第二章　行政職能

2.1　復習筆記

【知識框架】

【考點難點歸納】

考點一：現代政府行政職能問題的由來與發展　★★

1羅斯福新政——現代政府行政職能問題的由來

（1）經濟危機

1929—1933年的大危機波及面廣，破壞性強，持續時間長，將整個資本主義世界推到了崩潰的邊緣。主要表現為：①企業破產和經濟持續衰退；②金融體系接近崩潰；③失業劇增；④生產相對過剩的危機；⑤社會危機。

（2）羅斯福新政

1929—1933年爆發席卷資本主義世界的經濟大危機后，以國家干預為核心的羅斯福“新政”的推行，大大強化了政府的立法職能、行政職能、經濟職能。由此，政府在經濟和社會生活中的地位已不再是“守夜人”的角色，而是成為了其中一個積極的、不可或缺的重要組成部分，在某些情況下甚至是最主要的組成部分，政府職能成為了社會普遍關注和當代行政學關注的焦點問題之一。

2“東亞經濟奇跡”——后發展國家政府行政職能問題的產生

“東亞經濟奇跡”的出現、形成及其規模化、持續化，從積極意義上證明了政府職能擴展對后發展國家社會經濟發展的突出作用：

①東亞國家政府主導的經濟發展戰略推動了社會經濟超常規的高速發展。

②東亞國家政府廣泛的權能地位得到社會廣泛的認同。

3“東亞金融危機”——后發展國家政府行政職能問題的修正

（1）東亞金融危機對于后發展國家政府職能再認識的意義包括：

①在國家發展歷程中，市場和政府需要協調運行，兩者缺一不可。

②在國家的發展過程中，政府職能轉變意義非常重大。

③政府職能轉變以成為社會經濟的促動者、管理者為方向。

（2）東亞國家和地區政府在新的歷史條件下的職能

①經濟職能的轉變

政府的基本經濟職能轉向通過制定和執行公共政策實施宏觀經濟調控，轉向制定國家經濟發展戰略和發展規劃，轉向順應市場制定和監督市場規則。在強調市場作用的同時必須明確政府與市場一樣是不可或缺的。

②社會職能的轉變

通過制定和執行社會發展政策，從主要維護社會秩序轉向維護社會正義與公平、實現社會均衡發展。

考點二：行政職能的含義及擴展　★★★★

1行政職能的含義

行政職能又稱公共行政職能或政府職能，是狹義政府即國家行政機關承擔的國家職能，是相關政治權利主體按照一定的規則，經由一定的過程，通過多種表達形式實現彼此價值觀念和利益關系的契合，從而賦予國家行政機關在廣泛的國家政治生活、社會生活過程中的各種任務的總稱，是國家行政機關因其國家公共行政權力主體的地位而產生，并由憲法和法律加以明示規定的國家行政機關各種職責的總稱。

2考察公共行政職能的角度

（1）公共行政職能與國家的產生相聯系。

（2）公共行政職能與公共行政目的相聯系。

（3）公共行政職能與公共政策相聯系。

（4）公共行政職能與制度創新相聯系。

3行政職能的擴展

（1）政府行政職能不斷擴展的現象

在現代國家中，政府的行政功能較之傳統行政得到了極大擴展，由于享有立法創議權且獲得了廣泛的委托權，國家行政機關事實上已經涉足相當多的立法功能、司法功能和檢察功能，即行政立法和行政司法。

（2）行政職能不斷擴展的原因

①當今世界各國對發展問題的重視和關切。

②人們對國家職能和傳統法制原理的再認識，同時反映了當今世界的時代特征。

考點三：行政職能的構成　★★★★

1政府的職能的三個層次（布坎南）

（1）執行現行法律的那些行動，包括霍布斯所說的君主的合法行動。

（2）現行法律范圍內的集體行動的那些活動，包括提供資金，供給和提供“公眾所需的商品和服務”。

（3）改變法律本身和現行成套法律規定的那些活動。

2行政職能的構成

（1）維持職能，指維護國家法典和制度的職能。

（2）保衛職能，指保衛國家和民族獨立，保衛公民生命、財產和公民權利，維持社會秩序的職能。

（3）扶助職能，指扶助各界公民、公民團體、工商組織均衡發展，扶助弱者生存的職能。

（4）管制職能，指管制社會行為主體與國家公共權力主體的社會行為的職能。

（5）服務職能，指通過興辦各類公共事業，直接造福于國民的職能。

（6）發展職能，指運用各種可能的方式啟發、誘導創新的意愿和積極性，促進、推動發展和進步的行為的職能。

考點四：關于政府職能的爭論

政府職能爭論的中心問題集中在國家與社會的關系、政府與市場的關系、公平與效率的關系等三個相互聯系的問題上。

1國家與社會的關系　★★

國家與社會的關系主要涉及政府的政治職能。資產階級成功取得政權以來，政府的公共權力一直在加強，政府的公共職能始終在增加，政府的影響力不斷擴展。

（1）精英政治盛行

①在積極的意義上，由于人類社會發展的局限性，社會的極少數卓越分子及其組合的集團承擔起領導社會前進的責任，并因此實際享有和運用廣泛的國家權利。

②在消極的意義上，即社會的極少數人及其組合的集團實際控制甚至壟斷了國家權利，國民實際政治權利因此受到限制、侵害甚至被剝奪。

（2）公共支出增長

①瓦格納定律又稱政府活動擴張法則或公共支出膨脹法則。瓦格納定律預言：隨著工業化社會的到來，公共部門在經濟活動中的數量和所占比例具有一種內在的擴大趨勢，公共支出因此將不斷膨脹。

②恩格爾定律是指隨著家庭和個人收入增加，收入中用于食品方面的支出比例將逐漸減小。反映這一定律的系數被稱為恩格爾系數，它是根據恩格爾定律得出的比例數，是表示生活水平高低的一個指標。其計算公式為：恩格爾系數＝（食物支出金額）/（總支出金額）。

2政府與市場的關系

（1）政府經濟職能的時期與主張　★★

①重商主義時期

該時期民族國家行將建立，商業資本得到了發展壯大。商業資本要求保護和擴大貿易，建立中央集權的國家體制，實行國家干預，消滅封建割據，在統一國內市場的同時開辟海外市場。

②自由主義時期

亞當·斯密以理性“經濟人”假定為理論基礎，提出“自私的動機、私有的企業、競爭的市場”是自由經濟制度的三要素，認為不斷增加國民財富的最佳途徑就是給予經濟活動完全的自由，由一只“看不見的手”支配市場。政府職能規范的基本價值標準在于成為一個好的“守夜人”，管的最少的政府就是最好的政府。

③凱恩斯主義時期

凱恩斯的經濟理論認為市場經濟也存在缺陷，為了彌補自由市場經濟有效需求的不足，克服經濟危機，政府必須干預經濟生活，通過增加公共投入以刺激消費，其主張觀點為：a．國家調節和干預經濟生活；b．實行積極的公共財政和金融政策；c．舉債投資公共事業和彌補預算赤字。

④新古典綜合理論和管理革命

a．新古典綜合理論

新古典綜合理論又稱后凱恩斯主流經濟學。新古典綜合學派試圖消弭宏觀經濟學與微觀經濟學的“巨大裂縫”，途徑是實現凱恩斯總量經濟范疇與新古典微觀經濟范疇的綜合、靜態經濟分析與動態經濟分析的綜合，即實現“新古典綜合”或“混合經濟”，從而建立一種新的經濟理論體系。

b．管理革命

美國企業史研究學者阿爾弗雷德·錢德勒以三部曲式的經典之作，在美國工商管理領域掀起了一場“美國企業界的管理革命”。他宣稱在現代企業高度發展的歷史條件下，以自由競爭、市場調節、經濟周期為特征的古典式資本主義經濟，已經被以大公司經理階層主導、管理、協調下的比較穩定發展的管理資本主義經濟取代；與此相聯系，在更為廣泛的層面上，“隨著技術變得更為復雜和具有更高的生產力，隨著市場繼續在擴大，這些經理人員承擔了在美國經濟最重要的一些部門中的指揮重任”；以大公司經理階層為主體，以管理、協調為手段的“看得見的手”比亞當·斯密的市場自發調節的“看不見的手”，更能增加資本的競爭力，更能有效地促進經濟的發展，更能推動社會的進步。

⑤新自由主義理論時期

20世紀70年代以后，出現了對凱恩斯主義的否定，從弗里德曼針對凱恩斯經濟理論提出現代貨幣主義理論開始，一大批學者從不同角度提出了許多理論主張，統稱新自由主義經濟理論。主要理論觀點包括：

a．基于自由競爭的市場原理是正確的，只有市場可以對資源進行有效的配置。

b．基于人理性地追求私利的本性，政治生活中人們同樣要對自己行為的成本與收益進行計算。因此“政府失靈”是不可避免的。政府的缺陷至少與市場一樣嚴重，所以政府不但不能糾正市場反而會使之惡化，政府解決市場缺陷的唯一正確途徑是進一步明晰產權，而不是政府干預。

c．必須強調價值判斷和倫理規范的重要性。價值判斷較之數學計算、預測更能真實地反映和有效地解決實際的經濟和社會問題。

⑥新凱恩斯主義時期

80年代以后，西方國家再次普遍出現了失業率猛增且居高不下、國內生產總值下降、經濟增長停滯、政府財政狀況惡化等一系列問題。在這樣的歷史條件下，新凱恩斯主義應運而生，即凱恩斯主義的某種“復興”，國家干預論東山再起，并成為克林頓政府經濟政策的重要理論依據。

（2）“市場失靈”和“政府失靈”的主要問題　★★★★★

①“市場失靈”的主要問題

市場失靈是指市場機制在實現資源配置方面存在許多的局限性或缺陷性，因而不能達到帕累托最優，不能實現預期社會經濟目標。市場失靈的主要問題在于：

a．個人的價值觀和自由與社會公理和原則存在矛盾。

b．在現實經濟運行中由于存在獨占、寡頭壟斷、壟斷競爭、自然壟斷、過度競爭等問題，完全競爭假定從來就沒有得到充分滿足，因此會損害社會效率。

c．一般競爭均衡不適用某些領域，尤其涉及規模效率速增的經濟活動。

d．帕累托最優由于完全市場假定不成立而不能實現。

e．信息存在不完備性或非相關性。

f．由于存在不完全均衡，因此資源不能得到充分利用。

g．外部效應導致市場在配置社會資源時產生偏離。

h．市場不會自動供給公共產品。

②“政府失靈”的主要問題

政府失靈是指政府的政策干預措施不能實現預期的調節市場的作用，在某些條件下甚至導致比“市場失靈”更壞的結果。主要問題包括以下幾個方面：

a．政府對社會的經濟管理經常缺乏明確的利益主體、責任主體，由此導致政府效率低下和政府官員冷漠無情。

b．政府維護社會公平的職能因為不存在絕對的公平而難以履行，而政府追求社會公平經常以犧牲效率為代價。

c．政府由具體的官員組成，作為自然人的政府官員并不會因為承擔公共責任而自然產生任何道德優勢，他們既不比常人更壞，也不比常人更好，同樣也會犯錯誤。

d．政府與人民之間的法理或法律上的契約關系在現實生活中往往是不完整、不對等的，政府行為因此時有失序或失控，并導致對政府違約行為懲罰的空置。

e．政府作為特殊的政治主體和經濟主體，其微觀經濟運作如同私營企業一樣也涉及復雜的產權關系和激勵機制，所以政府與市場不能實現相互替代。

f．壟斷性是政府的不可克服的弱點，而壟斷性導致低效率、機構膨脹、尋租行為等一系列加劇政府行為社會成本的消極問題。

g．因政府行為無法直接比較、政府效率無法直接評估，“逃避錯誤”成為政府官員的普遍行為準則，導致短視、惰性、缺乏創新精神等程式化政府行為的泛化。

h．“多數人原則”選舉體系的維持，從來都是以犧牲一部分人的利益為代價的，事實上這種體系既不能保證選舉體系選舉的效率，也不能保證完全代表每個人利益，因此物競天擇、優勝劣汰以及與之相一致的少數人決策是必然的。

3公平與效率的關系　★★★★★

（1）效率優先論

效率是競爭的產物，競爭與市場相聯系，市場則與“天賦人權”的自由權力相聯系。其主要內容包括：

①個人權利是效率優先的前提、基礎和結果。

②效率反映真正的公平，政府不能通過干預實現“結果均等”，因為這會損壞社會發展的機制，最終導致“公平”的虛無化。

（2）公平優先論

①公平是個人“天賦權利”具體化，這種權利不能進行市場交換，不能用金錢作為衡量尺度。

②市場從來就不是按照個人對社會的實際貢獻評價和付酬的。因此只有通過運用公共權力，即通過政府干預才能實現社會收入分配和社會權力分配的均等。

（3）效率與公平平衡論

①公平與效率同等重要。

②主張在公平與效率之間建立一種平衡關系，即以最小的公平代價換取最大的效率結果。