第二章　行政職能

2.1　復(fù)習(xí)筆記

一、行政職能的特點及其意義

1．行政職能的特點

行政職能是指國家行政機關(guān)在一定時期內(nèi)，根據(jù)社會需求，在國家的政治、經(jīng)濟和社會事務(wù)管理中承擔(dān)的基本職責(zé)和發(fā)揮的功能作用。主要涉及政府的職責(zé)范圍、履行職責(zé)的方式、在國家和社會生活中所起的作用。

行政職能的特點主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）執(zhí)行性

國家職能是由立法職能、行政職能、司法職能組成的，相對于立法職能而言，行政職能表現(xiàn)為執(zhí)行國家意志的管理方面的職能。

（2）整體性

政府行政系統(tǒng)和行政行為不是孤立和獨立的，是整個社會系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)，行政職能必須反映社會的需求，是整個社會職能系統(tǒng)的一部分。

行政系統(tǒng)自身也是一個完整的體系，一個國家的行政職能內(nèi)容涉及行政系統(tǒng)對國家事務(wù)和社會公共事務(wù)進行管理的全部活動，同時政府內(nèi)部各縱向?qū)蛹壓蜋M向部門間又有各自的職能領(lǐng)域。這樣行政職能就是一個各構(gòu)成要素縱橫交錯、相互支持而又相互制約的職能體系。

（3）多樣性

行政職能系統(tǒng)結(jié)構(gòu)極為龐大和復(fù)雜。

①從靜態(tài)分析，行政職能廣泛滲透到整個社會生活的每個角落，涵蓋社會的各個領(lǐng)域，并且每種職能都具有十分豐富的內(nèi)涵。

②從性質(zhì)上看，可分為政治職能和社會管理職能。

③從范圍上看，可分為對內(nèi)職能和對外職能，具體包括國民經(jīng)濟、文化教育、國防軍事、公安司法、民政外交等各方面的管理職能。

④從運行過程分，行政職能又包括決策、計劃、組織、用人、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、控制等各個環(huán)節(jié)，任何一個環(huán)節(jié)都在行政職能系統(tǒng)中發(fā)揮著非常重要的作用。

⑤從層次上分析，行政職能有高、中、低層次之別，處于不同層次的行政機關(guān)，其行使職能的范圍、內(nèi)容和方法不盡相同，形成豐富多彩的職能體系。

（4）動態(tài)性

①國家性質(zhì)發(fā)生變化，必然引起行政職能的相應(yīng)變化；

②社會形勢任務(wù)發(fā)生變化，行政職能的主次地位也應(yīng)發(fā)生相應(yīng)轉(zhuǎn)移；

③隨著社會環(huán)境和各種體制的改變，行政職能的某些具體功能會發(fā)生根本性變革；

④隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，人類社會生活日益豐富多彩，行政職能也會增加新的內(nèi)容、方法和手段。

2．研究行政職能的意義

（1）研究行政職能對于合理地確定行政活動的方向和重點有著重要意義

行政職能反映國家行政管理活動的基本方向和實質(zhì)內(nèi)容，指明政府活動中基本的、主要的工作。

（2）研究行政職能對行政組織建設(shè)有著重要意義

行政組織不是任意設(shè)立的，其賴以確立的根本依據(jù)是行政職能。另一方面，機構(gòu)改革能否取得成功，關(guān)鍵在于政府職能與機構(gòu)改革相結(jié)合。

（3）研究行政職能對于行政管理過程的科學(xué)化有著重要意義

研究政府管理的各項職能，就能使人們更清楚地、更科學(xué)地認識和把握政府管理過程，從而把握管理各階段的實際影響和效果。

（4）研究行政職能對于促進行政效率和效能的提高有著重要意義

二、行政職能的構(gòu)成

1．行政管理的基本職能

（1）政治職能

國家行政管理的政治職能是指政府在國家和社會中所起的政治作用。包括：①統(tǒng)治職能；②民主職能；③軍事保衛(wèi)與對外交往職能。

（2）經(jīng)濟職能

經(jīng)濟職能是指政府在社會經(jīng)濟生活中承擔(dān)的職責(zé)范圍及應(yīng)發(fā)揮的功能作用，是政府的一項基本職能。

（3）文化職能

文化職能是指國家行政機關(guān)對教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、新聞出版、廣播影視、文學(xué)藝術(shù)等方面的管理。

（4）社會職能

廣義的社會職能是指所有與政治職能相對應(yīng)的各項社會管理職能；狹義的社會職能是指廣義的社會職能中除經(jīng)濟職能以外的社會職能。包括：

①社會服務(wù)與社會控制職能；②社會安全職能；③環(huán)境保護職能。

2．行政管理的運行職能

（1）決策職能

這是行政管理過程中的首要職能。決策職能主要包括目標(biāo)和計劃在內(nèi)。決策職能在行政管理過程中具有重要地位和作用，制約著整個行政管理過程和行政管理全局，決定著整個行政管理過程中各環(huán)節(jié)的效能及總體效能，直接關(guān)系到行政管理的成敗。

（2）組織職能

組織職能的要求是，建立組織機構(gòu)、配備人員、規(guī)范內(nèi)部權(quán)責(zé)關(guān)系，并合理安排和指揮組織系統(tǒng)內(nèi)部各種機構(gòu)及各類人員的工作，從而將組織內(nèi)部各要素聯(lián)結(jié)成一個有機的整體，使人、財、物得到合理的使用。

（3）協(xié)調(diào)職能

指加強行政組織與行政環(huán)境之間、行政組織與行政組織之間、行政組織內(nèi)部各個機構(gòu)之間、行政組織與個人之間、個人與個人之間、行政管理的各個環(huán)節(jié)之間溝通、聯(lián)系與合作，消除矛盾，減少管理過程中的功能損耗，建立和諧的相互促進的關(guān)系，促進目標(biāo)的實現(xiàn)的活動。協(xié)調(diào)活動是行政管理過程的核心環(huán)節(jié)。

（4）控制職能

行政控制就是為保證行政目標(biāo)與計劃的實現(xiàn)，通過建立信息反饋和績效評估機制，按照行政計劃標(biāo)準(zhǔn)，對行政執(zhí)行過程中出現(xiàn)的現(xiàn)實與目標(biāo)、實際成效與標(biāo)準(zhǔn)之間的偏差，所采用的糾正措施。

三、行政職能的轉(zhuǎn)變

1．行政職能轉(zhuǎn)變的必要性及其意義

行政職能轉(zhuǎn)變，是指為適應(yīng)客觀環(huán)境的變化需要而對行政職能進行的轉(zhuǎn)換、重組和優(yōu)化，是對政府的行為方式及職能結(jié)構(gòu)體系的調(diào)整。我國行政職能轉(zhuǎn)變的必要性和意義包括：

（1）行政職能轉(zhuǎn)變是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的必然要求

政府職能范圍及職能方式仍然不能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制要求，如果行政職能轉(zhuǎn)變不能取得實質(zhì)性的進展，改革就難以深化，社會主義市場經(jīng)濟體制的建立既缺乏推動力量，其運行也缺乏配套設(shè)施及保障。

（2）行政職能轉(zhuǎn)變是迎接經(jīng)濟全球化挑戰(zhàn)的需要

我國加入世界貿(mào)易組織后，政府不僅面臨著國內(nèi)市場經(jīng)濟體制改革的壓力，而且要應(yīng)對全球化帶來的挑戰(zhàn)，如果政府應(yīng)對不當(dāng)，不僅不得其得，而且反得其害。

（3）行政職能轉(zhuǎn)變是實現(xiàn)經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展的需要

黨的十六屆三中全會提出科學(xué)發(fā)展觀，要堅持以人為本，實現(xiàn)經(jīng)濟社會和人的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。顯然，不轉(zhuǎn)變現(xiàn)行的行政職能，不改變行政職能單一結(jié)構(gòu)形態(tài)，就不可能實現(xiàn)以人為本的經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展。

（4）行政職能轉(zhuǎn)變是深化政治體制改革的需要

轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)民主行政、公開行政、依法行政，是政治體制改革的重要內(nèi)容。

（5）行政職能轉(zhuǎn)變是機構(gòu)改革的動因和基礎(chǔ)

行政職能的變化構(gòu)成行政機構(gòu)改革的動因。行政職能轉(zhuǎn)變也是行政機構(gòu)改革的基礎(chǔ)。政府職能轉(zhuǎn)變的過程實際上就是政府某些方面職能的增加、恢復(fù)、轉(zhuǎn)變和取消的過程。

2．行政職能轉(zhuǎn)變的主要內(nèi)容

（1）職能重點的轉(zhuǎn)變

黨的十一屆三中全會決定把黨和國家的工作重點轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟建設(shè)為中心上來。此后，各級政府堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，實現(xiàn)了政府職能重心的根本轉(zhuǎn)變。

（2）職能方式的轉(zhuǎn)變

①由運用行政手段為主向運用經(jīng)濟手段為主，并將經(jīng)濟手段與法律手段和行政手段結(jié)合起來。

②由微觀管理、直接管理為主轉(zhuǎn)向宏觀管理、間接管理為主。政府一方面弱化直接干預(yù)企業(yè)的微觀管理職能，另一方面強化了宏觀管理職能，精簡和削弱了專業(yè)部門，強化監(jiān)督和宏觀調(diào)控部門。

③由重計劃、排斥市場轉(zhuǎn)向把計劃與市場有機結(jié)合起來。

（3）職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變

①理順中央政府與地方政府、上級政府與下級政府之間的職能關(guān)系

a．理順中央與地方關(guān)系，必須在合理劃分事權(quán)、財權(quán)的基礎(chǔ)上，明確中央與地方的職能關(guān)系，并用法律形式固定下來；

b．在指導(dǎo)原則上要堅持有利于發(fā)揮中央和地方兩個積極性。

②理順政企關(guān)系

a．把所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開。兩權(quán)分離主要在于從所有權(quán)中嚴(yán)格地區(qū)分出經(jīng)營權(quán)，即讓國有企業(yè)掌握經(jīng)營權(quán)，政府掌握所有權(quán)；

b．把政府公共管理職能和國有資產(chǎn)出資人職能分開，理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系；

c．實行國有資產(chǎn)分級管理體制，國有資產(chǎn)管理機構(gòu)對授權(quán)經(jīng)營的國有資本依法履行出資人的職責(zé)，維護所有者的權(quán)益，維護企業(yè)作為市場主體依法享有的各項權(quán)利，督促企業(yè)實現(xiàn)國有資本保值增值，防止國有資產(chǎn)流失。

③理順政府與市場的關(guān)系

社會主義市場經(jīng)濟體制，就是要使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用。同時，政府對市場經(jīng)濟的運行進行宏觀指導(dǎo)和調(diào)控。

④理順政府與社會的關(guān)系

在市場經(jīng)濟條件下，政府在社會管理方面的基本職能就是組織“公共物品”的供給，管理好社會公共事務(wù)，改變計劃體制下由政府包辦一切的狀況，確立政府與社會的良性互動關(guān)系等。

⑤理順政府內(nèi)部各職能部門的關(guān)系

a．對政府各部門進行職能分解和職能分析，明確分工，劃清職責(zé)；

b．加強制度建設(shè)，明確各部門的地位、作用及與相關(guān)部門之間的聯(lián)系協(xié)調(diào)方式，使各部門行為有章可行，完善行政運行機制；

c．完善協(xié)調(diào)機制，建立部門之間的工作協(xié)調(diào)機制，解決矛盾和糾紛。