第二章　行政職能

2.1　復習筆記

一、行政職能的特點及其意義

1．行政職能的特點

行政職能是指國家行政機關在一定時期內，根據社會需求，在國家的政治、經濟和社會事務管理中承擔的基本職責和發揮的功能作用。主要涉及政府的職責范圍、履行職責的方式、在國家和社會生活中所起的作用。

行政職能的特點主要表現在以下幾個方面：

（1）執行性

國家職能是由立法職能、行政職能、司法職能組成的，相對于立法職能而言，行政職能表現為執行國家意志的管理方面的職能。

（2）整體性

政府行政系統和行政行為不是孤立和獨立的，是整個社會系統中的一個子系統，行政職能必須反映社會的需求，是整個社會職能系統的一部分。

行政系統自身也是一個完整的體系，一個國家的行政職能內容涉及行政系統對國家事務和社會公共事務進行管理的全部活動，同時政府內部各縱向層級和橫向部門間又有各自的職能領域。這樣行政職能就是一個各構成要素縱橫交錯、相互支持而又相互制約的職能體系。

（3）多樣性

行政職能系統結構極為龐大和復雜。

①從靜態分析，行政職能廣泛滲透到整個社會生活的每個角落，涵蓋社會的各個領域，并且每種職能都具有十分豐富的內涵。

②從性質上看，可分為政治職能和社會管理職能。

③從范圍上看，可分為對內職能和對外職能，具體包括國民經濟、文化教育、國防軍事、公安司法、民政外交等各方面的管理職能。

④從運行過程分，行政職能又包括決策、計劃、組織、用人、指導、協調、控制等各個環節，任何一個環節都在行政職能系統中發揮著非常重要的作用。

⑤從層次上分析，行政職能有高、中、低層次之別，處于不同層次的行政機關，其行使職能的范圍、內容和方法不盡相同，形成豐富多彩的職能體系。

（4）動態性

①國家性質發生變化，必然引起行政職能的相應變化；

②社會形勢任務發生變化，行政職能的主次地位也應發生相應轉移；

③隨著社會環境和各種體制的改變，行政職能的某些具體功能會發生根本性變革；

④隨著科學技術的發展，人類社會生活日益豐富多彩，行政職能也會增加新的內容、方法和手段。

2．研究行政職能的意義

（1）研究行政職能對于合理地確定行政活動的方向和重點有著重要意義

行政職能反映國家行政管理活動的基本方向和實質內容，指明政府活動中基本的、主要的工作。

（2）研究行政職能對行政組織建設有著重要意義

行政組織不是任意設立的，其賴以確立的根本依據是行政職能。另一方面，機構改革能否取得成功，關鍵在于政府職能與機構改革相結合。

（3）研究行政職能對于行政管理過程的科學化有著重要意義

研究政府管理的各項職能，就能使人們更清楚地、更科學地認識和把握政府管理過程，從而把握管理各階段的實際影響和效果。

（4）研究行政職能對于促進行政效率和效能的提高有著重要意義

二、行政職能的構成

1．行政管理的基本職能

（1）政治職能

國家行政管理的政治職能是指政府在國家和社會中所起的政治作用。包括：①統治職能；②民主職能；③軍事保衛與對外交往職能。

（2）經濟職能

經濟職能是指政府在社會經濟生活中承擔的職責范圍及應發揮的功能作用，是政府的一項基本職能。

（3）文化職能

文化職能是指國家行政機關對教育、科技、文化、衛生、體育、新聞出版、廣播影視、文學藝術等方面的管理。

（4）社會職能

廣義的社會職能是指所有與政治職能相對應的各項社會管理職能；狹義的社會職能是指廣義的社會職能中除經濟職能以外的社會職能。包括：

①社會服務與社會控制職能；②社會安全職能；③環境保護職能。

2．行政管理的運行職能

（1）決策職能

這是行政管理過程中的首要職能。決策職能主要包括目標和計劃在內。決策職能在行政管理過程中具有重要地位和作用，制約著整個行政管理過程和行政管理全局，決定著整個行政管理過程中各環節的效能及總體效能，直接關系到行政管理的成敗。

（2）組織職能

組織職能的要求是，建立組織機構、配備人員、規范內部權責關系，并合理安排和指揮組織系統內部各種機構及各類人員的工作，從而將組織內部各要素聯結成一個有機的整體，使人、財、物得到合理的使用。

（3）協調職能

指加強行政組織與行政環境之間、行政組織與行政組織之間、行政組織內部各個機構之間、行政組織與個人之間、個人與個人之間、行政管理的各個環節之間溝通、聯系與合作，消除矛盾，減少管理過程中的功能損耗，建立和諧的相互促進的關系，促進目標的實現的活動。協調活動是行政管理過程的核心環節。

（4）控制職能

行政控制就是為保證行政目標與計劃的實現，通過建立信息反饋和績效評估機制，按照行政計劃標準，對行政執行過程中出現的現實與目標、實際成效與標準之間的偏差，所采用的糾正措施。

三、行政職能的轉變

1．行政職能轉變的必要性及其意義

行政職能轉變，是指為適應客觀環境的變化需要而對行政職能進行的轉換、重組和優化，是對政府的行為方式及職能結構體系的調整。我國行政職能轉變的必要性和意義包括：

（1）行政職能轉變是建立和完善社會主義市場經濟體制的必然要求

政府職能范圍及職能方式仍然不能適應社會主義市場經濟體制要求，如果行政職能轉變不能取得實質性的進展，改革就難以深化，社會主義市場經濟體制的建立既缺乏推動力量，其運行也缺乏配套設施及保障。

（2）行政職能轉變是迎接經濟全球化挑戰的需要

我國加入世界貿易組織后，政府不僅面臨著國內市場經濟體制改革的壓力，而且要應對全球化帶來的挑戰，如果政府應對不當，不僅不得其得，而且反得其害。

（3）行政職能轉變是實現經濟社會和人的全面發展的需要

黨的十六屆三中全會提出科學發展觀，要堅持以人為本，實現經濟社會和人的全面協調發展。顯然，不轉變現行的行政職能，不改變行政職能單一結構形態，就不可能實現以人為本的經濟社會全面、協調、可持續的發展。

（4）行政職能轉變是深化政治體制改革的需要

轉變政府職能，實現民主行政、公開行政、依法行政，是政治體制改革的重要內容。

（5）行政職能轉變是機構改革的動因和基礎

行政職能的變化構成行政機構改革的動因。行政職能轉變也是行政機構改革的基礎。政府職能轉變的過程實際上就是政府某些方面職能的增加、恢復、轉變和取消的過程。

2．行政職能轉變的主要內容

（1）職能重點的轉變

黨的十一屆三中全會決定把黨和國家的工作重點轉移到以經濟建設為中心上來。此后，各級政府堅持以經濟建設為中心，實現了政府職能重心的根本轉變。

（2）職能方式的轉變

①由運用行政手段為主向運用經濟手段為主，并將經濟手段與法律手段和行政手段結合起來。

②由微觀管理、直接管理為主轉向宏觀管理、間接管理為主。政府一方面弱化直接干預企業的微觀管理職能，另一方面強化了宏觀管理職能，精簡和削弱了專業部門，強化監督和宏觀調控部門。

③由重計劃、排斥市場轉向把計劃與市場有機結合起來。

（3）職能關系的轉變

①理順中央政府與地方政府、上級政府與下級政府之間的職能關系

a．理順中央與地方關系，必須在合理劃分事權、財權的基礎上，明確中央與地方的職能關系，并用法律形式固定下來；

b．在指導原則上要堅持有利于發揮中央和地方兩個積極性。

②理順政企關系

a．把所有權和經營權分開。兩權分離主要在于從所有權中嚴格地區分出經營權，即讓國有企業掌握經營權，政府掌握所有權；

b．把政府公共管理職能和國有資產出資人職能分開，理順產權關系；

c．實行國有資產分級管理體制，國有資產管理機構對授權經營的國有資本依法履行出資人的職責，維護所有者的權益，維護企業作為市場主體依法享有的各項權利，督促企業實現國有資本保值增值，防止國有資產流失。

③理順政府與市場的關系

社會主義市場經濟體制，就是要使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用。同時，政府對市場經濟的運行進行宏觀指導和調控。

④理順政府與社會的關系

在市場經濟條件下，政府在社會管理方面的基本職能就是組織“公共物品”的供給，管理好社會公共事務，改變計劃體制下由政府包辦一切的狀況，確立政府與社會的良性互動關系等。

⑤理順政府內部各職能部門的關系

a．對政府各部門進行職能分解和職能分析，明確分工，劃清職責；

b．加強制度建設，明確各部門的地位、作用及與相關部門之間的聯系協調方式，使各部門行為有章可行，完善行政運行機制；

c．完善協調機制，建立部門之間的工作協調機制，解決矛盾和糾紛。