第四章　行政組織

4.1　復習筆記

【知識框架】

【考點難點歸納】

考點一：行政組織概述

1行政組織的基本概念　★★★★

（1）行政組織的含義

行政組織是靜態組織結構和動態組織活動過程的統一。就動態講，行政組織是指為完成行政管理任務而進行的組織活動和運行過程。就靜態講，有廣義、狹義之分。廣義行政組織，除政府行政組織外，還包括立法、司法、企業、事業等部門及社會團體中有行政性職能的機構。狹義行政組織，專指為推行政務，依照憲法和法律組建的國家行政機關體系，是國家機構的重要組成部分。

（2）行政組織的基本要素

①組織目標。組織目標是組織賴以建立和存在的前提及基礎，也是組織活動的出發點和歸宿。

②機構設置。機構是行政組織的實體，也是履行行政職能、達成組織目標的載體。設置科學合理、精干高效的行政機構，是行政組織建設的核心內容。

③人員構成。行政人員的素質及其組成結構，是行政組織的重要因素。

④權責體系。權責體系是行政組織內部權力分配、權責關系、指揮系統、運行程序、溝通渠道及各種機構、各個崗位在組織中的地位、作用及其內在聯系的具體表現，它直接關系到行政機構的設置及其運轉。

⑤法規制度。法規制度是行政組織依法行政的根本保障，其完善程度也是衡量行政組織是否健全的主要標志。

⑥物質因素。即行政經費、辦公場所、設備、物資、用品等所必需的物質條件。

（3）行政組織的特性

①政治性與社會性

a．行政組織是為推行國家政務而組建起來的國家行政機關體系，是統治階級維護本階級利益、鞏固其統治地位的重要工具，這決定了政治性是行政組織的本質特性。

b．與其他各種政治組織、軍事組織不同，行政組織承擔了管理社會事務的職能，它必須服務于社會，施益于社會公眾。這又使行政組織具有社會性的一面，是政治性與社會性的統一。

②法制性與權威性

a．行政組織的設立、變更或撤銷均依據憲法和法律規定以及程序進行，行政組織及其工作人員的一切管理活動必須在憲法和法律規定的范圍內開展，這是行政組織的法制性特點。

b．行政組織是依法代表國家行使行政權的機構，它以國家法律、權力為后盾，因而具有普遍的約束力和權威性。

③系統性與動態性

a．行政組織是按一定的序列和等級組建起來的規模龐大、結構嚴密的社會系統。在這個系統中，它按不同區域、層次、管理功能劃分，設置相應的組織機構，形成縱橫交錯且有制約和隸屬關系的權責體系。

b．這個嚴密的組織系統不是一成不變的，它受不同時期政治制度、經濟條件、科技水平等因素的影響和制約，隨社會發展和環境變化而變化，以適應形勢發展的需要。

（4）行政組織與其他組織的區別

①行政組織與共產黨組織的區別。中國共產黨是我國的執政黨，在國家政治生活中，中國共產黨居于領導地位，是中國特色社會主義事業的領導核心。各級行政組織必須堅持共產黨的領導。黨是政治組織，黨的領導主要是政治領導、思想領導和組織領導，凡屬政府職權范圍內的工作應由各級行政組織討論決定。

②行政組織與權力機關的區別。我國的權力機關是在國家機構中居最高地位的全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，而國務院是最高國家權力機關的執行機關，地方各級行政機關是地方各級權力機關的執行機關。國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。因此，行政機關和權力機關之間是從屬的而不是平行的關系。

③行政組織與司法機關的區別。我國的司法機關包括人民法院和人民檢察院。人民法院是審判機關，依法獨立行使審判權，行政機關無權干涉其審判活動；人民檢察院是法律監督機關，依法獨立行使檢察權，行政機關同樣無權干涉其檢察活動。司法機關既無權管理國家政務，也不負管理國家政務的責任。

④行政組織與社會組織的區別

a．行政組織按憲法和法律程序組建，以國家強制力為后盾，行使國家行政權，對社會組織具有約束力。而社會組織不具有國家權力的屬性，是自愿組成，為實現共同意愿、按照章程開展活動的非營利性社會組織，社會組織必須到政府主管部門申請登記，經核準后方可進行活動。

b．社會組織是聯結政府與社會、政府與民眾之間的橋梁和紐帶，在社會管理和社會建設中發揮“調節器”“緩沖器”的作用。它通過提供咨詢、信息溝通、發表意見、協商對話等途徑和方式反映民意，影響政府政策的制定，協調社會各利益主體的關系，以促進社會和諧發展。

⑤行政組織與非正式組織的區別。行政組織是法定的正式組織；而非正式組織是正式組織內的若干成員由于生活接觸、感情交流、情趣相近等產生的交互行為和共同意識，并由此形成自然的人際關系。這種關系既無法定地位，也缺乏固定形式和特定目的，對正式組織的目標達成會發生促進、限制或阻礙作用。

a．非正式組織的含義。非正式組織是指在正式組織中，由于個人之間的相互接觸、相互影響而形成的自由結合體，非正式組織是自發形成的，缺乏固定形式和特定目的。

b．非正式組織的積極功能。可以調節、彌補正式組織的不足，加強組織內部的意見溝通，增強成員內部的凝聚力，使組織成員遵從團體的文化價值規范，進而增進團結，影響和規范人的行為，改善組織氣氛，促進人的全面發展。

c．非正式組織的消極功能。當非正式組織和正式組織的目標、利益不一致時，其成員為在非正式組織中尋求滿足，往往忽視行政組織目標，造成目標沖突，不利于組織目標的實現。同時，非正式組織成員溝通頻繁，容易傳播謠言，對正式組織及其成員危害極大。

2行政組織的類型

（1）領導機構

領導機構的職能是對轄區內的重大行政管理問題進行決策，并指揮督導決策的實施。它統籌全局，是行政組織的中樞、提高政府行政管理效率的關鍵。

（2）執行機構

執行機構即職能機構，它是在領導機構的領導下分管專門行政事務的機構。其主要職能是貫徹執行領導機構制定的方針、政策和決策方案，具有執行性、專業性、局部性的特點。

（3）監督機構

它是對各種行政機構及其管理活動進行監督檢查的執法性機構，是建立健全行政組織制衡機制的重要組成部分，是促使行政機構及其工作人員依法行政、忠于職守的重要保障。

（4）咨詢機構

咨詢機構即智囊團或參謀機構，由專家學者和有實際經驗的政府官員組成，為政府出謀劃策、提供咨詢意見和決策方案。咨詢機構的基本職能是調查預測、參謀咨詢、協調政策、輔助領導機關做好決策。

（5）信息機構

信息機構是指負責信息的搜集、加工、傳遞、貯存，為領導機構和各部門提供信息、溝通情況的服務機構。

（6）輔助機構

輔助機構是指為協助領導工作而設置的辦事機構，包括兩種類型：一是設置于政府內部的辦公廳（室）；二是協助首長處理專門或特別事務的辦公機構。

（7）派出機構

它是一級政府按管轄區域授權委派的代表機構。派出機構不是一級政府行政機關。其主要職能是承上啟下實行管理，既督促檢查轄區貫徹執行上級行政機關的指示、決議、決定的情況，也向委派機關報告轄區內行政機關的情況、意見等。

3行政組織結構

（1）行政組織結構的含義

行政組織結構是指構成行政組織各要素的配合和排列組合方式。它包括行政組織各成員、單位、部門和層級間的分工協作以及聯系、溝通方式。結構合理、運轉靈活的行政組織是實現行政目標、提高行政效率的重要組織保證。

（2）行政組織的縱向結構

①行政組織縱向結構的含義

行政組織的縱向結構即直線式結構，是縱向分工形成的行政組織的層級制。

a．特點：上級直接領導下級，行政指揮和命令按垂直方向自上而下地傳達和貫徹。

b．優點：事權集中、權責明確、指揮統一、便于控制等。

c．缺點：組織內沒有專業化的管理分工，各級行政首長管理過多，責重事繁，容易顧此失彼。

②需要注意的問題

a．管理層次與管理幅度的關系。在條件不變的情況下，幅度與層次成反比。管理幅度與層次是影響行政機構形態的決定性因素，兩者必須兼顧，做到幅度適當，層次少而精。

b．層次管理的原則。一是層次節制原則，下層必須服從上層的領導。通過層次節制，才能使整個行政系統迅速運轉。二是只管一個層次的原則，即上層只管下一層，分層管理，層層負責。

（3）行政組織的橫向結構

①行政組織的橫向結構即職能式結構，是橫向分工的行政組織職能制，亦即同級行政機關和每級機關內部各部門間的組合方式。從現代管理功能看，每級政府內部都由決策、執行、咨詢、信息和監督等部門組成。

②特點：各級領導人設有由其直接管理的職能機構，分工精細，能減輕首長的負擔，有利于專業化。其缺點是事權分散，容易出現扯皮和推諉的現象。

（4）行政組織縱向、橫向結構的統一

單純的縱向型、橫向型結構各有優缺點，因此一般把二者結合起來，形成網絡型的直線職能式結構。其特點是領導者的統一指揮同職能專業部門相結合，吸收直線式和職能式結構的優點，揚棄部分缺點，使其互相補充、制約，是前兩種結構的發展。

考點二：行政組織理論

1西方國家行政組織理論的演變　★★★★

（1）古典行政組織理論

古典行政組織理論是西方國家早期的行政組織理論，主要有以泰勒為代表的科學管理組織理論；以法約爾、古立克為代表的行政管理組織理論和以韋伯為代表的科層組織理論。

古典組織理論的共同特點是從制度規范的角度研究行政組織，提出了一些具有規范性的組織建設原則；但僅側重對組織內部的靜態研究，忽視了社會環境對組織的影響和組織的動態變化及組織成員的社會需求等。

（2）新古典組織理論

新古典組織理論又被稱為行為科學組織理論。從20世紀30年代起，行政組織理論研究引進行為科學方法，形成新古典組織理論。主要有以梅奧為代表的人際關系組織理論；以巴納德為代表的組織平衡理論和以西蒙為代表的決策過程組織理論。

新古典組織理論的特點是以組織中人的問題為中心，從動態的角度研究人的行為對組織的影響及其相互關系；但局限于人和組織行為的研究，只注重社會科學實證的研究方法，而忽視組織結構、法規及環境的作用等。

（3）現代組織理論

20世紀60年代以后，組織理論研究引進系統論、控制論、信息論的成果，使西方組織理論進入了新的發展階段。主要有以卡斯特、羅森茨韋克為代表的系統分析組織理論和以勞倫斯、洛西、伍德沃德為代表的權變組織理論。

2馬克思主義的行政組織理論

（1）馬克思、恩格斯的組織理論

①主張人民參加政府管理，“把行政、司法和國民教育方面的一切職位交給由普選選出的人擔任。”人民有權隨時撤換和罷免這些代表。

②主張建立“廉價政府”，簡化機構，“所有公職人員，不論職位高低，都只付給跟其他工人同樣的工資”。

③在行政組織形式上，主張采取巴黎公社“議行合一”的形式，“是同時兼管行政和立法的工作機關”。

④指出為了“防止國家和國家機關由社會公仆變為社會主人”，必須徹底清除“國家等級制，以隨時可以罷免的勤務員來代替騎在人民頭上作威作福的老爺們，以真正的負責制來代替虛偽的負責制”，同時，使這些勤務員經常處于公眾監督之下。

（2）列寧的組織理論

他提出組織建設若干重要理論原則。主要是：①主張精簡機構；②強調民主管理；③強調行政組織的效能問題；④為克服行政組織中的官僚主義現象，應把行政機構改革提到重要位置。

（3）中國共產黨人的組織理論

①堅持共產黨對行政組織的領導。

②依靠人民大眾管政府。

③強調行政組織的設置必須適應革命中心任務的需要。

④實行民主集中制原則，較好地劃分中央政府與地方政府的職權，調動各方面積極性。

⑤實行精兵簡政，要求“達到精簡、統一、效能、節約和反對官僚主義五項目的”。

⑥注重行政組織的作風建設，強調實事求是，密切聯系群眾等。

⑦加強思想政治工作，形成官兵、軍政、軍民一致的良好人際關系。

（4）鄧小平的組織理論

①針對我國存在的機構臃腫、層次重疊、手續繁雜、效率極低的問題，明確提出“精簡機構是一場革命”的論斷。

②指出改革的目標是建立“精簡、統一、效能”的行政組織體系。“不但要注意出的問題，還特別要注意進的問題”，注重選賢任能。

③改革的方針是“膽子要大，步子要穩，走一步，看一步”。

（5）習近平新時代中國特色社會主義思想

①黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢。

②黨保證行政組織積極主動地、獨立負責地并與其他組織協調一致地工作。

③行政組織是實施法律法規的重要主體，要帶頭嚴格執法，維護公共利益、人民權益和社會秩序。

④深化機構和行政體制改革。統籌考慮各類機構設置，科學配置黨政部門及內設機構權力、明確職責。

考點三：行政組織的編制管理　★★★

1編制管理的含義及其意義

（1）編制管理的含義

行政組織的編制管理是指按法律規定的制度和程序，對行政組織的職能范圍、機構設置和人員配備等進行的管理。主要包括職能管理、機構管理、人員編制管理三方面。

（2）編制管理的具體內容

①制訂編制方案。

②確定各部門的職能范圍，進行科學的職能配置。

③審批機構與人員。

④監督編制執行情況。

⑤做好編制統計。

⑥制定有關的編制法規。

（3）編制管理的意義

①編制管理是建立精干高效的行政組織體系的重要前提。

②編制管理是防止官僚主義，密切政府與群眾關系的重要手段。

③編制管理有助于節省財政開支。

2編制管理的原則和方法

（1）編制管理的原則

①精簡原則。主要指：a．精簡機構，減少層次；b．精簡人員，合理定編定員。

②統一原則。主要指：a．統一領導，嚴格按國家的統一規定、制度、程序進行；b．統一職能目標，明確劃分職責權限，保證同類行政事務由同一行政機構負責，防止機構重疊，政出多門；c．機構設置統一完整。

③編制立法原則。應對各級政府、各個部門的機構設置、人員配備和審批手續及違反編制紀律的懲治辦法等做出明確規定，使編制管理有法可依。

（2）編制管理的基本方法

①行政方法。即編制管理部門依靠行政組織的權力，按照組織系統對編制進行直接管理的方法，包括制訂編制方案、核定編制總額、具體審批編制、進行編制監督等。

②經濟方法。即按照物質利益原則，運用經濟手段，對編制進行調控的方法，包括經費預算管理、編制與工資基金結合管理、編制包干、經濟獎罰等。

③法律方法。即運用法律規范，對機構設置和人員編制等進行調控管理的方法。這是有效控制編制的一種方法。