第二章　農(nóng)村信用社的內(nèi)部控制

一、農(nóng)村信用社內(nèi)部控制概述

1．農(nóng)村信用社內(nèi)部控制的內(nèi)涵

內(nèi)部控制是商業(yè)銀行為實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，通過(guò)制定和實(shí)施一系列制度、程序和方法，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行事前防范、事中控制、事后監(jiān)督和糾正的動(dòng)態(tài)過(guò)程和機(jī)制。

農(nóng)村信用社內(nèi)部控制的概念包括以下幾方面的內(nèi)涵：

（1）農(nóng)村信用社內(nèi)部控制的目標(biāo)

①防范經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；②保證資產(chǎn)的安全、會(huì)計(jì)記錄的完整真實(shí)和經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)的規(guī)范；③為實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和經(jīng)營(yíng)效益提供合理保證。

【例1】（多項(xiàng)選擇題）農(nóng)村信用社內(nèi)部控制的目標(biāo)包括（　?。?/p>

A．防范經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn) 

B．保證資產(chǎn)安全

C．為實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)提供合理保證　 

D．保證會(huì)計(jì)記錄的完整真實(shí)

【答案】ABCD

（2）農(nóng)村信用社內(nèi)部控制的客體

農(nóng)村信用社內(nèi)部控制的客體是農(nóng)村信用社的全部經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，對(duì)農(nóng)村信用社的所有業(yè)務(wù)活動(dòng)都要進(jìn)行規(guī)范和控制。

（3）農(nóng)村信用社內(nèi)部控制的主體

農(nóng)村信用社內(nèi)部控制涉及農(nóng)村信用社業(yè)務(wù)部門、內(nèi)審部門、監(jiān)管當(dāng)局和外部審計(jì)機(jī)構(gòu)四個(gè)方面：

①建立健全有效的內(nèi)部控制是農(nóng)村信用社理事會(huì)和高級(jí)管理層的基本職責(zé)；

②內(nèi)部稽核是對(duì)內(nèi)部控制措施的補(bǔ)充，其職責(zé)在于獨(dú)立地評(píng)價(jià)內(nèi)部控制的完善程度、有效性和效率；

③銀監(jiān)部門作為監(jiān)管當(dāng)局，其職責(zé)在于：如果農(nóng)村信用社沒(méi)有建立完善的內(nèi)部控制或沒(méi)有很好地執(zhí)行，它將介入并采取監(jiān)管措施；

④外部審計(jì)除獨(dú)立評(píng)估銀行的內(nèi)部控制外，還要對(duì)內(nèi)部審計(jì)的有效性作出評(píng)價(jià)。

2．農(nóng)村信用社內(nèi)部控制的意義

（1）有助于保證農(nóng)村信用社實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，有助于其維持可靠的財(cái)務(wù)與管理報(bào)告和實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)期效益目標(biāo)；

（2）有助于保證農(nóng)村信用社遵循適當(dāng)?shù)姆珊鸵?guī)章制度以及銀行的政策、計(jì)劃、內(nèi)部規(guī)定和程序，有助于減少意外損失或銀行信譽(yù)損失的風(fēng)險(xiǎn)；

（3）有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)農(nóng)村信用社存在的主要問(wèn)題，更有效地防范金融風(fēng)險(xiǎn)，改善我國(guó)農(nóng)村信用社的運(yùn)營(yíng)水平，進(jìn)而保障存款人的利益和我國(guó)農(nóng)村金融體系的穩(wěn)定，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展。

3．農(nóng)村信用社內(nèi)部控制建設(shè)的理論及政策依據(jù)

（1）巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)對(duì)銀行業(yè)內(nèi)部控制的研究

①巴塞爾體系

“巴塞爾體系”旨在保護(hù)存款人利益、降低銀行體系的風(fēng)險(xiǎn)、加強(qiáng)國(guó)際銀行體系的健全與穩(wěn)定。風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管是其核心的內(nèi)容。

②內(nèi)部控制的內(nèi)容

a．控制環(huán)境；b．風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；c．控制活動(dòng)；d．信息和溝通；e．監(jiān)督與審查。

（2）中國(guó)人民銀行關(guān)于內(nèi)部控制的研究

1997年5月，中國(guó)人民銀行頒布了我國(guó)第一個(gè)有關(guān)內(nèi)部控制方面的官方文件《加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制的指導(dǎo)原則》。

①金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制的目標(biāo)及原則

a．金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制的目標(biāo)

第一，確保國(guó)家法律規(guī)定和商業(yè)銀行內(nèi)部規(guī)章制度的貫徹執(zhí)行；第二，確保商業(yè)銀行發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的全面實(shí)施和充分實(shí)現(xiàn)；第三，確保風(fēng)險(xiǎn)管理體系的有效性；第四，確保業(yè)務(wù)記錄、財(cái)務(wù)信息和其他管理信息的及時(shí)、真實(shí)和完整。

b．金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制的原則

第一，全面性；第二，審慎性；第三，有效性；第四，獨(dú)立性。

【例2】下面哪項(xiàng)不屬于金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制的原則?（　  ）

A．全面性　 

B．審慎性　 

C．有效性　 

D．非獨(dú)立性

【答案】D

【例3】（多項(xiàng)選擇題）金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制的目標(biāo)包括（　　）。

A．確保國(guó)家法律規(guī)定和商業(yè)銀行內(nèi)部規(guī)章制度的貫徹執(zhí)行

B．確保商業(yè)銀行發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的全面實(shí)施和充分實(shí)現(xiàn)

C．確保風(fēng)險(xiǎn)管理體系的有效性

D．確保業(yè)務(wù)記錄、財(cái)務(wù)信息和其他管理信息的及時(shí)、真實(shí)和完整

【答案】ABCD

②金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制的要素和內(nèi)容

a．金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制的要素

第一，內(nèi)部控制環(huán)境；第二，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；第三，內(nèi)部控制措施；第四，信息交流與反饋；第五，監(jiān)督評(píng)價(jià)與糾正。

b．金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制的內(nèi)容

第一，有效的決策控制系統(tǒng)；第二，有效的執(zhí)行保障系統(tǒng)；第三，有效的監(jiān)控和預(yù)警系統(tǒng)；第四，規(guī)范的人事管理制度和措施；第五，業(yè)務(wù)操作的電子化控制系統(tǒng)；第六，獨(dú)立的、有權(quán)威的內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督系統(tǒng)。

4．農(nóng)村信用社內(nèi)部控制系統(tǒng)的要素和內(nèi)容

（1）農(nóng)村信用社內(nèi)部控制系統(tǒng)的要素

組織機(jī)構(gòu)、崗位責(zé)任、業(yè)務(wù)程序、人員配置、檢查標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)部稽核。

（2）農(nóng)村信用社內(nèi)部控制的內(nèi)容

①構(gòu)建良好的內(nèi)控環(huán)境

a．組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)與管理；b．有效的組織結(jié)構(gòu)控制；c．授權(quán)與責(zé)任控制；d．人力資源管理和控制。

②建立有效的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制

a．主要的風(fēng)險(xiǎn)比率控制方法有：

第一，資本充足率；第二，資產(chǎn)負(fù)債比例管理；第三，信貸資產(chǎn)質(zhì)量比率控制。

b．統(tǒng)一有效的控制程序：

第一，不相容職務(wù)的分離；第二，接近資產(chǎn)或記錄的控制；第三，設(shè)計(jì)和使用文件與記錄控制。第四，會(huì)計(jì)控制。

c．可靠和高效的信息及傳遞控制

可靠和高效的信息傳遞機(jī)制將保證有關(guān)財(cái)務(wù)信息和管理信息及時(shí)傳遞到相關(guān)人員手中，進(jìn)而使管理人員能及時(shí)掌握情況，采取有效措施，確保農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

d．完善的反饋控制制度

必須不斷評(píng)估和檢查內(nèi)部控制的運(yùn)行情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并加以解決，這種措施和程序稱為反饋控制制度。

二、農(nóng)村信用社內(nèi)部控制中的主要問(wèn)題及成因

1．農(nóng)村信用社內(nèi)部控制的發(fā)展歷程

（1）1996年以前

農(nóng)村信用社的性質(zhì)、制度定位、發(fā)展方向、管理方式始終處于一種“剪不斷，理還亂”的狀態(tài)，在管理上存在著許多盲點(diǎn)和真空。

（2）1997年至2002年9月

1997年5月，中國(guó)人民銀行制定頒發(fā)了《加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制的指導(dǎo)原則》，明確制定了金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制的原則、目標(biāo)、基本內(nèi)容、管理與檢查等方面的規(guī)定，全面推行計(jì)劃指導(dǎo)下的資產(chǎn)負(fù)債比例管理，成為我國(guó)銀行業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。

（3）2002年9月至今

2002年9月18日，中國(guó)人民銀行頒布了《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》，它的頒布標(biāo)志著內(nèi)部控制建設(shè)和完善進(jìn)入了一個(gè)新的階段。

2．農(nóng)村信用社內(nèi)部控制中的主要問(wèn)題及成因

（1）法人治理結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步完善

主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：

①農(nóng)村信用社非合作制，民主管理不民主

a．“三會(huì)”制度流于形式；b．制度機(jī)制構(gòu)建粗化；c．農(nóng)民管理參與性不高；

②農(nóng)村信用社股權(quán)設(shè)置虛浮導(dǎo)致管理弱化

a．增擴(kuò)股本金中存在不規(guī)范行為；b．股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理；c．社員入股積極性不高；d．增擴(kuò)股本金政策執(zhí)行不到位。農(nóng)村信用社增擴(kuò)股本金政策規(guī)定：對(duì)股本金起點(diǎn)和單戶股東最高持股比例不得超過(guò)該農(nóng)村信用社股本金總額2%。

【例4】農(nóng)村信用社所有社員必須用貨幣資金入股，單個(gè)社員最高持股比例不得超過(guò)該農(nóng)村信用社股本金總額的（　  ）。

A．1%　

B．2%　 

C．3%　 

D．4%

【答案】B

【解析】根據(jù)《農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》和《農(nóng)村信用合作社縣級(jí)聯(lián)合社管理規(guī)定》，農(nóng)村信用社所有社員必須用貨幣資金入股，單個(gè)社員最高持股比例不得超過(guò)該農(nóng)村信用社股本金總額的2%。

（2）尚未真正形成良好的內(nèi)控文化氛圍

目前，農(nóng)村信用社內(nèi)控建設(shè)多處于整章建制的初級(jí)階段，認(rèn)識(shí)上多數(shù)人尚處于內(nèi)控的初始階段。

（3）缺乏得力有效的內(nèi)控措施

①內(nèi)部控制制度本身改革不到位

內(nèi)部控制制度改革不到位主要表現(xiàn)在三點(diǎn)：a．內(nèi)控制度的制定缺乏全面性和實(shí)用性；b．核心內(nèi)控措施不得力；c．內(nèi)控制度建設(shè)落后于業(yè)務(wù)發(fā)展。

②內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)不科學(xué)

農(nóng)村信用社內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)不科學(xué)有兩層含義：a．執(zhí)行部門之間缺乏制衡；b．未設(shè)置負(fù)責(zé)內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)的專業(yè)部門。

③對(duì)內(nèi)部控制制度的執(zhí)行不力，內(nèi)控作用沒(méi)有得到有效發(fā)揮

a．農(nóng)村信用社在長(zhǎng)期的工作實(shí)踐中制定了一系列內(nèi)控制度，但在實(shí)際工作中，有些制度沒(méi)有真正落到實(shí)處；b．控制手段落后，技術(shù)含量不高；c．對(duì)違反內(nèi)控制度的行為沒(méi)有完善的可執(zhí)行的處罰規(guī)定，違章操作查處不力；d．激勵(lì)約束機(jī)制不合理。

（4）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、管理系統(tǒng)不健全，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄

①沒(méi)有按照中央銀行的監(jiān)管要求設(shè)置以效益性、安全性、流動(dòng)性為原則的風(fēng)險(xiǎn)量化指標(biāo)，不能給出風(fēng)險(xiǎn)控制合理狀態(tài)的臨界值，進(jìn)而不能測(cè)量各種風(fēng)險(xiǎn)頭寸，沒(méi)有形成規(guī)范、科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系；②對(duì)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)缺乏信息反饋、成因分析及補(bǔ)救措施等風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制；③風(fēng)險(xiǎn)控制系統(tǒng)不健全。

（5）內(nèi)部控制不嚴(yán)密

（6）內(nèi)部稽核沒(méi)有充分發(fā)揮作用

目前的農(nóng)村信用社內(nèi)審與其他商業(yè)銀行相比明顯存在三個(gè)方面不足：①內(nèi)部稽核組織獨(dú)立性不強(qiáng)，權(quán)威性不夠；②內(nèi)審監(jiān)督有效性方面對(duì)業(yè)務(wù)檢查多，但查后跟進(jìn)與問(wèn)題糾正機(jī)制未得到落實(shí)，未從源頭上遏制各種風(fēng)險(xiǎn)尤其是案件和不良資產(chǎn)的發(fā)生；③內(nèi)控作用未能得到很好發(fā)揮，內(nèi)審“走過(guò)場(chǎng)、擺形式、當(dāng)好人”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（7）對(duì)高層管理者缺乏足夠的監(jiān)督

三、農(nóng)村信用社內(nèi)部控制建設(shè)

1．農(nóng)村信用社內(nèi)部控制應(yīng)遵循的基本原則

（1）董事會(huì)和高級(jí)管理層應(yīng)明確責(zé)任，有力監(jiān)督，在農(nóng)村信用社內(nèi)部創(chuàng)造有影響力的內(nèi)部控制文化；

（2）農(nóng)村信用社應(yīng)對(duì)經(jīng)營(yíng)中的各種風(fēng)險(xiǎn)（信用風(fēng)險(xiǎn)、國(guó)家和轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)和信譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)）有充分的認(rèn)識(shí)和衡量并進(jìn)行持續(xù)監(jiān)控；

（3）農(nóng)村信用社應(yīng)建立良好的控制結(jié)構(gòu)和采取具體控制措施，特別是職責(zé)分離與審批制度；

（4）農(nóng)村信用社的各級(jí)管理層之間和各部門之間應(yīng)當(dāng)建立完善的信息交流機(jī)制，特別是設(shè)計(jì)恰當(dāng)并嚴(yán)格執(zhí)行的向上級(jí)報(bào)告制度；

（5）農(nóng)村信用社還應(yīng)該有健全的內(nèi)部審計(jì)、內(nèi)部監(jiān)督和問(wèn)題整改機(jī)制。

2．完善農(nóng)村信用社內(nèi)部控制建設(shè)的對(duì)策和建議

（1）著力營(yíng)造科學(xué)理性的風(fēng)險(xiǎn)文化

金融機(jī)構(gòu)最重要的特征之一就是高風(fēng)險(xiǎn)性，因此，建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)管理理念對(duì)農(nóng)村信用社來(lái)說(shuō)非常重要。農(nóng)村信用社需要確立“發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，控險(xiǎn)是第一責(zé)任”的理念。

（2）建立健全各項(xiàng)內(nèi)控制度

農(nóng)村信用社應(yīng)盡快建立全面風(fēng)險(xiǎn)管理體制，努力實(shí)現(xiàn)從現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)管理向潛在風(fēng)險(xiǎn)管理轉(zhuǎn)變，從風(fēng)險(xiǎn)部門防范向農(nóng)村信用社全員防范轉(zhuǎn)變的目標(biāo)。

（3）構(gòu)建長(zhǎng)效的全面風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制

①構(gòu)建多元化的資本補(bǔ)充機(jī)制；②構(gòu)建有序的信貸取舍機(jī)制；③建立健全內(nèi)控自我評(píng)價(jià)體系；④切實(shí)把違法違規(guī)治理工作落到實(shí)處。

（4）強(qiáng)化內(nèi)部控制的技術(shù)支撐手段

①加快風(fēng)險(xiǎn)管理的信息化建設(shè)；②建議省級(jí)聯(lián)社集中人財(cái)物資源，研究開發(fā)易于量化、操作性強(qiáng)的、針對(duì)農(nóng)村信用社系統(tǒng)特點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)控制和管理方法；③引進(jìn)具有世界領(lǐng)先水平的量化風(fēng)險(xiǎn)工具，實(shí)現(xiàn)全額的風(fēng)險(xiǎn)計(jì)量和控制。

（5）進(jìn)一步完善法人治理結(jié)構(gòu)

①強(qiáng)化社員代表大會(huì)的作用；

②強(qiáng)化理事會(huì)的職能作用；

③規(guī)范股本金和分紅，落實(shí)投資者的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任：a．銀行業(yè)監(jiān)管部門應(yīng)制止農(nóng)村信用社不負(fù)責(zé)任的高分紅；b．規(guī)范股本金，按照當(dāng)前銀行業(yè)監(jiān)管部門的規(guī)定，資格股在持滿3年后經(jīng)理事會(huì)批準(zhǔn)可以退股，而投資股不允許退股；

④改進(jìn)黨對(duì)農(nóng)村信用社的領(lǐng)導(dǎo)方式；

⑤監(jiān)督部門在建立法人有效治理方面具有舉足輕重的作用，應(yīng)確保轄內(nèi)所有農(nóng)村信用社建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)管理體系。