3.2　重難點導學

一、行政組織的基本概念

1．組織的共同特性

在公共行政學研究中，組織常被定義為“追求一定目標的人的集合體”或“為了實現共同目標分配工作的任何結構和過程”。這些定義說明：

（1）組織是為了實現某種目標有意識地建立起來的；

（2）組織是人們相互協作的表現；

（3）這種協作建立在工作分配或分工的基礎上；

（4）組織有一定的結構和活動方式。組織規模的大小及其結構的復雜程度隨其目標和工作任務而變化。

2．行政組織的定義

行政組織是在憲法和法律范圍內擁有和行使行政權、具體實施社會公共事務管理的正式的組織實體或組織系統。除具備一般組織的共同特性之外，它還具有下述特性：

（1）政治與行政二重性。行政組織是一個既有階級性、政治性，又有社會性、服務性的統一體。

（2）社會公共事務管理的具體實施者。行政組織負有社會公共事務管理的職責，但并非所有負有社會公共事務管理職責的組織都是行政組織。

（3）在憲法和法律范圍內實施管理。行政組織作為具有行政權的具體實施者或執行者，有其強制性和權威性的一面，但是，它的活動不能超出憲法和法律規定的范圍，它要接受立法機關、司法機關及各種政治組織、社會團體、社會輿論、全體公民的檢查和監督，依法行政表現出行政組織的“公共行政”的特性。

3．行政組織的構成要素

行政組織是按照一定規則和形式嚴格建立起來的正式組織。行政組織的構成包括以下九種要素。

（1）組織目標。是一切組織賴以建立和存在的出發點和前提，一個沒有目標的組織，本身就失去了建立和存在的必要。組織目標表明了對一個組織所要處理的事務、完成的工作和努力方向的要求。

（2）職能范圍。是根據組織目標對行政組織所要完成的工作任務、職責及其作用的總體規定，它確定了行政組織行使職權的活動和作用范圍，是決定賦予行政組織何種權力、如何設置機構、如何進行管理的主要因素和依據。

（3）機構設置。是根據組織目標、職能范圍在行政組織內部按單位進行分工的結果。

（4）崗位設置。是在機構設置的基礎上進一步按個人職責明確工作分配或分工的結果，它為將組織目標、工作任務、權力和職責具體落實到個人身上奠定了基礎。

（5）權責關系。即權力和職責的分配關系，它是行政組織內部權力分配、指揮系統、運行程序、溝通渠道、各種機構和崗位在組織中的地位、作用及其內在聯系的具體表現，是任何組織井然有序地進行工作的保證。

（6）規章制度。是用正式文件或書面規定的形式明確組織目標、職能、任務、內部分工、工作程序、權責關系及活動方式的一種手段，它對組織中的機構和成員有一定強制性的約束力，要求其共同遵守和執行。

（7）物質因素。包括經費、設備、辦公場所和用品等行政組織進行活動所必不可少的條件和資源，它常常以一種實物形態表現組織的存在，標志著組織的規模、社會地位和實力。

（8）人員構成。任何組織都是由人組成的，組織目標的實現和組織任務的完成都離不開其成員的努力。

（9）組織文化。是由組織成員的士氣、工作態度、言行舉止、協作精神、工作作風、管理風格等構成的一種氛圍或情境。

二﹑組織理論的演變和發展

1．古典組織理論

古典組織理論又稱傳統的組織理論，產生于19世紀末20世紀初公共行政學的早期研究時期。古典組織理論主要可分為科學管理理論、行政管理理論和官僚制理論三種學派。

（1）科學管理理論的主要代表是泰羅、弗蘭克·吉爾布雷斯和莉蓮·吉爾布雷斯等人。為了提高效率，泰羅認真探討了工人的操作方式和工作程序，提出了“工作定額原理”、“標準化原理”、“計件工資制”等方法。主張把計劃職能同執行職能分開，并提出實行職能管理和例外原理。這些思想為組織機構中職能部門的建立、管理專業化、高層管理者的職能分工、組織效率的提高等提供了有益的啟示。

（2）行政管理理論又稱一般管理理論，其代表人物主要有亨利·法約爾、盧瑟·古利克和林德爾·厄威克、詹姆士·D·穆尼和艾倫·巴雷利等。法約爾更偏重于對高層管理問題進行探討，在此基礎上提出了管理的五種職能和管理的14條原則。古利克的管理七職能論和厄威克的“適用于一切組織的”八項原則進一步發展了法約爾的思想。穆尼和雷利則在《組織原理》一書中提出了四種組織原則：協調原則、梯狀原則、職能原則和參謀—直線原則。這些原則的提出奠定了組織結構和運行機制的基礎，深入推動了組織理論的研究。

（3）官僚制理論以馬克斯·韋伯為代表。官僚制理論主要關心的是官僚制組織如何活動，引起它們活動的原因及其可能對社會產生什么影響，其研究深入組織內部結構、工作程序、運行過程等重要問題。

古典組織理論的特點在于把人看作機器的附屬物，強調的是等級、命令和服從，并且用一種封閉模式的觀點來對待組織，忽視了人的因素和環境的作用，這一點在以后的篇幅中還將進一步論述。

2．新古典組織理論

新古典組織理論的提法是在對早期組織理論進行分析比較的基礎上提出來的。這一派理論的主要代表是瑪麗·帕克·福萊特、埃爾頓·梅奧、弗里茨·羅特利斯伯格和切斯特·巴納德。新古典組織理論是以古典組織理論為基礎的，他們承認等級制的存在，研究權力關系和權威問題，追求組織效率和工作效率的提高，但是他們從社會心理方面研究了人的因素和行為對組織及效率的影響，把單向服從的權力關系看作一種雙向協作的關系，并以此為基礎探討新的組織模式和管理方法，成為傳統的管理理論向發展中的行為科學的管理理論過渡的紐帶和環節。

3．人道主義組織理論

人道主義組織理論也叫人本主義組織理論，是以社會心理學及行為科學的理論和研究為主要依據的，它把組織中人的社會心理因素、行為動機、工作者個人的工作生活質量、激勵方法及效果作為研究的主要內容，其主要代表人物有A．H．馬斯洛、弗雷德里克·赫茨伯格、道格拉斯·M·麥格雷戈等，其學說主要集中在20世紀50年代和60年代。

（1）霍桑實驗是對傳統的管理理論的第一次沖擊，馬斯洛提出的“需要層次論”是第二次最有影響的沖擊，它促進了對組織中人的需要和動機以及對管理方法、領導行為的一系列富有成效的新的研究。工作激勵理論是這一時期的主要內容。

（2）20世紀50年代初，美國心理學家大衛·麥克利蘭提出了成就需要理論。他認為，在人的生存需要基本得到滿足的前提下，人的最主要的需要主要有三種，即權力的需要、歸屬的需要和成就的需要。麥克利蘭將成就需要定義為根據適當的標準追求卓越、爭取成功的一種內驅力，并且認為這種需要可以通過訓練和教育培養出來。

（3）1959年美國心理學家赫茨伯格提出的“雙因素理論”或“激勵——保健理論”，將人的需要與對工作的滿意態度聯系起來，進一步探討了激勵的動因及在組織管理方面的新的思路，將影響員工工作的因素分為激勵因素和保健因素。赫茨伯格認為這兩種因素的作用是嚴格區分的，調動人的積極性主要應從激勵因素人手而非嚴厲的監督和管理。

（4）基于人本主義心理學對人的本性和人的因素的認識，美國心理學家道格拉斯·麥格雷戈于20世紀60年代提出了X理論和Y理論，對傳統的管理方法和新的管理方法進行了區分和概括，推動了在組織理論領域中對各種不同的組織結構、管理類型、領導行為及其效果的研究。

人道主義組織理論與古典組織理論、新古典組織理論，既有聯系又有區別。它們都追求工作效率和組織效率，承認組織的等級制結構、組織內的權威性和權力關系。但是，人道主義組織理論更注重于與人際關系、工作滿意、工作生活質量、組織的激勵措施等有關的社會心理因素的研究。古典組織理論家們大多認為推動人的積極性的是嚴格管理、金錢、嚴厲監督、強制性服從等外部條件，而人道主義組織理論家們則強調人的高層次需要及內在激勵的作用。

4．現代組織理論

現代組織理論只是一種相對的提法，在此僅是對20世紀60年代以來組織理論的研究和發展狀況的統稱。現代組織理論主要可概括出權變組織理論、系統組織理論、組織發展理論三種類型。

（1）權變組織理論。主要研究組織結構及各種組織特性與組織的技術條件、環境因素的變量關系。這種理論認為不能用單一的組織模式解決所有組織設計問題，哪一種組織結構或模式最好，只能根據具體的情況來決定，其主要代表人物有：J．伍德沃德、T．伯恩斯、P．R．勞倫斯和J．W．洛爾施等。

（2）系統組織理論。把組織作為一種開放的社會技術系統進行研究，其代表人物主要有：赫伯特·西蒙、喬治·霍曼斯、弗里蒙特·E·卡斯特和詹姆斯·E·羅森茨韋克等。系統組織理論試圖將一般系統論的觀點同信息論、控制論等新的理論和方法結合起來，從“開放系統”的角度研究組織及其管理。系統組織理論的基本觀點與權變組織理論有密切的聯系。

（3）組織發展理論。又稱組織開發理論。其主要從動態過程研究組織系統的發展和變革，它試圖通過對組織的現行活動方式進行適當干預以適應環境和內部變化，提高組織效率，而這種干預建立在行為科學的基礎之上。

三﹑組織的基本結構和特性

1．管理層次和控制幅度

任何較大的組織，出于工作效率的需要，必然要在其內部進行垂直分工和水平分工。前者涉及管理層次，決定組織的縱向結構，后者涉及控制幅度，決定組織的橫向結構。管理層次指一個組織系統內部劃分為多少等級，從最高領導層起一直到最低的操作層。控制幅度一般指一名上級管理者直接領導和管理的下級人員數目。

管理層次和控制幅度不僅對組織效率和管理效果有重要影響，而且，管理層次和控制幅度與組織規模、機構數目、領導人員數目和工作人員數目也有直接聯系。

2．幾種典型的組織結構形式

組織結構是組織存在的形式，具體來說，組織結構指一個組織系統內部各構成部分或各組成要素之間有機結合、整體運行的方式。

（1）直線結構形式

①含義：直線結構形式是指一種垂直領導的結構形式。純粹的直線結構形式中各級機構或人員沿一條垂直線分屬于不同的層次上，每一個機構或人員都只有一個直接上司，他們之間的關系是指揮和服從、命令和執行的關系，同一層次之間的機構或人員之間不發生任何領導關系，上級人員在其管轄范圍內全權處理各種事務，有關信息沿著垂直線上下傳遞。

②特點：單一領導，結構簡單，組織圖清楚，上下級的權責關系易于確定，指揮與命令統一，領導隸屬關系清晰，決策快，領導效率高。

③缺點：要求下級的一切問題只向一名上級人員請示匯報，上級人員工作繁重，精力分散，易于陷入日常行政事務中，不利于集中精力思考研究重大問題，并且上級人員個人也難以做到事事精通，特別是在專業化、分工復雜的組織系統中，上級人員很難具有各方面的知識和技能。

④適用：直線結構形式適用于規模較小、管理問題和工作業務不復雜、工作過程簡單、日常工作程序固定、各種規章制度明確、各級管理者訓練有素的組織系統。在組織規模較大、分工較細、內部協調任務較復雜時，需要采用其他的組織結構形式。

（2）參謀結構（職能）結構形式

①含義：參謀結構（職能）結構形式是指一種水平領導的形式。各部門或機構在水平方向按不同職能進行分工，分別指揮和監督下級部門或人員的工作。純粹的參謀結構形式中，各參謀機構（或稱職能部門）沿一條水平線處于同一層次上，它們分別具有計劃、人事、財務等方面的職權，并在其職能范圍內對其他機構有指揮、協調、監督的作用，但是，這種指揮和服從、命令和執行的關系是有限的，在其職能范圍之外，它們對其他市政機構不存在領導關系，有關信息按職能范圍內的權責關系傳遞。

②特點：多頭領導或多重領導，各級管理者在組織圖上分工明確，具有專業知識和專業技能，精力集中，能夠處理較復雜的問題，有一定的決策效率和組織效率。

③缺點：要求各種機構分別聽命于許多上級，管理分散，各種機構的自主性低。參謀機構或人員容易缺乏整體觀念。由于許多組織和管理問題是綜合性的，在實際處理過程中，其職能界限并不明確，容易出現令出多門、指示沖突或互相推諉、扯皮的現象，同時由于缺乏統一指揮，容易割裂管理過程，增加協調的任務和困難。純粹的職能結構形式在實踐中很少采用。

（3）直線—參謀（職能）結構形式

①含義：直線—參謀（職能）結構形式是指一種垂直領導和水平領導有機結合的結構形式。各級機構既有縱向的垂直領導隸屬關系和權責關系，又有橫向的水平領導隸屬關系和權責關系。在直線—參謀（職能）結構形式中，直線結構形式是基礎，直線管理者各有其單一的直接領導者，有獨立的指揮權，但在決策、監督和有關的職能工作方面受到參謀機構的幫助、指導和限制。參謀（職能）結構形式起一種輔助性的作用，參謀（職能）機構或職能部門設在較高的領導層次上，和直線機構或人員之間沒有直接的領導關系，它們雖無指揮權，但在其職能范圍內有一定的決策權和監督權。

②優點

a．直線或參謀機構的管理者有較明確的分工和權責關系，既有統一的指揮系統，又有較合理的決策和監督系統；

b．直線管理者的部分職責和任務由參謀機構的管理者承擔，可集中精力處理本職權范圍內的主要業務，培養、發展專門知識和技能；

c．參謀機構的管理者沒有直接的指揮權，而是通過最高層領導參與決策和監督，有利于全局考慮和統一領導。

③缺點

a．參謀機構人員的權限如果過于集中，會將其意圖強加于直線管理者，干擾、限制直線管理者的正常工作；

b．直線管理者的權限如果過大，自行其是，將使參謀機構及其管理者置于可有可無的地位上，削弱組織的整體領導和統一指揮。

c．在直線一參謀結構形式中，各專業分工的參謀機構或職能部門之間的橫向聯系較差，容易產生脫節和沖突，使直線管理工作陷于矛盾和混亂之中。

④適用：直線——參謀結構適用范圍廣，在各類組織系統，特別是行政組織中是一種常見的結構形式。

（4）矩陣結構形式

①含義：“矩陣”是借用數學上的概念，矩陣結構有時也稱為方格結構。矩陣結構形式把按職能劃分的參謀機構（如計劃、財務、人事等）和按產品或項目劃分的小組結合起來組成一個矩陣，其成員同時受到雙重領導，既接受項目組負責人的指揮，又接受參謀機構的指揮。項目組負責人制定該產品或項目的工作計劃，決定應當做什么、怎樣去做、什么時候完成等。參謀機構的負責人制定該產品或項目的技術方案，決定用什么方法完成任務，負責批準有關建議或向項目組負責人推薦工作人員。項目組成員和其他成員構成一個整體，在項目組負責人領導下相互協作，并且和各職能部門保持組織和業務上的聯系，發揮各自的專業特長，有利于共同目標的實現。

②矩陣結構形式與直線參謀結構形式的主要區別在于，它是一種垂直領導與水平領導并重，而不是虛實結合、有主有次的結構形式。它加強了管理活動的縱向聯系和橫向聯系的整體性，不僅充分發揮直線管理者的作用，保證具體工作的統一指揮和領導，而且使參謀機構直接參與具體的管理過程和管理活動，不再像直線——參謀結構形式那樣必須經過最高領導者批準下達才能發揮作用，因此具有較多的積極性。

③缺點：陣結構形式由于在隸屬關系上是雙重領導，在實際工作中往往會產生指揮和協調方面的問題。有時由于項目要求，規模比較龐大，管理工作也較為復雜。

④適用：多用于大型生產部門和大型科研項目。

3．兩種不同的組織模式及其結構特性

（1）組織結構特性

組織結構特性除管理層次和控制幅度外，還包括下列九個方面：

①正規化程度。指在組織中的權責關系、隸屬關系、工作程序、指揮鏈條、溝通渠道等方面規章制度所規定的嚴格程度，其中嚴格規定的等級制是最顯著的特征。

②集中化程度。指組織中的決策權、指揮權、監督權等在各個管理層次的分配情況。

③工作標準化。指根據工作本身的性質和要求用規范化的程序和標準控制工作進度，保證工作完成的程度，其中包括工作過程的標準化、產出的標準化、技能的標準化等。

④組織成員及單位之間相互作用的機會。指組織成員及單位在實現組織目標過程中的活動聯系，包括非正式組織的相互作用在內。

⑤管理人員和職能部門或管理機構的數量。一方面指其在整個組織系統及每一個管理層次中的絕對數，另一方面指其和操作人員及操作部門對比的相對數。

⑥溝通方式。指組織系統內上下級之間、各個部門之間傳遞信息（如命令、指示、建議、決定、意見等）的具體方法、范圍、形式、渠道等。

⑦權力基礎。指各級領導人在組織系統中確立自己的領導地位、形象、權威、作用的基礎，如職位、法定權力、知識、品質、技能、下屬的尊重等。

⑧各級管理者的自主權。指各級管理者決策范圍寬窄和決策權限強弱的程度，與集中化程度有密切關系。

⑨對外部環境的適應性和應變能力。指組織的結構形式與外部環境穩定性程度之間的關系。

（2）組織模式

根據不同的組織結構特性，可以分為封閉的組織模式和開放的組織模式兩種類型。

①封閉組織模式又稱為機械組織、等級制組織、理性組織等，韋伯所描述的官僚制組織是封閉組織模式的典型代表。封閉的組織模式適合于一種穩定的環境，一般具有“高聳”的組織結構和常規性的工作，關于人性的觀念適合于麥格雷戈描述的X理論，強調強制性的命令和服從，注重組織系統的內部事務。

②開放組織模式又稱有機組織模式、競爭模式、自由市場模式、自然模式等，新古典組織理論、人道主義組織理論和現代組織理論中的許多學派的理論家們對這種模式進行了描述和論證。開放的組織模式適合于一種不穩定的環境，一般具有“扁平”的組織結構和開創性的工作，關于人性的觀念適合于麥格雷戈描述的Y理論，強調激勵性的建議和協作，注重于組織與社會的關系。

四﹑行政組織的機構和類型

1．作為子系統的行政機構類型

（1）決策機構。是位于行政組織系統最高層的核心機構，是整個組織的首腦機關或日統率部，具有最高決策權、指揮權和監督權。

（2）執行機構。負責貫徹執行最高行政領導決策和指令的辦事機構。它們的作用是把總體目標和最高決策分解為各種具體目標和行動方案，并層層落實到具體工作中，它們是行政組織中“行動的”主體，直接管理和處理各種社會公共事務。

（3）參謀輔助機構。是向領導決策機構提供決策信息、依據、方案，助其做出最佳決策、進行最佳指揮、指導、協調和幫助各執行機關工作活動以及進行行政組織內部事務管理的各種職能機構。

（4）監督機構。是根據領導決策機構的決定及各種政策規定對各種行政機構及其活動進行監督檢查的執法性機構。

（5）信息反饋機構。是負責了解組織運行狀況，搜集、整理、分析與組織活動及效果有關的各種信息的情報服務機構。

2．行政組織隸屬機構的劃分和類型

（1）按管理層次劃分。行政組織可以按照等級制的原則按隸屬關系依次劃分出許多管理層次并相應設置各種機構，如我國國務院下面在部（或省、直轄市）、局、處、科四個管理層次上設置各級機構，這是一種縱向設置機構的方法。

（2）按行政職能或管理職能劃分。這種方式是在職能分工的基礎上進行的。行政組織在同一管理層次上根據工作需要劃分多種職能并設置相應的機構。

（3）按行業或專業劃分。這種方法主要是根據管理對象的特殊性、管理目標、管理任務的專一性劃分機構的。

（4）按產品劃分。是一種分門別類便于管理的常用方法，將生產某種產品的所有過程中的管理工作集中在一個機構內。

（5）按地區劃分。是把某個地區或區域的業務工作集中在一個機構中統一領導和管理的方法。

（6）按工作程序或階段劃分。是把一個完整的工作過程劃分為若干程序或階段，設置相應機構進行管理的方法。

（7）按子系統劃分。是將行政組織中較為獨立的部分作為一個相對復雜的子系統劃分機構的方法。

（8）按服務對象劃分。是一種通過確定某些重要的服務對象設立專門機構加強管理的方法。

3．與行政活動有關的組織形態

（1）國家行政組織。即狹義的政府，是包括中央政府和地方政府在內的以直接進行社會公共事務管理為主要目標和主要職責的體系完整、職能齊全的組織系統。

（2）獨立機構。指組織上獨立于國家行政組織等級結構的一種行政管理機構。它的特點在于，在行使行政職權方面具有較大的獨立性。獨立機構一般包括兩類，一類指獨立于中央政府各部之外但是仍受最高行政首腦控制的管理機構。另一類指獨立于政府行政組織的管理機構，它們并不完全隸屬于、甚至不屬于國家行政組織或政府，有的受最高行政首腦和立法機關的多頭領導，有的在其工作中則不受最高行政首腦的領導和監督。

（3）其他類型的社會組織。根據行政組織的定義，還存在著其他一些類型的社會組織，它們有其特殊的公共事務管理職能和任務。在我國，它們指與政府機關相區別的數量龐大的事業單位，其中多數是社會服務型的，有一些雖列入事業編制，卻直接行使行政職能，如稅務所、工商所等。此外，還有一些隸屬于執政黨或各種政治組織的機構或組織，本身也承擔著行政任務并負責具體實施，因此也是一種特殊類型的與行政活動有關的組織。