第三章　社區居民自治

第一節　自治、基層群眾自治和居民委員會的自治權

一、自治

1自治的起源

自治的起源，最早可以追溯到古希臘人對政治自由和自主的推崇，自治作為一種政治體制則是近代資產階級自由主義的理想。在自治的全面現實化張揚中，由商業經濟孕育的市民社會衍生的憲政訴求起著主要的催生作用，自治法權訴求表現為“經濟領域的個人自主化和相應政治權力的消極化運作”。

2自治的含義

關于自治的定義，有多種不同的理解。《辭海》解釋為：“自治是自己處理自己的事務。”《現代漢語詞典》的解釋是：“民族、團體、地區除了受所隸屬的國家、政府或上級單位領導外，對自己的事務行使一定的權力”。《百科大詞典》則解釋為：“某一地區人民，在主權國家或宗主國家的授權與監督下，自己訂立規章制度，自己組織機關，以管理地方公共事務的行為。”

上述定義，盡管不完全相同，但關于自治的基本內涵是一致的，即在一定區域的某一社會組織內，其成員或管理機關可以在一定范圍內擁有自己內部事務的決定權。

根據憲法規定，我國實行的是基層群眾性自治制度。從字義上理解，這種基層群眾性自治就是群眾自己管理自己的事務。

3“自治”在實踐中的憲制樣態

“自治”在實踐中包括兩種憲制樣態：

（1）自治權實現的直接樣態，即全體公民親自而不是通過其代表行使自治權，人民直接參與政治決策并行使權力。這是民主的純粹形式，但只適于非常小的政治單位，現實社會的規模和復雜性使這種自治無法實行。

（2）自治權實現的間接樣態，即作為自治權所有者的人民將自己在公共生活中的自治權授予部分人代為行使，這種代議制是近代政府的普遍形式。

4憲政學使用的“自治”概念

當代憲政學使用的“自治”概念，主要描述兩種情形：

（1）表明國家的民治共和性質，也包含了公共權力按照一定原則在中央和地方之間進行配置，地方為擁有自治權的自治體，目前國內的民族區域自治就屬于這種類型。

（2）自治“不具有政權性質而稱之與政治國家沒有實質性關聯的民間性之社會自治”，這種社會層次的自治要求國家將權力交給社會，讓社會自行處理社會事務，我國當前的基層群眾自治就屬于此類。

二、基層群眾自治

基層群眾自治是中國特色民主政治制度體系的重要組成部分，黨的十七大報告指出：“要堅持中國特色社會主義政治發展道路。堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，堅持和完善人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度，不斷推進社會主義政治制度的自我完善和發展。”堅持和完善基層群眾自治制度是堅持中國特色社會主義政治發展道路的重要內容。

1．基層群眾自治的含義

基層群眾自治是我國基層社會自治的特定形式，是指基層群眾根據法律規定，在一定的居住地范圍內，通過基層群眾性自治組織進行自我管理、自我教育、自我服務的活動。這種自治屬于自治權實現的間接樣態。

我國的基層群眾性自治組織是在一定居住地范圍內基于居民（村民）社會生活的共同需要而建立的，負責辦理本地區的公共事務和公益事業，它具有組織獨立性，不屬于國家政權系統，其成員從本地區選舉產生，不屬于國家公職人員。我國的基層自治包括農村的村民自治和城市的居民自治。

2．基層群眾自治的要素

基層群眾自治的主要目的，在于社區居民群眾自己決定自己的事情，利用自己的資源，依法辦理屬于自己的事務，以促進基層社會主義民主、社會主義物質文明和精神文明建設的發展。自治必須具有三個基本要素：自治區域、自治組織和自治事權。

（1）自治區域

自治區域就是實行自治的轄區或范圍，一般是經過法定的程序，在國家的領土范圍內，劃出一定的區域，作為自治活動的范圍。自治組織或自治團體，必須有一定的活動范圍，否則居民自治將無所依附。自治區域不僅關系自治組織行使權力的范圍，同時也關系地方居民身份的確定，也就是自治組織服務的主體。必須先劃定自治區域，然后才能確定是何地方的居民，以及有多少居民。

（2）自治組織

自治組織就是實行自治的物質依托或組織基礎。基層群眾自治組織是我國特有的基層群眾性自治的組織形式，在農村是村民委員會，在城市是居民委員會。實行自治，必須有一定的自治組織形式來實現，否則村（居）民的自治權將無法通過固定的組織形式去落實、去執行。居民既是組成自治組織的成員，又是自治組織服務的對象。

（3）自治事權

自治事權是自治組織處理的自治事務，也是居民自治的基本權利，這項權利的取得通常是憲法或法律授予的。自治事權的廣泛或大小，與自治功能的發揮、自治事業的發展，都有密切的關聯。

3．基層群眾自治的特點

基層群眾性自治是在我國基層社會生活中，人民群眾廣泛參與公共事務，實行直接民主的一種制度。它的組織形式在城市是居民委員會，在農村是村民委員會。這種自治制度是我國獨有的自治形式，是我國基層民主實踐的產物。其特點是：

（1）自治組織本身不是政權機關，也不是政權機關的派出機構或輔助機構，不向國家承擔財務責任，主要行使自治職能。

（2）自治組織的負責人不屬于國家公職人員，而是由自治組織全體成員選舉產生的，并對全體居民負責。

（3）自治的對象是全體居民，而不是局限于某一階層或某一行業的成員。

（4）自治的范圍限于基層的社會生活，以人民群眾生活的社區為自治單位，如村莊、街巷、里弄等。

（5）自治的目的是使該居住區內的居民實現自我管理、自我教育、自我服務，辦理好本居住區中的公益事業和公共事務。

三、居民委員會的自治權

1居民委員會自治的含義

居民委員會自治是我國城市基層群眾自治的表現形式，是城市基層民主建設的重要內容。居民委員會自治以居民委員會為核心，居民通過居民委員會對關系到自己切身利益的公共事務和公益事業行使自主權，實行自我管理、自我教育、自我服務。

2居民委員會的組織和任務

（1）居民委員會的組織

居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，在社區建設中居于主導地位。居民委員會由主任、副主任和委員共五至九人組成，每屆任期三年，可以連選連任。居民委員會根據需要設人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會，居委會成員可以兼任下屬委員會的成員。居民委員會可以分設若干居民小組，小組長由居民小組推選。

居民委員會通過直接或間接方式產生：由本居住地區全體有選舉權的居民選舉；或由每戶派代表選舉；或由每個居民小組選舉代表二至三人組成。

（2）居民委員會的任務

居民委員會負責社區的自治任務并協助政府完成部分行政工作：

①宣傳憲法、法律、法規和國家的政策，維護居民的合法權益，教育居民履行依法應盡的義務，愛護公共財產，開展多種形式的社會主義精神文明建設活動；

②辦理本居住地區居民的公共事務和公益事業；

③調解民間糾紛；

④協助維護社會治安；

⑤協助人民政府或者它的派出機關做好與居民利益有關的公共衛生、計劃生育、優撫救濟、青少年教育等工作；

⑥向人民政府或者它的派出機關反映居民的意見、要求和提出建議。

3居民委員會的自治權

居民委員會是實現社區居民自治的重要載體。界定居民委員會的自治權對基層群眾組織建設至關重要。《居民委員會組織法》規定，居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。因此，居民委員會的自治權可以分為委辦事務和自治事務兩個方面。

（1）委辦事務

委辦事務就是本來屬于國家的而不是屬于自治組織的，由中央或上級政府以法律或命令的形式委托自治組織予以辦理的事務。委托事務有三個特點：

①委托事務與該地區居民有直接的利害關系，但在政策上必須由中央或上級政府規定；

②委托事務的決定權在中央或上級人民政府，執行權屬于地方政府或自治組織；

③執行委托事務所需經費，自治組織可請求上級政府予以撥付。

（2）自治事務

自治事務是自治組織固有的事務，即自治組織本身應辦理的事務，是為了維護該組織的生存和發展，需要自行處理的事務。自治事務主要包括六項內容：

①財產自治

居民委員會可以自行決定開展有關居民生產、生活的服務事業，對自己的財產擁有所有權，任何單位和部門都不可侵犯。

②財務自治

財務自治主要是指居民委員會對自己興辦的生產、生活服務設施所取得的利潤，除依法繳納國家稅收外，其他所剩款項可以自由支配。另外，根據需要興辦的公益事業所需費用，也可以按照自愿的原則向居民籌集。經收益單位同意，也可以向本居住地區的收益單位籌集。居民委員會的收支項目要及時公開，接受居民監督，真正體現居民自治的原則。居民委員會的工作經費目前還需要由不設區的市、市轄區人民政府或上級人民政府撥付。民辦生產和社區服務事業比較發達、有條件的居民委員會，在向上級政府要求撥付外，經居民委員會同意，也可以從居民委員會的收入中拿出一部分資金，作為開展活動的經費和居民委員會成員的工作補貼。

③人事自治

《居民委員會組織法》第八條、第十條第三款都是關于居民委員會人事自治權的規定。第八條規定：“居民委員會主任、副主任和委員，由本居住地區的全體有選舉權的居民或者由每戶派代表選舉產生；根據居民的意見，也可以由每個居民小組選舉代表2至3人選舉產生。”第十條第三款規定：“居民會議有權撤換和補選居民委員會成員。”

④管理自治

《居民委員會組織法》第三條第三款、第十條、第十八條都是關于居民委員會管理自治權的規定。凡涉及全體居民利益的重要問題，居民委員會必須提請居民會議討論決定，并由居民會議監督執行。全體居民必須遵守居民會議的決定和居民公約。居民委員會及時調解居民糾紛，化解矛盾，建立新型的人與人之間的關系，維護居民的合法權益，等等。

⑤教育自治

《居民委員會組織法》第三條第一款、第五條、第十二條都是關于這方面的規定。居民委員會要教育居民遵守憲法、法律、法規和國家各項政策，教育居民履行依法應盡的義務，愛護公共財產，開展多種形式的社會主義精神文明建設活動；多民族居住地區，居民委員會要教育居民互相幫助，互相尊重，加強全民族團結。

⑥服務自治

居民委員會可以根據當地的實際情況，創辦適合本地特點和居民需要的生產、生活服務事業，開展多種形式的社區服務活動，方便居民生活，解除居民的后顧之憂。

（3）國家事務與自治事務

①國家事務

國家是具有最高主權地位的統治組織和管理機關，國家事務是整個國家范圍內的事務。國家事務包括純國家事務和國家與地方共有的事務兩部分。國家事務一般有內政事務、外交事務、軍政事務、財政事務和司法事務。這五種事務中，外交、軍政、司法事務為純國家事務，內政和財政事務則屬于國家與地方共有的事務。

②自治事務

自治事務是自治組織固有的事務，是為了維護該組織的生存和發展，需要自行處理的事務。

③國家事務和自治事務的相互轉化

國家事務與自治事務之間并沒有嚴格的界限，兩者可以互相轉化。例如，公共事務與公共利益，一般說來都應該屬于國家事務，由國家來承擔和管理，但具體到某一地區的公共事務和公益事業，它們又屬于地方本身應辦的事務，因為這些公共事務和公益事業在該地域范圍內，受益者主要是該地區居民，因而這些事務會由該地域范圍內的自治組織來處理。一旦這些公共事務和公益事業超出了地區的范圍和承擔能力，就可能轉化為國家事務，由國家出面承辦。國家也可以把本來屬于自身范圍內的事務委托給地方或自治組織承辦。