第六章　其他行政主體

6.1　本章要點

■ 掌握其他行政主體的含義、種類

■ 理解法律、法規授權國家行政機關以外的組織行使職能的必然性和重要意義

■ 掌握被授權組織的法律地位

■ 掌握行政委托的概念和產生原因

■ 掌握受委托組織的權利和義務

6.2　重點難點導學

一、其他行政主體概述

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1．概念

其他行政主體是指行政機關以外的行使一定行政職能的法律、法規授權的組織和其他社會公權力組織。

2．種類

（1）法律、法規授權的組織。該類主體包括以下四種：

①法律、法規授權的社會公權力組織；

②法律、法規授權的國有企事業單位；

③私法人或民辦非法人組織；

④行政機關的內設機構、派出機構等。

（2）其他社會公權力組織，指法律、法規未授權行使公權力情況下的社會公權力組織。包括行業協會、基層群眾性自治組織、工青婦一類社會團體等。

二、法律、法規授權的組織

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1．概念

（1）法律、法規授權的組織是指依具體法律、法規授權而行使特定行政職能的非國家行政機關組織。

（2）特征

①法律、法規授權的組織是指非國家行政機關的組織。它們只有在行使法律、法規所授行政職能時，才享有國家行政權力和承擔行政法律責任。

②法律、法規授權的組織行使的是特定行政職能而非一般行政職能。

③法律、法規授權的組織行使的職能為具體法律、法規所授，而非行政組織法所授。

（3）法律、法規授權國家行政機關以外的組織行使職能的必然性和重要意義

①根據民主發展的趨勢，國家職能將不斷向社會轉移。

②社會進入“行政國家”階段以后，行政職能大量增加，這些職能如果都由國家行政機關集中行使，勢必助長官僚主義、腐敗和權力的濫用。國家應盡可能將一部分可能社會化的行政職能社會化。

③有些行政職能由社會組織行使比行政機關行使更適合。因為社會組織更接近行政相對人，對相應領域行政相對人的情況更熟悉，其管理行為更易于為相對人所接受。

④某些國有企事業單位和其他社會組織所行使的職能，除了其本身的生產經營或社會事務、社會活動的性質以外，同時又具有一定的公行政性質。

2．被授權組織的條件和范圍

（1）被授權組織的條件

①相應組織應與所授權行使的行政職能無利害關系；

②相應組織應具有了解和掌握與所行使行政職能有關的法律、法規和有關技術知識的工作人員；

③相應組織應具備所授行政職能行使所需要的基本設備和條件；

④對于某些特別行政職能，被授權組織還應具備某些特別的條件，如保密、安全等。

（2）被授權組織的范圍

根據我國現行法律、法規授權的情況，可大致歸納為下述幾類：

①基層群眾性自治組織。主要是指城市和農村按居民居住的地區設立的居民委員會和村民委員會。

②行業組織。行業組織是現代社會發展最快、最廣泛的社會公權力組織。這些組織既可以根據組織章程行使各種相應的社會公權力，同時亦可接受法律、法規授權行使特定職能。

③工青婦等社會團體。法律、法規授權工青婦等社會團體行使某種行政職能，辦理一定行政事務的情況是大量的、常見的。

④事業與企業組織。法律、法規授權事業組織行使特定行政職能的情況是較多的。

⑤行政機關的內設機構和派出機構。在某些特殊情況下，為行使行政職能的方便，法律、法規也會授權行政機關的內設機構或派出機構獨立作出某種特定行政行為，并賦予其行政主體的資格。

3．被授權組織的法律地位

（1）被授權組織在行使法律、法規所授行政職能時，是行政主體，具有與行政機關基本相同的法律地位。可以依授權發布行政命令、采取行政措施、實施行政行為。

（2）被授權組織以自己名義行使法律、法規所授職能，并由其本身就行使所授職能的行為對外承擔法律責任。

（3）被授權組織在非行使行政職能的場合，不享有行政權，不具有行政主體的地位。只有在行使行政職能時，被授權組織才具有行政主體地位。

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三、其他社會公權力組織

1其他社會公權力組織的含義

其他社會公權力組織是指法律、法規未授權行使公權力情況下的社會公權力組織。

社會公權力組織不僅可以因法律、法規授權（即作為法律、法規授權的組織）而成為行政主體，而且可以因其依組織章程行使某些行政職能而成為行政主體。

2．其他社會公權力組織的行政主體資格

（1）社會公權力組織對內行使行政職權，取得內部行政主體資格的法理根據是比較容易證明的。

（2）在某些特定情況下，內部相對人與外部相對人相互聯系或者存在某種特定公共利益的情況下，社會公權力組織的權力行使是可以及于外部相對人的。

（3）社會公權力組織這種對外權力的權源形式上是其組織章程，但其實質是現代公法法理，即國家權力向社會轉移，二元化社會向多元化社會過渡。即社會公權力組織的章程要報國家行政機關備案審查，社會公權力組織對外行使公權力的行為要接受國家審查。

3．其他社會公權力組織的范圍

（1）這里的其他社會公權力組織的范圍相當于被授權組織的范圍，因為從理論上說，社會公權力組織都可以被法律、法規授權行使行政職能，成為法律、法規授權的組織。

（2）其他社會公權力組織的種類、形式，與被法律、法規授權的社會公權力組織的種類、形式是相同的。其種類、形式同樣包括基層群眾性自治組織、行業協會、工青婦一類社會團體等。

四、行政委托情形下的行政主體

1行政委托概述

（1）概念

行政委托是指行政機關委托行政機關系統以外的社會公權力組織或私權利組織行使某種行政職能、辦理某種行政事務。

（2）原因

①在現代社會，行政機關由于受編制、經費等的限制，依靠本身的力量有時難以完成既定行政任務和實現預定行政目標，從而使行政委托成為必要。

②行政預期性弱，變動性強，對于實踐中因隨時可能出現的新的、不可預料的情況而增加的臨時性任務。行政不可能，也沒有必要新設機構、新增編制。對此，行政委托更符合節約和效益原則。

③行政有時會遇到某些技術性很強的事務要處理。這些事務由于不是經常性的，行政機關沒有必要設置專門的機構和人員來從事相應業務。對于這種情況，行政委托顯然也是必要的。

2．受委托組織的含義

（1）概念

受委托組織是指受行政機關委托行使一定行政職能的非國家行政機關的組織。

（2）特征

①受委托的組織不是行政機關，也不是其他國家機關。它的基本職能是從事其他非國家職能性質的活動。

②受委托的組織僅能根據委托行使一定行政職能，而不能行使一般的行政職能。

③受委托的組織行使一定的行政職能是基于行政機關的委托，而非基于法律、法規的授權。

④受委托組織與委托行政機關的關系不同于行政機關內部的委托、代理關系。

3．受委托組織的條件和范圍

（1）條件

①受委托組織應是依法成立的管理公共事務的事業組織。

a．受委托組織只能是事業組織；

b．受委托組織只能是以管理公共事務為基本職能的事業組織；

c．受委托組織只能是依法成立的事業組織。

②受委托組織具有熟悉有關法律、法規、規章和業務的工作人員。

③受委托組織履行受委托職能需要進行檢查或者技術鑒定的，它應有條件組織進行相應的技術檢查或者技術鑒定。

（2）范圍

從現行法律、法規的規定和行政管理實踐來看，受委托組織的范圍大致同于法律、法規授權組織的范圍；如具體法律、法規沒有規定時，則由行政機關根據行政法的一般原理自行確定。

4．受委托組織的法律地位

（1）受委托組織不是行政主體。受委托組織行使一定行政職能必須以委托行政機關的名義，且由委托行政機關對其行為向外部承擔法律責任。

（2）受委托組織在內部行政法律關系上，是作為與委托行政機關相對的獨立一方當事人，即內部行政法律關系主體。

（3）受委托組織的主要權利和義務

①主要權利

a．取得履行職責所應有的權力、管理手段和工作條件；

b．依法行使被委托的職權和辦理被委托的事項；

c．取得履行職責所需要的經費和報酬；

d．請求有關行政機關協助排除其在履行職責中所遇到的障礙；

e．向委托行政機關提出變更委托范圍和改進相應領域行政管理的建議。

②主要義務

a．在委托行政機關委托的范圍內行使職權，不超越委托權限；

b．依法辦事，不徇私舞弊、以權謀私；

c．接受委托行政機關的監督、指導，向委托行政機關請示、匯報和報告工作；

d．認真履行被委托的職責，熱情為行政相對人服務，聽取相對人的意見，接受相對人的監督。