第五章　行政機關

5.1　本章重點

■ 重點掌握行政機關的雙重性質及特征

■ 理解行政機關職責及職權的概念

■ 準確理解和區(qū)分立法權和準立法權

■ 重點掌握建設現(xiàn)代服務型政府對行政機關的要求

■ 初步了解我國現(xiàn)行行政機關體系

5.2　重難點導學

一、行政機關概述

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1．行政機關的含義

（1）行政機關是指依憲法或行政組織法的規(guī)定而設置的行使國家行政職能的國家機關。

（2）概念解讀

①行政機關是國家機關，是由國家設置，代表國家行使國家職能的機關。這點使其區(qū)別于政黨、社會組織、團體。

②行政機關是行使國家行政職能的國家機關。這點使其區(qū)別于立法機關、司法機關。

③行政機關是依憲法或行政組織法的規(guī)定而設置的行使國家行政職能的國家機關。這點使其區(qū)別于法律、法規(guī)授權的組織和其他社會公權力組織。

2．行政機關的性質和特征

（1）行政機關的雙重性質

①相對于國家權力機關——人民代表大會，它是執(zhí)行機關，其基本職能是執(zhí)行最高國家權力機關制定的法律和各級國家權力機關作出的決議、決定。

②相對于行政相對人，行政機關是行政主體。行政機關代表國家行使行政權，管理國家內(nèi)政外交事務，行政相對人必須服從行政機關的管理。

（2）行政機關的特征

①行使國家行政職權，管理國家行政事務。這是行政機關區(qū)別于其他國家機關的實質特征。

②行政機關在組織體系上實行領導——從屬制。即上級行政機關領導下級行政機關，下級行政機關從屬于上級行政機關，向上級行政機關負責和報告工作。這一特征是國家權力機關和國家審判機關均不具備的。

③行政機關在決策體制上一般實行首長負責制。

④行政機關行使職能通常是主動的、經(jīng)常的和不間斷的。

⑤行政機關最經(jīng)常、最直接、最廣泛地與個人、組織打交道。

二、行政機關的職責與職權

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1．行政機關的職責與職權的概念

行政機關的職責與職權是指行政機關所具有的一般職責、職權，法律、法規(guī)授權的組織和其他社會公權力組織只能部分地行使行政職權和履行行政職責。

2．行政機關的一般職責

（1）保障國家安全。保障國家安全是行政機關的傳統(tǒng)職責。

（2）維護社會秩序。維護社會秩序也是行政機關的傳統(tǒng)職責。

（3）保障和促進經(jīng)濟發(fā)展。保障和促進經(jīng)濟發(fā)展是現(xiàn)代社會行政機關的職責。

（4）保障和促進文化進步。行政機關對文化建設的職責如同對經(jīng)濟建設的職責一樣，是現(xiàn)代社會的要求。

（5）健全和發(fā)展社會保障與社會福利。行政機關的這一職責是隨著其管理、干預經(jīng)濟的職責的發(fā)展而發(fā)展起來的，有著多方面的意義。

（6）保護和改善人類生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境。

3．行政機關的主要職權

（1）行政立法權

行政立法權是指行政機關制定行政法規(guī)和規(guī)章的權力。立法權本來是國家立法機關的權力，行政機關只享有執(zhí)行權而無立法權。

但在現(xiàn)代社會，行政機關因具有廣泛的職責，單靠立法機關的立法遠遠滿足不了行政機關履行其職責對法的需要。于是，法律便賦予行政機關以準立法權。

（2）行政命令權

行政命令權是指行政機關向行政相對人發(fā)布命令，要求行政相對人作出某種行為或不作出某種行為的權力。

（3）行政處理權

行政處理權是指行政機關實施行政管理，對涉及特定行政相對人權利、義務的事項作出處理的權力。

（4）行政監(jiān)督權

行政監(jiān)督權是指行政機關為保證行政管理目標的實現(xiàn)而對行政相對人遵守法律、法規(guī)，履行義務情況進行檢查監(jiān)督的權力。行政監(jiān)督權既是一種獨立的權力，同時又是行政立法權、行政命令權、行政處理權實現(xiàn)的保障。

（5）行政裁決權

行政裁決權是指行政機關裁決爭議，處理糾紛的權力。

（6）行政強制權

行政強制權是指行政機關在實施行政管理過程中，對不依法履行行政義務的行政相對人采取人身的或財產(chǎn)的強制措施，迫使其履行相應義務的權力。

（7）行政處罰權

行政處罰權是指行政機關在實施行政管理過程中，為了維護公共利益和社會秩序，保護其他公民、法人和其他組織的合法權益，對違反行政管理秩序的行政相對人依法給予制裁的權力。

三、建設現(xiàn)代服務型政府對行政機關的要求

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2004年，國務院在《全面推進依法行政實施綱要》中提出，轉變政府職能，建設服務型政府是全面推進依法行政的首要目標。建設現(xiàn)代服務型政府，對行政機關提出了更高的要求。行政機關履行各項職責和行使各項職權均必須符合為社會公眾服務和為行政相對人服務的宗旨，并正確處理下述四個方面的關系：

1．服務型政府與有限政府的關系

服務型政府與有限政府的關系可以這樣表述：政府為人民服務是無限的；而政府的機構、編制、職能及行使職能的權力、手段是有限的。

含義解讀：

（1）“無限”主要體現(xiàn)在兩個方面：

①政府和政府工作人員不是“天使”，但其應不斷向“天使”轉化和向“天使”接近，其向“天使”轉化和接近的過程是無限的。

②公民的物質和精神需求的增長是無止境的，無限的。

（2）“有限”是指政府的機構、編制、職能及行使職能的權力、手段的有限。理由有下述四點：

①人民的政府應減輕人民的負擔，故政府必須“有限”。

②政府職能、權力“無限”必然會導致濫用和以權謀私，從而必須“有限”。

③政府有限是效率的要求。

④政府的根本職能是服務，但政府無權壟斷服務。

2．服務型政府與公民社會的關系

服務型政府與公民社會的關系可以這樣表述：公民社會是服務型政府的基礎，服務型政府是公民社會的條件。

含義解讀：

（1）公民社會即社會共同體，是相對于國家共同體而言，其通過各種自治組織而非政府對社會進行治理和提供“公共物品”。

（2）服務型政府則是公民社會的條件。公民社會的發(fā)育、生長必須以服務型政府建設為基本條件。

（3）建設服務型政府與促進公民社會的成長是相輔相成的。只有在服務型政府的條件下，公民社會才能茁壯成長；同時，也只有公民社會成長起來，服務型政府才能真正建成和正常運作。

3．服務與規(guī)制的關系

服務與規(guī)制的關系可以這樣表述：從理念和本質上講，規(guī)制是手段，服務是目的；從“公共物品”提供的方式上講，規(guī)制與服務都是政府的職能。

（1）規(guī)制的含義

規(guī)制是指公權力主體對社會、市場和相對人活動的規(guī)范、調節(jié)、監(jiān)管和控制。規(guī)制的主要形式和手段有：審批與許可、限制相對人準人資格、稅收、利率、價格控制、強制披露信息、設定環(huán)境、質量標準、監(jiān)督檢查、行政處罰、行政強制等。

（2）服務型政府下的規(guī)制與管制型政府下的規(guī)制的重要區(qū)別：

①目的不同。服務型政府實施規(guī)制的間接目的是秩序，最終目的是服務。而管制型政府實施規(guī)制的目的是控制社會，維持統(tǒng)治秩序，其最終目的可能是服務于GDP的增長或追求某種“政績”。

②與服務職能的比例不同。服務型政府下的規(guī)制職能遠遠小于服務職能，而管制型政府下的規(guī)制職能遠遠大于服務職能。

③適用的方式、程序不同。服務型政府下規(guī)制職能的實施往往會采取相對人參與和與相對人協(xié)商、合作的方式、程序，特別強調比例原則；而管制型政府下規(guī)制職能的實施往往采取高權與強制的方式、程序。

（3）服務型政府允許規(guī)制存在的正當性理由（重點理解）

①防止過度競爭、壟斷。

②保證產(chǎn)品安全和價格合理。

③保障交易公平，防止欺詐。

④保護消費者，防止和避免對消費者人身權、財產(chǎn)權的侵權。

⑤加強生產(chǎn)經(jīng)營者的責任和保障社會和諧。

（4）在實踐中處理服務與規(guī)制的關系時，要特別防止兩種偏向：

①將規(guī)制與服務截然區(qū)分。認為服務型政府的職能就是服務，不重視發(fā)揮規(guī)制的積極作用，過分放松規(guī)制或取消規(guī)制。

②將規(guī)制等同于服務。認為規(guī)制即服務，加強規(guī)制就是加強服務。

4．服務與法治的關系

服務與法治的關系可以這樣表述：服務是法治的必然要求，法治是服務的保障。

（1）法治的含義

法治是指以反映和體現(xiàn)人民意志和利益的法治理國家、治理社會，控制國家和社會公權力主體的權力，保障公權力相對人的權利的一種公共治理方式。

（2）服務與法治的關系

①服務相對于法治來說，服務是法治的必然要求。法治政府最本質的要素和特質是服務政府，即為人民服務，為行政相對人服務。

②法治則是服務的保障。

四、我國現(xiàn)行行政機關的體系

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1．中央行政機關

我國中央行政機關由國務院和國務院的工作部門（部、委、行、署、局等）組成。

（1）國務院

①國務院即中央人民政府，是最高國家權力機關的執(zhí)行機關，是最高國家行政機關。

②國務院由全國人大產(chǎn)生，對全國人大負責，受全國人大及其常委會監(jiān)督。

③國務院實行總理負責制。

④國務院設有全體會議和常務會議兩種會議。國務院工作中的重大問題，必須經(jīng)國務院常務會議或國務院全體會議討論決定。

（2）國務院工作部門

①國務院各部委是國務院的工作部門，部委的設立經(jīng)總理提出，由全國人民代表大會決定，在全國人民代表大會閉會期間，由全國人大常委會決定。

②國務院工作部門實行部長、主任負責制。

③國務院除設立部、委作為其正式工作部門外，還設有1個直屬特設機構、16個直屬機構和4個辦事機構。

④除直屬機構和辦事機構以外，國務院還設有14個直屬事業(yè)單位和16個主管有關行業(yè)或領域行政事務的國家局。

2．一般地方行政機關

（1）地方各級人民政府

①分為三級：省、直轄市人民政府；縣、縣級市及市（指下設區(qū)、縣的市）轄區(qū)人民政府；鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府。

②實行雙重從屬制。（重點）

既從屬于本級人民代表大會，對本級人民代表大會負責和報告工作，同時又從屬于上一級國家行政機關，對上一級國家行政機關負責和報告工作，并且接受國務院的統(tǒng)一領導和服從國務院。

③由正副職政府首長和各政府工作部門負責人組成，實行首長負責制。

④縣級以上地方人民政府設全體會議和常務會議兩種會議。政府工作中的重大問題，必須經(jīng)政府常務會議或全體會議討論決定。

（2）地方人民政府工作部門

①工作部門的設立由本級人民政府決定，報上一級人民政府批準。

②既受本級人民政府統(tǒng)一領導，同時受上一級人民政府主管部門的領導或業(yè)務指導。

3．民族自治地方行政機關

（1）民族自治地方行政機關是指自治區(qū)、自治州、自治縣、民族鄉(xiāng)的人民政府及其工作部門。

（2）自治區(qū)、自治州、自治縣人民政府的正職行政首長必須由實行民族區(qū)域自治的民族的公民擔任。

（3）民族自治地方的行政機關可以依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他有關法律的規(guī)范行使自治權，根據(jù)本地方實際情況貫徹執(zhí)行國家的法律、政策。

4．特別行政區(qū)的行政機關

（1）香港特別行政區(qū)

①香港特別行政區(qū)的政府是香港特別行政區(qū)行政機關。特別行政區(qū)政府的首長是特別行政區(qū)的行政長官。

②特別行政區(qū)政府對立法委員會負責，特別行政區(qū)征稅和公共開支須經(jīng)立法會批準。

③特別行政區(qū)政府設政務司、財政司、律政司和若干局、處、署作為其工作部門。

④特別行政區(qū)的主要官員由在香港正常居住連續(xù)滿15年并在外國無居留權的香港特別行政區(qū)永久性居民中的中國公民擔任。

（2）澳門特別行政區(qū)

①澳門特別行政區(qū)政府是澳門特別行政區(qū)的行政機關。特別行政區(qū)的首長是特別行政區(qū)的行政長官。

②特別行政區(qū)政府對特別行政區(qū)立法會負責。

③特別行政區(qū)政府設若干司、局、廳、處作為其工作部門。

④特別行政區(qū)政府主要官員由在澳門正常居住連續(xù)滿15年的澳門特別行政區(qū)永久性居民中的中國公民擔任。