第七章　公共管理績效評估

7.1　復習筆記

一、公共管理績效評估的含義、特征與功能

1．績效和公共管理績效評估的含義

（1）績效的含義

績效是指工作的效率和效果。“效率”是達到目標的速度、能力，從投入與產出、成果與耗費的比值、比率中，從功效與努力、成本因素與成果因素的比較中衡量。“效果”是個綜合性指標，通常指某項活動帶來的成效和結果，是有效成果的直接表達，從行為過程的最終結果中衡量。

根據績效評估的性質，績效評估的方式分為：

①定性評估，是指評估中心對組織的工作績效進行質的鑒別和確定等級，主要是通過評審的方法進行，一般是建立在評估主體的主觀印象和經驗基礎之上的，因而易受評審者主觀因素與外界因素的影響和干擾。

②定量評估，是指對組織的工作績效進行量的鑒別和確定等級，主要是在測量的基礎上，運用統計和數學方法，對測量所得出的數據進行整理和分析。

（2）公共管理績效評估的含義

公共管理績效評估是指對廣義的政府組織、非營利組織（第三部門）以及公共企業（有人稱之為第四部門）等特定的社會組織在履行公共責任的過程中，在講求內部管理與外部效應、數量與質量、經濟因素與倫理政治因素、剛性規范與柔性機制相統一的基礎上，獲得的公共產出進行的評審界定。

2．公共管理績效評估的特征

（1）內容方面的特征

從內容方面上看，公共管理績效評估是一個綜合性的范疇。一般認為，績效評估內容包括：

①經濟測定，涉及輸入資本的成本；

②效率測定，關注的是輸入與產出之間的比例關系；

③效益測定，涉及組織目標的實現。

效益標準又可劃分為：a．產出標準，是針對組織提供的服務而言的；b．效果標準，是針對長期目標而言的。

（2）要素方面的特征

從要素方面上看，公共管理績效評估是一個完整的系統。績效評估是一個適用于評價政府活動，增強為進程和結果負責的一切有系統的努力的術語。

績效評估系統包括確定目標、擬定評估指標、選擇評估方法、安排適當的評估時間和評估步驟、調配資源、識別管理哲學或管理文化等內容。

（3）程序方面的特征

從程序方面上看，公共管理績效評估是一個動態的過程。作為一個過程，績效評估包括確定績效目標、架構績效指標體系、收集資料和評價績效等的一整套操作程序。在實踐中，由于績效評估的側重點的變化，人們對績效評估過程的界定有時也會發生相應的變化。

3．公共管理績效評估的功能

（1）公共管理績效評估是公共管理的必要手段，是一種有效的管理工具

①績效評估作為公共管理的必要手段，能夠對公共項目及時作出調整和修正，彌補公共管理項目的缺陷，為未來的公共決策實施積累經驗，完善和提高公共管理水平。

②績效評估是一種有效的管理工具，可以用做一種誘導機制來激發人的工作熱情和動力。它是公共部門進行有效資源配置的一個重要手段。

（2）公共管理績效評估有利于轉變政府管理理念，提高公共部門的績效

①績效評估有助于落實和實現公共部門的責任；

②績效評估有助于提高公共服務供給的效率和質量；

③績效評估有助于改進公共部門與社會公眾的關系。

（3）公共管理績效評估有利于監督公共部門的行為，改善公共部門的形象

①績效評估把公共部門在各方面的表現情況公之于眾，有利于公眾了解、監督公共部門的行為。

②績效評估能為政策制定者、公共部門及其全體雇員改進績效提供有價值的信息和反饋，為公眾對公共部門及其所提供的服務進行選擇提供了依據。公眾通過這種選擇來控制和監督公共服務的供給。這也是政府由“暗箱操作”到“陽光行政”的一個重要途徑。

二、公共管理績效評估的指標體系

1．公共管理績效評估指標體系的含義

績效評估指標是衡量公共管理績效的標準，常常以量化的形式出現，反映了公共管理活動的結果。

建立的績效指標體系不僅要清楚地表明公共部門完成了什么工作，而且還要表明是怎么完成這些工作的，完成這些工作是為了什么。

科學的指標體系不僅限于定量指標，還包括定性指標。它將對公共管理績效的不同方面、不同角度進行衡量，做到既通觀全局，又突出重點。

2．公共管理績效評估指標體系建構的原則

（1）公平公正原則

①內容上的公平意味著評估指標對于每個被評估部門的要求在理論上是一致的；

②標準上的公正意味著相同的評估信息將出現相同的評估結果，即兩個屬性條件相同的被評估部門如果出現相同的評估結果就可以說明他們的工作績效是一樣的。

（2）系統全面原則

公共服務的多重性和復雜性決定了其績效評估指標體系必須是一個相對開放的系統，這樣一個開放系統可以劃分為彼此相互聯系的若干維度，而每個維度又有若干相互聯系或相互補充的評估內容，每個指標由一項主要評估指標和幾項修正指標構成。這個由多層次指標構成的理想模型形成了一個相對完善的系統，并以此來對公共服務的多層次、多目標、多結果的績效信息進行衡量。

（3）連續穩定原則

如果系統全面是對指標體系空間上完整性的要求，那么連續穩定就是對指標體系在時間上完整性的要求。

（4）客觀科學原則

①客觀。建構績效評估指標體系必須采取嚴謹的態度，不能帶有個人的主觀偏見，更不能任意歪曲事實。

②科學。要求指標體系建構過程和結果符合實證性和邏輯性。

（5）操作簡便原則

在指標體系的設計之初就應充分考慮它在操作中的方便程度，并盡可能為采用現代信息技術手段實現評估的自動化與信息化提供可能。

（6）適用寬廣原則

這一原則要求不可在設計指標時過分專注于某種情況，而應充分考慮各種環境中可能出現的種種情況，盡量使制定出來的指標適用于更多的部門，特別是同一指標體系中的通用指標，應能做到適用于同級同類的所有公共部門。

3．公共管理績效評估指標體系建構的步驟

（1）明確目標

績效目標是對評估對象的期望結果，對公共管理績效的衡量就是以既定的目標為準來衡量其結果是否達到預定目標的活動。

公共管理績效評估的程序開始于管理結果與績效目標之間的比較。評估指標體系的建構就是通過各種手段把這些績效目標轉化為需要完成的、可操作的、具體的指標或任務。

（2）設計結構

公共管理績效評估指標體系，是為實現評估目標，按照系統方法建構的一系列反映評估對象各個側面的相關指標組成的系統結構。指標體系的結構就是構成這一系統的框架、維度和邊界。維度是對評估范圍的類型劃分，通過維度區分，可以使評估層面更加條理，評估視角更加集中，評估標準更具有可比性。

（3）擬定指標

評估指標的設計與選擇是整個評估過程最為重要也最為困難的工作。

有效選擇評估指標，必須把握好的幾對關系：

①內部指標與外部指標相結合；

②數量指標與質量指標相結合；

③肯定性指標與否定性指標相結合；

④技術性指標與民主性指標相結合；

⑤支出指標與回報指標相結合；

⑥客觀指標與主觀指標相結合；

⑦工作指標與業績指標相結合；

⑧成本指標與業務指標相結合；

⑨個體指標與團體指標相結合。

（4）設定權重

對評估指標體系中各項定量指標，應根據指標各項因素進行排序，通過回歸分析確定其權值，所以一切有關排序的處理，也可當作權值的處理方法。而對于指標體系中的大多數定性指標，可以采用專家直觀判定法確定其權值。

三、公共管理績效評估的程序與方法

1．公共管理績效評估的程序

（1）評估機構的設立

①組建評估管理機構

評估管理機構可分為：

a．評估領導機構，其職責是負責績效評估的整體指導和協調工作，從宏觀上對評估實施機構和評估對象進行監控和指導。

b．評估實施機構，是負責日常評估事務的工作部門。

②設立專家咨詢機構

專家咨詢機構的主要職能包括：

a．分析定量評價結果反映出來的公共管理績效水平，可以從技術數據調整和評價標準選擇角度提出咨詢意見，對定量評價結構進行論證；

b．采取多種方式收集和掌握被評估部門的情況，提供評議工作中必要的政策和技術咨詢意見；

c．根據需要由咨詢專家依照掌握的情況，參照評議標準，對公共管理定性評議指標進行打分；

d．參與有關爭議事項的審議并發表意見，參與最終評估結果和評估結論的論證；

e．對公共部門的發展計劃提出建設性意見，并提供相關的咨詢。

③選聘評估中介機構

為了使績效評估工作做到客觀公正，公共部門可以將績效評估工作委托給中介機構進行。

中介機構在公共管理績效評估中的作用：

a．有利于實現政府職能轉變和監管的加強；

b．有利于促進公共管理績效評估的規范化；

c．有利于推動績效評估工作的國際化。

（2）評估主體的選擇

①綜合評估組織

綜合評估組織評估的主要是傳統項目的內容。綜合評估組織通過實地調查、聽取匯報、召開座談會的形式，以定性評估方法為主，進行綜合評估。為了防止可能出現的主觀隨意性，綜合評估要求對評估要素盡可能的明確規范，便于操作。

②直管領導

直管領導從總體的隊伍建設、基本建設評估主體中分離出來，作為獨立的評估主體，具有不可替代的優勢。

③公眾或行政相對人

公共管理績效評估要以社會公眾為本位。公眾或行政相對人的意愿與要求是公共管理的出發點和歸宿，只有公眾或行政相對人對政府提供的公共產品和公共服務滿意時，公共管理才產生真正的績效。因此，公眾或行政相對人對公共管理機構的滿意程度，是衡量政府績效的全面、綜合和終極性的評價。

④自我評估主體

讓公共部門自己作為評估主體，體現了公共部門作為自身工作的主人翁地位，同時，也可以激勵其尋找更好的工作方法，使其更清楚自己需要努力的方向，還可以避免制定不切實際的計劃。

⑤特定評估主體

包括公共投訴中心和權威性的學術機構等。

（3）具體的評估操作

①明確評估目的，確定評估時機

確定評估目的是實施績效評估的靈魂和基礎，只有明確了評估目的，才能突出績效評估工作的針對性，使評估工作真正起到應有的激勵和約束作用；同時，只有清楚地表明評估目的，才能鑒別結果以及部門想要通過該目的達到的效果。

評估的時機隨評估的目的不同而不同，應把績效評估的目的和時機有效統一起來。

②確定評估對象，制定評估具體方案

確定評估對象后，就要制定績效評估的方案。評估方案需要一種形式和結構，必須按照以下內容來限定：評估的頻率，評估的標準，評估本身的布局及內容，解決評估者與被評估者爭端的程序，記錄評估結果的安排，指導該方案的引入、執行及繼續的安排。

③設計評估調查內容，下達評估通知書

調查內容要緊密圍繞評估目的，反映公共部門內外的服務人員對公共管理績效的合理評估。設計的調查內容要能給后面步驟的各方面評估帶來方便，為全面客觀的評估打下基礎；同時還要考慮與評估部門有關的一些基本倫理道德問題。以上各項準備工作完成以后，就可以由評估管理機構向被評估對象下發評估工作通知書。

④收集基礎資料，確定評估計分標準

對評估對象認識的科學性是評估合理性的前提，而且評估的認識和判斷都是建立在對相關信息了解的基礎上，所以必須取得詳細豐富、具有說服力的相關資料，保證評估工作的有效性。

確定評估計分標準：

a．對評估的分值進行匹配；

b．確定考評等級；

c．確定考評的標準。

⑤評估工作小組的評議

a．評估工作小組根據掌握的評估對象情況，對評估中的數據進行處理，將記錄的各種分散的信息經過分類加總，匯集成有用的信息，數據處理的最終結果反映形式是編制成各種表格；

b．根據選定的評估標準，計算出基本指標的分值，再進行修正，得出實際分數；

c．根據指標模型權重以及維度指標得出績效評估的總分。

⑥評估結果的形成，撰寫評估報告

對評估結果再進行分析，形成最終的評估結果：

a．對評估結果進行再評估和復核；

b．在結果形成前把評估結果與被評估部門進行商榷；

c．對評估結果進行分類。

評估報告是評估工作小組完成對公共管理績效評估后，向評估組織機構提交的說明評估目的、評估程序、評估標準、評估依據、評估結論以及評估結果分析等基本情況的文本文件，也是公共管理績效評估工作最終成果的體現。

⑦評估結果的分析和運用。

評估結果的分析是指對績效進行評估后，被評估者就評估結果中反映出來的問題進行說明、解釋和分析。在對績效結果進行分析時，需要全方位、多層次、高起點地確定績效評估的參照系：

a．橫向參照系，是指在進行績效評估時，以同類同層的績效作為參照系數，確定被評估者的績效等級。

b．縱向參照系，是指在進行績效評估時，以其本身的績效進行進程性比較，以過去的績效作為參照系數，確定現有績效等級。

應高度重視績效評估結果的運用，憑借具有影響力的評估結果來提高公共管理的績效。

2．公共管理績效評估的方法

（1）收集資料的方法

①利用官方的記錄。其最大好處是費用很低。

②培訓觀測者的方法。對觀測者進行培訓，讓他們對服務的質量作出評價，這種方法尤其適合于物理性的質量品質評估。

③工作標準方法。工作標準需要觀測者利用機構的記錄信息，采用一定的技術方法制定出來。工作標準的確定是在現有設備和人員的情況下，在能使用的最好方法的基礎上產生的。工作標準確定后，還要建立一個定期報告制度，以定期報告工作時間并檢查雇員的實際技能，以幫助他們提高技能。

④公眾／顧客意見調查。通常采用問卷調查的形式。采用的調查方式有：信件調查、親自訪談、電話訪談和各種訪談技術綜合使用。

（2）平衡計分卡方法

平衡計分卡是由美國著名管理學家羅伯特·S·卡普蘭等人開發而來。它從四個不同的角度來測評一個公司的績效指標，包括財務狀況、顧客服務、內部經營過程以及學習和成長。

平衡計分卡的思想盡管來自于當今大型企業的管理現狀，但同樣也反映了許多政府部門和其他公共部門的實際情況。對于政府組織而言，績效指標體系的設計更強調一種“均衡”的理念。

（3）中國公共管理績效評估的主要操作方法

①“績”與“效”相結合的方法。公共管理績效評估的“績”是指公共管理行為的結果本身；公共管理績效評估的“效”是指公共管理過程的效率和管理結果的效益。

②“人”與“事”相結合的方法。公共管理績效評估的“人”是指公共部門的公務員或管理人員，他們是公共管理的基本要素；公共管理績效評估的“事”是指公共管理行為所涉及的客觀事物，它們是公共管理的指向和標的。

③“前”與“后”相結合的方法。公共管理績效評估的“前”是指在評估公共管理績效的這一時間段之前的狀況，它是這一時間段的基礎和前提；公共管理績效評估的“后”則是指評估的這一時間段，這是相對于“前”來說的。

④“內”與“外”相結合的方法。公共管理績效評估的“內”是指負責評估的主體，即評估公共管理績效的部門和人員；公共管理績效評估的“外”則是指公共部門的管理對象和公眾。