第三章　行政權力

3.1　復習筆記

【知識框架】

【考點難點歸納】

考點一：行政權力概述

1行政權力的含義及相關學說　★★★

（1）含義

行政權力作為政治權力的一種，是國家行政機關依靠特定的強制手段，為有效執行國家意志而依據憲法原則對全社會進行管理的一種能力。行政權力的這一定義，包括以下五個方面的主要內容：

①行政權力的主體必須是國家行政機關及其工作人員。

②行政權力的根本目標是通過執行國家的法律和政策有效實現國家意志。

③行政權力的作用方式主要是強制性地推行政令。

④行政權力的客體包括所有的居民及其組成的各種社會組織和集團，囊括領土范圍內的整個社會。

⑤行政權力的性質是一種由社會上少數人行使的管理權力。

（2）相關學說

主要包括：①早期分權學說；②三權分立學說；③政治與行政二分法；④五權憲法學說；⑤議行合一學說；⑥組織權力學說。

2行政權力的結構　★★★

行政權力結構建立在行政管理活動中權力分層和分工的基礎之上，是指行政權力整體性的關系狀態和有序性的活動過程，既包括行政管理中權力安排的靜態結構，也包括行政管理中權力運行的動態活動過程。

（1）行政權力的靜態結構

行政權力的靜態結構是指行政權力與其行使主體結合之后所形成的一種網絡架構。表現為行政權力關系及其制度安排的總格局，是行政管理活動賴以展開的基本框架。由縱向的層級結構與橫向的部門結構兩個方面構成：

①縱向的層級結構簡稱層級制，它與行政組織體系的金字塔結構相一致，表明行政權力主體在垂直方向上的差異，是組織直線權力的體現。

②橫向的部門結構即行政管理活動的專業化分工，表現為功能、資源、技術、信息等方面的差別。

（2）行政權力的動態結構

行政權力的動態結構是由權力作用的方向、方式、軌道、層次、時間和結果等要素結合所構成的權力運行模式。它能夠更好地體現行政權力的實際內容：

①行政權力是一種矢量，其作用方向和軌道具有明顯的指向。

②行政權力的運行呈現明顯的層次性，其中間過程存在許多中介。

③時間在行政權力動態結構中是一個必不可少的因素，這是行政權力的動態結構和靜態結構之間的最大區別。行政權力的運行必須在有效時間內起到應有的作用，否則將失去其活動的意義。

④行政權力的動態結構中應包含權力作用的結果，這是反映行政權力結構效應的因素。

3行政權力的特征及其與其他權力的關系　★★★★

（1）行政權力的特征

①公共性

行政權力的運作集中體現為公共管理和公共服務等活動，目的在于提供公共物品、維護公共利益。

②手段性

行政權力本身不是目的，而是實現目的的手段。從法理上講，行政權力屬于派生性的權力，是經公民政治授權或經立法權力委任產生的，必須執行賦予其權力的公民或國家立法機關的意志。

③自主性

即行政權力相對于社會權力和統治權力的獨立性。表現在以下兩個方面：

a．行政權力的自主性首先是相對獨立的特性，即相對于社會權力和統治權力的獨立性。

b．行政權力自主性還有一種更為具體的表現形式，即行政權力在行使過程中所表現的自由裁量性質。對于相當一部分需由行政主體自己決定是否采取行動和如何采取行動的職權，法律只在原則上加以規定，行政主體可在法律范圍內以合法手段自由行使。

④一元性

行政權力的一元性表現在三個方面：

a．一個國家內擁有和行使行政權力的組織系統只能是一個。

b．一個國家的行政系統內部只能存在一個權力中心。

c．行政權力主體與客體之間的不可逆性，亦即行政權力運行的單向性。

⑤時效性

行政權力的目標是有效地執行國家意志，所以時間就成為行政權力結構中重要的坐標，效率也成為行政權力追求的直接目的。立法權力和司法權力是達成社會民主與公正的必要途徑，行政權力是實現效率的必備手段。

⑥膨脹性

行政權力具有自我膨脹特性。這種特性表現為行政權力的自然增長和惡性膨脹。

（2）行政權力和其他政治權力的關系

①行政權力和立法權力

行政權力和立法權力同屬國家權力，但二者在權力性質和作用結果、權力的功能、權力的價值原則方面都有區別。

②行政權力和司法權力

行政權力和司法權力同屬國家權力，兩者之間的差別主要在于：a．權力運行方向不同；b．主體在權力體系中的自主性不同；c．權力的作用和功能不同。

③行政權力和政黨權力

行政權力與政黨權力屬于國家權力與其他政治權力之間的關系問題。兩者的區別在不同社會制度下的表現是不同的，在現代民主政治條件下，行政權力和政黨權力之間的區別是：a．權力的目的不盡相同；b．權力結構不同；c．權力客體不同；d．權力手段不同。

4行政國家——20世紀行政權力發展的獨特現象　★

在工業革命完成以后，現代行政權力的發展突飛猛進，導致在20世紀出現了一種特殊的現象——行政國家。在行政制度充分發展的國家，行政事務、政府職能、官員制度都相當發達，以自由裁量權、委任立法權和行政司法權為主要內涵的行政權力擴張，使得國家活動幾乎遍及社會生活的各個方面。行政國家現象是經濟與社會發展的必然產物。它有積極的一面，同時又有消極的一面，但是并沒有使行政權力的本質和特性發生根本改變。

（1）行政國家的出現是大工業時代科學技術突飛猛進和生產力迅速提高所導致的結果。

（2）與行政國家現象相伴而生的行政越權現象，是在行政權力增長過程中自身的惡性膨脹造成的。

（3）行政權力在由“守夜警察”的消極身份轉變為積極干預者身份的過程中，其本質特征并沒有發生根本改變。

521世紀的行政權力展望　★★★

（1）權力結構的扁平化

上下級之間、人與人之間的權力距離日漸縮短，權力中心逐漸下移，盡可能縮短決策鏈以減少決策在時間和空間方面的延遲問題，盡可能減少管理層次和中間環節以提高施政效率，最大程度地面對權力客體以體現便民原則和人本價值。

（2）權力分配的均等化

行政權力分配過程中更加突出公平和均衡的價值，堅持以人為本，貫徹機會均等的原則，擴大公眾在從事公共服務、管理自己工作和生活等方面的參與權，讓權力由更多的人執掌，適當增加人性化社會因素在權力資源中的比重，形成決策民主化、溝通網絡化、管理分權化的權力模式。

（3）權力行使的共享化

行政權力共享化首先是一種包容意識，即對社會多樣性的兼容；行政權力共享化更是一種伙伴關系，即政府、民營部門和民間社會的有機結合；行政權力共享化還體現為參與施政，即公民對于公共管理活動的直接參與。

（4）權力運行的透明化

行政權力透明化集中表現為法律制度框架內的政府信息公開化。行政權力透明化至少有三個方面：①作為權力主體的政府信息公開化；②作為權力客體的公眾依法享有信息自由權利和表達自由權利；③權力載體的電子化。

（5）權力約束的法治化

約束行政權力的根本出路在于法治化。現代法治意味著政府守法，尊重公民權利和自由，更意味著法律面前人人平等。這就要求限制行政權力，用憲法法律和法治原則對行政權力的發生、配置、行使、監督等方面進行全方位的制約。

（6）權力價值的合意化

行政權力的合意化表現在三個主要方面：

①合意化意味著行政權力正當性的進一步增強，摒棄單一的工具理性，以公共理性為基礎，價值理性和工具理性并重。

②合意化意味著行政權力共識機制的形成，認定公共利益是公民與政府共商形成的社會共識，而非由行政主體單方面判定。

③合意化意味著行政權力回應性的增強，行政主體主動、積極、程序化、制度化地對行政客體的要求做出反應，最大限度滿足公民需求。

考點二：行政權力分配　★★★★

1行政權力分配的方式與途徑

（1）行政權力的分配方式

①結構性分配是指根據行政權力的層次性而對其進行的縱向垂直性分割。此種分配所形成的結果是行政組織的結構權力。

②功能性分配是指根據行政權力所承擔的任務及客體狀況而對其進行的橫向水平分割。此種分配所形成的結果是行政組織的功能性權力。

（2）行政權力的分配途徑

①行政授權是指較高層次的行政主體授予下級行政主體一定的責任與管理權限，使下級行政主體在上級的監控下獲得某種自主行使的權力。行政權力的分配主要是通過逐級授權的途徑實現。

②權力下放是指現代社會許多國家為實現治理活動的因地制宜或因事制宜，而對行政權力進行的一種分配。只存在于一定條件下行政權力的結構性分配當中。

③權力外放是指行政組織與社會經濟組織之間功能的重新劃分。由于行政權力外放涉及政府與社會的關系，觸及國家治理過程中根本性的問題，只有在國家行政權力體制進行根本調整時才大量出現。

④地方自治是指中央和地方之間行政權力分配的特殊形式，這種特殊的權力分配途徑在不同國家有著不同的情況。單一制國家中，地方自治權力往往由中央政府規定并與中央政府權力相一致；復合制國家中，地方行政機構的自治權力往往是地方固有的，待中央政府成立之后通過相互約定保留下來的，中央政府不能隨意侵犯。

（3）行政權力的再分配

行政權力再分配是指政府對行政權力的分配進行再次調節的過程，是政府為適應社會變化帶來的行政權力客體的變化，在原有權力分配的基礎上對各主體之間的權力進行再次分割的過程。行政權力的再分配通常有兩種情況：

①外源型行政權力再分配。這是隨著整個社會利益的調整和政治權力的再分配而進行的行政權力再分配。

②內源型再分配。在既定的政治、經濟體制之內，由于行政體系內部的權力主體或對象發生了局部變化，行政權力需要小幅度調整，在計劃、組織、人事和服務的產出等方面發生相應變化。這種情況稱作行政改組，主要表現為機構的改變、撤銷、合并甚至擴大等，屬于行政組織內部經常發生的保持平衡的行為。

（4）行政權力的人格化

在行政權力分配過程中，權力與人的結合成為關鍵的一環。這種結合過程便是行政權力人格化的過程，行政權力人格化的過程通過人事行政過程而得以實現。

2行政權力分配的原則

（1）程序必須合法

①上級行政主體在分配權力的過程中要本著合理的行政目的，依照明確的法律法規來進行分配，不得隨心所欲。

②應兼顧層次性與功能差異兩種因素，適當進行權力分配，過大或者過小都是不足取的。

③行政權力分配不能以人為基礎，必須以事為準繩，從而保證權力的穩定性。

（2）職權必須分明

在行政權力分配過程中，每一個層次、每一個部門的權力都必須做出明確無誤的規定。權限劃分既要考慮到行政主體內部上級的權力控制能力和下級的權力承受能力，又要考慮到行政客體的范圍等問題。

（3）權責必須一致

權力與責任、義務是不能分離的。行政權力的責任既包括政治層面的責任，也包括管理層面的責任。權力的大小必須同責任的大小相一致，權大于責會導致權力濫用，責大于權會導致工作無法開展。所以在行政權力的分配過程中還應把握好權力與責任的匹配。

（4）權利必須明確

行政權力分配必須考慮每一個行政主體在恪盡職責后應得的利益和應該享受的權利。這樣行政權力的行使才能獲得現實的動力。權利與利益的大小不能只根據權力的大小而定，而應該直接與行政責任相聯系，二者之間成正比關系。

（5）內容必須全面

在行政權力分配過程中，各級行政主體都應獲得與其權力層次及功能相一致的全面職權。權力主體在人權、財權和物權各方面應該齊備，缺一不可。

3行政權力分配過程中的相關問題

（1）行政權力分配與政治授權的關系

政治授權和行政授權之間的區別，實際上是立法權力與行政權力之間的關系問題。

（2）集權與分權之間的關系

無論是集分關系，還是收放關系，都必須使權力在集中與分散之間保持一個恰當的度。行政權力過于分散會使行政工作遲滯不前乃至宏觀失控，行政權力過于集中又有出現專制甚至是獨裁的可能。

（3）權利與義務之間的關系

行政主體不能只享有特殊權利而不履行特殊義務，行政特權的授予必須謹慎，既要有特殊的需要作為前提，又要有特殊的責任義務作為基礎，執行時還要有一定的制約機制，而且還必須符合憲法的規定。

考點三：行政授權　★★★★

1行政授權的性質和特點

（1）行政授權的含義

行政授權是授權的一種形式，是指行政組織內部上級機關把某些權力授予下級行政機關或職能機構，以便下級能夠在上級的監督下自主地行動和處理行政事務。

①從形式上看，行政授權總是以行政任務為基礎的。由三個基本的要素構成：a．指派工作任務；b．授予行政權力；c．承擔工作責任。

②從內容上看，行政授權包括兩個層面：

a．決策權力的授予，即上級把一部分問題的決策權授予下級行政機關或職能機構。

b．執行權力的授予，即上級行政機關允許下級在一定范圍內自主決定完成工作任務的步驟和方法。

（2）行政授權的特點

①行政授權本質上是行政組織內部權力分配的特定方式。

②行政授權實際上是行政領導活動過程的一部分。

③行政授權是一種權責高度統一的管理行為。

2行政授權方式

（1）根據行政工作內容的重要性程度、上級行政主體的管理水平等綜合情況，可將行政授權劃分為：

①充分授權又稱一般授權，是指上級行政主體在下達任務時允許下屬自己決定行動方案，進行創造性工作。具體又可分為三種情況：柔性授權、模糊授權和惰性授權。

②不充分授權又稱特定授權或剛性授權，是指上級領導對于下屬的工作范圍、內容、應達成的績效目標和完成工作的具體途徑都有詳細規定，下級行政主體必須嚴格執行這些規定。

③制約授權又稱復合授權，即把某項任務的職權分解授給兩個或多個子系統，使子系統之間互相制約以免出現疏漏。

④彈性授權又稱動態授權，指在完成同一項任務的不同階段采用不同的授權方式。

（2）根據在授權時所利用媒介的不同，可將行政授權劃分為：

①書面授權，即上級行政主體以文字形式對下屬工作的職責范圍、目標任務、組織情況、等級規范、分層負責辦法、處理規程等都有明確規定的授權形式。

②口頭授權，即上級行政領導對下屬用口頭語言所做的工作交代，或者是上下級之間根據會議產生的工作分配。

（3）根據授權的合法程度和規范化、程序化的程度，可將行政授權劃分為：

①正式授權，即行政主體依據法律規定按照法定程序進行的授權活動，即下屬行政人員根據其合法地位獲得相應職權的過程。

②非正式授權，即無法律特別規定或組織體系之外的非程序性授權。

3行政授權過程

（1）行政授權的條件

就行政管理而言，行政授權的條件至少可以理解為如下幾個方面：①良好的組織和人事基礎；②必須把握適當的時機；③從操作意義上講，必須考慮工作需要和一定限度等限制條件。

（2）行政授權的程序

行政授權的程序和步驟具體如下：①確定授權的工作內容；②選擇授權的對象；③規定授權工作應該達到的目標、成果以及完成工作的權限和應負的責任；④正式授予權力；⑤檢查評估授權成效。

（3）行政授權過程中授受關系的處理

為達到有效授權的目的，在具體的行政授權過程中，行政授權主體還必須發揮能動作用，主動克服各方面的干擾，消除行政授權所可能遇到的障礙。這些障礙主要包括：①心理方面的障礙；②能力方面的障礙；③授權客體方面的障礙；④來自組織方面的障礙；⑤來自環境方面的障礙。

考點四：行政權力行使　★★★★

1行政權力行使的基礎、手段和影響力

（1）行政權力行使的基礎

行政權力行使的基礎包括以下幾種：

①結構性權力即組織權力，其基礎是行政組織的層級結構和組織分工，以及由此帶來的地位差異。

②制度性權力，這種權力的基礎是行政組織結構賴以運行的制度規則、制度安排，也包括一些程序性規范和行為準則。

③報酬性權力，這種權力的基礎是行政主體對于資源的控制，而這些資源又正是客體所希望得到的東西。

④強制性權力，這種權力的基礎是行政組織擁有的威脅和懲罰手段。

⑤象征性權力，這種權力的基礎是象征性的符號資源，包括風俗、倫理、輿論、宗教及意識形態等文化精神方面的因素，也包括語言、儀式和氛圍等行動方面的象征性因素，還包括徽標、建筑物、設施設備等物質方面的象征性因素。

⑥知識性權力，這種權力的基礎是專家掌握的關于人、事件或其他有助于預測未來行動方向的信息資源，以及作為專家對這些信息處理結果的知識。

⑦關系性權力，這種權力的基礎是與行政主體相關的人際關系、社會網絡、非正式組織等，這種資源是行政權力運行的重要社會資本。

⑧人格性權力，人格性的行政權力取決于具有充任行政主體資格的個人的才能、品德、智慧，處事風格、技巧、作風等，甚至體格特征。

（2）行政權力行使的手段

①權力壓力。即行政主體運用強制性權力基礎，通過物理學、生物學和心理學等方面的力量，以威脅、限制和恫嚇等形式，讓行政客體在物理、生理和心理上不可或缺的需要遭到破壞或處于危險境地，而行政客體要保證其自愿選擇和行為的能力，又離不開這些需要。

②權力控制。即行政主體通過結構權力和制度權力資源，以行政法規、命令、指示、規定、章程、要求等形式，按照行政組織的層級結構明示，要求權力客體依主體的愿望行事。

③權力操縱。即行政主體通過限制信息供應、進行信息誤導或蒙蔽性宣傳等手段，隱瞞或部分隱瞞事實真相及行動目的，影響權力客體，使權力客體采取行動滿足權力主體的意愿。

④權力誘導。即行政主體提出呼吁或勸告，并提供相應的理由和誘因，行政客體根據自己的價值觀和目標經過自主思考或獨立估量之后，接受行政主體的意見并將其作為自己行動的依據。

（3）行政權力的影響力

從行政主體的角度看，客體按照主體意愿行動的數量與質量，即表明了主體對于客體影響力的狀況。權力是主體根據自己的目的去影響客體行為的能力，而權威則是權力和威信共同作用的結果。

2行政權力行使的程度

（1）行政權力的行使程度與政府治理能力

行政權力程度是指行政客體對行政主體服從情況的差別，表示了行政權力行使過程中不同的實現程度，是成功的權力行動與行使的權力行動之間的比率。行政權力程度同成功的權力行動之間成正比例關系。行政權力程度綜合反映了政府的效能，與政府治理能力密切相關。

（2）影響行政權力行使程度的因素

影響行政權力行使程度的因素包括：①行政權力目的與手段的合理性與正當性；②行政權力的強度；③行政客體的潛在能力問題；④行政權力作用的范圍；⑤行政環境問題。

3行政權力行使過程中的負效應及其克服

（1）行政權力行使過程中的負效應主要表現為：①利益倒錯，公仆變為主人；②權力角逐，手段變成為目的；③權力僭越，職權擴張為特權；④傳統慣性，導致權力濫用。

（2）行政權力的制約機制

①他律機制，是其他政治權力以及行政客體對于行政權力主體的制約，主要包括立法權力和司法權力等行政權力之外的國家權力的監控、政黨政治權力的監督、輿論權力的監督、公民和公民集團的監督等多種形式。

②自律機制，即行政權力自身所應具備的防范措施與制度等，主要包括利益關系機制、行政責任機制和行政道德機制。