第四章　行政決策

4.1　復習筆記

一、行政決策概述

1．行政決策的含義與特點

（1）行政決策的含義

行政決策是具有行政決策權的組織或個人為了有效地實現行政目標從多種可能的行政方案中作出選擇或決定的過程。

（2）行政決策的特點

①行政決策的主體是掌握行政權力的個人或組織

行政決策是行政權力的運用，其主體必然會與行政權力有關。即只有具有行政權力的個人或組織才能有權力作出行政決策。在我國，行政決策的主體只可能是中央人民政府及其所領導的各個部門，以及各級地方政府及其所領導的各個部門。

②行政決策的內容是行政事務

行政決策的內容既涉及行政機關的內部事務，如政府人事行政事務、機關后勤管理事務等，更多地則涉及社會公共事務，如教育、衛生、勞動就業、社會保障、社會治安等事務。作為行政管理的對象，這些事務都可稱為行政事務，也是行政決策的內容。一般說來，行政決策的內容主要是公共領域內的事務。

③行政決策的價值取向是公共利益

政府組織作為公共部門，不是一個“自利性”機構，行政決策在價值取向上應該而且必須堅持公共利益最大化的原則。

2．行政決策的類型

決策類型，是指按照一定的標準對決策所進行的分類。按照不同的分類標準，可以將行政決策劃分為不同的類型。

（1）經驗決策與科學決策

①經驗決策。是相對于現代科學決策而言的，主要是指決策者憑經驗制定決策的活動與過程，或者說憑經驗進行決策。其發展大致經歷了三個時代：第一個時期是憑習慣決策時期；第二個時期是標準操作規程時期；第三個時期是決策組織專門化時期。

②科學決策。是現代科學技術發展的必然結果。其核心內容是把科學技術及其方法運用于決策分析，出現了決策分析方法科學化、模型化和分析手段計算機化的趨勢。

a．決策的數學化，就是應用現代數學方法來解決決策問題。

b．模型化，是指建立決策模型，即把變量之間以及變量與目標之間的關系用數學關系式表達出來，然后通過求模型的數學解來選擇合理方案。

c．決策分析手段的電子計算機化，是指在決策時應用電子計算機來作為邏輯計算工具進行解題和作為信息處理工具進行信息處理。

（2）程序化決策和非程序化決策

①程序化決策。是指決策所解決的問題是重復出現的那類決策，又稱為常規決策或重復性決策。

②非程序化決策。是指決策所解決的問題是不能重復出現的那類決策，又稱為非常規決策或非重復性決策。

（3）確定型決策、風險型決策和不確定型決策

①確定型決策

確定型決策是指這樣一類決策：其所要解決的問題只受一種自然狀態的影響，對于這類問題的解決，可以提出各種具有確定結果的方案。決策時可通過直接比較各方案的結果進行抉擇。

②風險型決策

風險型決策是指這樣一類決策：其所要解決的問題受多種客觀狀態的影響，不論采用何種解決問題的方案，都會承擔一定的風險。風險型決策須具備的條件：

a．存在著決策人所企圖達到的一個明確目標；

b．存在著決策人可以選擇的兩個以上的行動方案；

c．存在著不以決策人的主觀意志為轉移的兩種以上的客觀狀態或自然狀態；

d．各種客觀狀態下的損益值是決策者可以把握的，如投資決策中不同方案在某一狀態（市場銷售狀況良好）出現時的預期收益值是可以測算的；

e．未來將出現哪種客觀狀態，決策人不能肯定，但決策人大致地可以預先估計出其出現的概率。

③不確定型決策

不確定型決策與風險型決策相比較，所不同的是缺少條件e，即存在著兩種以上的客觀狀態，但其出現的概率無法加以預測。因此，對于這類問題，決策者不但無法把握到確定的結果，而且連決策風險的大小也難以把握。

（4）戰略決策和戰術決策

①戰略決策。是指那些具有指導意義的、帶方向性的、與整個國家或社會的發展遠景有關的重大決策。其特點包括：

a．戰略決策所處理的決策問題往往是一些重大的決策問題；

b．戰略決策往往對政府的工作具有指導意義，是一些涉及國家和社會發展方向的決策；

c．戰略決策的影響范圍廣泛和深遠，戰略決策往往影響到一個國家或地方行政管理的全局，而且這種影響往往不是短期的，而是長期的。

②戰術決策。是指為解決某一具體管理問題或在具體管理過程中所作出的決策。其特點包括：

a．所處理的決策問題往往是一些日常的管理問題；

b．它往往只是涉及政府的某項具體工作；

c．它所影響的范圍小，而且往往是短期的，而不是長期的。

（5）單項決策與序貫決策

①單項決策。又稱靜態決策，是有關解決某個時期重大問題、提出總任務的決策以及解決有關某個時點狀態存在問題的決策的總和。由于這類決策往往是一次性的，因此有人又將這類決策稱為一次性決策。

②序貫決策。即動態決策，與單項決策不同，要求做出一系列相互關聯的決策。其特點包括：

a．它作出的決策不是一個，而是一串決策，因而又可稱為“一攬子決策”；

b．這一連串決策不是彼此無關的，而是前一項決策直接影響后一項決策。即前一項決策是后一項決策的準備和基礎，后一項決策是前一項決策的繼續和完成。

3．行政決策的地位和作用

（1）行政決策貫穿于行政管理過程中的各個環節；

（2）行政決策具有優化行政管理目標、節約行政管理成本、提高行政管理效益的重要功能；

（3）行政決策正確與否，關系到行政管理的成敗，關系到國家、社會以及各項事業的興衰。

二、行政決策體制

行政決策體制是指行政決策的各個子系統的組成、職能及其相互關系的總和，是關于行政決策主體的構成及其職權關系的一種制度化的設計。建立合理的、科學的行政決策體制，是行政決策科學化、民主化的一項十分重要的內容。

1．行政決策樞紐系統

行政決策樞紐系統，又稱行政決策中心，是指領導、組織整個決策活動和最終從事抉擇方案的領導核心。

（1）行政決策樞紐系統的特點

①是在整個行政決策體制中處于核心地位的子系統；

②是一個行使決策領導權的系統；

③是一個對自己所領導的機關或部門負有全面責任的系統；

④是一個機關或部門的唯一最高決策機關。

（2）行政決策樞紐系統的任務

①組織領導整個決策過程；

②確定決策目標；

③選擇決策方案；

④監督決策的執行。

2．行政決策信息系統

（1）行政決策信息系統的類型

①縱向傳輸信息系統。是將不同級別的組織之間的信息進行傳輸的一個信息系統。

②橫向傳輸信息系統。是同一級別的組織為了使各自的決策或行動相互協調而將它們各自的信息互相進行傳輸。

③綜合傳輸信息系統。是前兩種系統的集合，其中既有縱向傳輸，又有橫向傳輸。

（2）行政決策信息系統的作用

①收集、處理信息的及時性和準確性

a．及時性。是指收集、處理信息速度快，對于時過境遷且不能追憶的信息做到當時記錄。信息如不能及時收集、處理并傳輸給決策者，就有可能失去其應有的價值。

b．準確性。是指在處理信息的過程中不能有誤或失真，必須準確地反映客觀實際。只有使信息及時得到處理并傳輸給決策者，決策者才有準確的信息，從而做出正確的決策。

②提供制定方案的依據

決策方案的提出都是以比較準確、全面的信息為基礎的，信息系統將比較全面、準確、及時、適用的信息傳輸給決策中心，這就使決策中心有了制定方案的依據。

③幫助進行方案比較和選優

現代決策信息系統要求以電子計算機系統為基礎，能夠滿足現代公共管理對管理效果進行及時、準確的計算和評估的要求，能夠對各種因素進行全面考慮，綜合分析，提出各種方案，進行評價和比較，并能迅速地幫助選擇最優方案。

④控制決策和計劃執行的最佳狀態

在信息系統的作用下，對大量信息能夠高效率地處理，及時編制出下一步的計劃，并提前下達，對決策實施過程能夠進行準確的控制，對計劃執行中的問題能夠及時發現，使計劃的執行達到最佳狀態，從而使決策的實施達到更佳狀態。

3．行政決策咨詢系統

（1）行政決策咨詢機構的特點

①具有鮮明的政治性

政府管理本身所具有的政治性，不能不在為其服務的智囊機構上有所反映。這種反映主要表現于支持某一種意識形態或方針、政策，反對另一種意識形態或方針、政策。

②具有合理的智力結構

任何咨詢機構都必須注意智力結構的合理性，注意吸收人才和培養人才，這是能夠提供高質量咨詢的保證。

③研究工作的相對獨立性

凡咨詢機構在研究工作中必須享有相對獨立性。唯有這樣，咨詢才有可能是客觀的和科學的。

（2）我國咨詢機構的類型

①黨委系統的咨詢機構，如黨委政策研究室等；

②政府系統的咨詢機構，如國務院的發展研究中心、各級政府的研究室以及政府部門的研究機構，如人力資源和社會保障部的中國人事科學研究院等；

③科研系統的咨詢機構，包括中國科學院、中國社會科學院、各類專家委員會、學術委員會、科學技術委員會、研究會等；

④高教系統的咨詢機構，包括各大學、學院及其所屬研究所、學會等；

⑤綜合性的或專門性的咨詢機構，這類機構往往是各部門的人兼而有之，如××市政府的咨詢委員會、中投咨詢有限公司等。

（3）咨詢機構及其人員的作用

①可以幫助決策者對決策問題做出客觀的判斷

咨詢人員能夠憑借自己的專業知識和職業上的責任感做出判斷，判斷出的結果比起有利害關系的決策者自己做出的判斷往往更客觀、更可靠。

②可以幫助決策者對決策問題做出內行的判斷

內行的判斷就能把握問題的實質，能對問題提出正確的解決方法，這是決策的重要條件之一。

③可以幫助決策者提供更全面、更準確的決策信息

涉及一些專業方面的信息和宏觀管理方面的信息的收集和處理，咨詢機構具有更多的優勢。

④可以幫助決策者提供備選方案。

三、行政決策過程

1．決策過程的理論模型

（1）理性決策模型

理性決策模型，又稱科學決策模型。主要代表人物有英國學者J．邊沁、美國學者F．W．泰羅等人。這種理論認為人類行為決策有一個絕對標準，即人們在決策時所遵循的是最大化原則，這就是謀求最大利益，在經濟領域則是求得最大利潤；在抉擇方案時進行最優選擇，即從全部備選方案中選擇最優方案。

理性決策模型把決策過程分為以下幾個步驟：

①發現問題。決策者之所以要進行決策，首先是因為在實際的管理過程中面對一個存在的問題，需要對這個問題加以解決。

②提出目標。理性決策模型理論假設作為決策主體的人是完全理性的，他根據自己的目的或價值觀，針對已發現的問題提出解決問題的目標，并將這些目標進行排列或組合。

③設計方案。決策者將所有可能的解決問題的方案全部一一列舉出來，以備選用。

④預測后果。決策者運用一系列的科學方法對每一決策方案進行評估，預測執行該方案后所要達到的結果及其可能帶來的新問題。

⑤分析比較。決策者將各個方案進行一一對比，在比較的基礎上排列出先后順序。

⑥選擇最優方案。決策者在對各個方案進行比較分析后，選取其中一個預測結果與目標最為一致的方案作為決策的最佳方案。

（2）有限理性決策模型

①有限理性決策模型理論的主要代表人物是赫伯特·A．西蒙。他對理性決策的準則進行了重大修正，提出了著名的滿意決策準則。這一準則認為，決策過程中不存在最優決策，而只有滿意決策。所以他的理論又被稱為滿意決策模型理論。

②有限理性決策過程的四個主要階段

a．“情報活動”階段，找出制定決策的理由；

b．“設計活動”階段，找到可能的決策方案；

c．“抉擇活動”階段，在諸行動方案中進行抉擇；

d．“審查活動”階段，對已進行的抉擇進行評價。

（3）漸進決策模型

漸進決策模型是美國著名的政策科學家林德布洛姆提出來的。他認為，決策過程是一個理性分析與黨派分析相結合的錯綜復雜的、不斷探索的過程。

①決策過程是一個不斷探索、逐步前進的過程。人們的決策活動是在邊行動、邊探索的過程中進行的。

②決策過程是一個利益沖突和價值分配的政治過程。

（4）混合掃描決策模型

混合掃描決策模型又譯為綜視決策模型，由美國社會學家阿·埃特奧尼提出。他認為決策過程應該是理性決策過程與漸進決策過程的結合。理性決策方法與漸進決策方法雖然都有其不足之處，但也都有其合理之處。在某種情況下，運用理性決策方法是適用的；在另一種情況下，運用漸進決策方法是適用的。此外，在漸進決策過程中，具體到這一過程的某個環節、某個方面的決策，也可能需要運用理性決策方法。而且，在相當部分決策中，都不是單純的理性決策方法和單純的漸進決策方法所能解決問題的，只有把兩者結合起來，才能順利地做出決策。

2．行政決策過程的基本程序

（1）決策問題的發現和診斷

對決策問題的發現是行政決策的起點。決策問題診斷，是指對決策問題的性質、程度及其產生的原因進行分析和判斷的過程。

（2）決策目標的確立

行政決策目標是指行政管理活動所要達到的目標。在制定行政決策目標時，應該處理以下兩種關系：

①要正確處理好必須達到的目標與希望達到的目標的關系；

②應該處理好組織目標與個人目標的關系。

（3）決策方案的制定、評估與抉擇

①決策方案的制定

包括如下兩個步驟：

a．設想出一項決策可能有多少個方案以及每一方案的初步輪廓，簡稱初步設想

初步設想主要包括如下兩個方面的內容：

一是了解此問題為達到既定的目標，大概可以提出多少個方案；

二是將各個方案的輪廓勾畫出來。

b．對方案的具體措施和細節進行具體確定，簡稱為具體設計

具體設計也可以稱之為決策方案細節或具體措施的設計過程，其主要任務是對方案措施的具體細節加以確定，包括該方案所采取的具體步驟、方法、成本與效益等都應該作出較詳細的規定。

②決策方案的評估

是對決策方案進行可行性分析。決策可行性是指某項決策的目標、方案具有可以實行或實施的性質。行政決策可行性分析是指對行政決策的目標、方案是否具有可以實行的性質，實行的條件是否具備，實施后的效益是否優化等方面所進行的分析與評估。

③決策方案的選擇

行政領導者在進行決策方案的選擇時應按照公共利益優化的原則來選擇決策方案，即從多個方案中選擇公共利益較大的方案作為最終決策方案。

（4）決策的實施與完善

①決策的實施

一般說來，行政決策實施需要經過試點和全面展開兩個基本階段：

a．通過試點，可以使決策方案的正確性得到初步檢驗，防止選擇錯誤的決策方案，從而避免全局性的失誤；

b．決策方案的全面實施，是指在取得試點經驗的基礎上，全面落實各項決策措施以實現行政決策目標的過程。

②決策的完善

決策完善的過程也是一個決策實施中的信息反饋、決策修正和追蹤決策的過程。信息反饋是指決策執行者將決策方案實施過程中的情況迅速傳遞給決策中心，使決策中心能夠及時對原定方案進行修正、補充或重新決策的一個信息回授過程。

3．我國行政決策程序的科學化、民主化

（1）目前我國政府決策過程中存在的主要問題

①決策信息的收集和處理工作存在著信息不全和信息失真的問題

造成這種現象的原因有以下幾個方面：

a．領導人對信息的不重視，在信息不足的情況下過于自信，倉促作出決策；

b．獲取信息的方法不科學，容易導致信息片面和失真；

c．我國政府的專業性信息機構不足而且還存在著職能錯位問題。

②決策方案的設計存在著“粗而不細”和專業化程度低的問題

③決策方案的評估存在著“論而不證”的問題

有些論證是僅僅走走形式而已，而對決策方案的“正確”與“錯誤”不加以客觀、科學的求“證”。

④決策方案的選擇存在著民主化程度低的問題

在我國目前一些地方政府的重大決策中，往往強調“集中”有余而強調“民主”不夠。很多重大決策仍然是“一把手”說了算數。

（2）要完善我國政府行政決策的基本程序

①強化行政決策過程的信息工作

a．應加強政府信息機構建設，適當增加信息工作的投入，包括增加必要的信息工作人員和改善信息工作的物質裝備；

b．應改革信息收集和信息處理的方法，實現信息工作的現代化，包括物質條件和方法手段的現代化，建立較為全面、真實的信息數據庫，嚴防片面的、虛假的信息影響決策；

c．要強化決策者的信息意識，在決策過程中把信息收集與信息處理置于重要地位，盡可能做到信息不全面（相對而言）不決策，信息不準確不決策。

②強化行政決策過程的咨詢工作

專家對決策方案的論證和評估與政府內部人員相比，不僅更專業，而且更客觀，更少受利益關系的影響，更敢于提出不同意見，因此，有必要把咨詢工作納入政府行政決策之中。

③強化行政決策的民主參與

決策民主參與的主要內容應是群眾參與，以及相關利益群體代表的參與，這種參與也有助于提高決策的正確程度，更主要的是，決策的民主參與有利于實現決策中在利益分配上的公平和公正。

④強化行政決策的制度建設

為了完善政府行政決策的程序，必須加強行政決策的制度建設，在條件成熟的情況下，對行政決策程序和制度進行立法。實現行政決策程序的科學化、民主化和法制化的統一。