2012年北京大學政府管理學院659行政學原理考研真題及詳解

一、概念分析理解題（本題總計60分，每小題10分）

1．有人認為，公共行政權力就是公共權力與行政權力。你認為這種觀點正確嗎？如果正確，請給出你的理由；如果有不當之處，請依據行政管理理論給出你的解釋。

答：此題關于公共行政權力的定義是不正確的。“公共”強調了行政權力的公共性，而不是指公共行政權力是公共權力與行政權力的加總。公共權力與行政權力是兩個不同范圍的概念。

（1）一般來說，公共行政權力即簡稱行政權力。行政權力作為政治權力的一種，它是國家行政機關依靠特定的強制手段，為有效執行國家意志而依據憲法原則對全社會進行管理的一種能力。

（2）首先，公共行政權力是一種權力。一般說來，權力是一種社會現象，是一種人與人之間的支配關系，即權力主體之于權利客體的支配關系，是根據行使者的目的去影響他人行為的能力。其次，公共行政權力是一種公共權力，從最廣泛的意義上說，一切經過公決而產生、并對決議各方均有約束力的權力都屬于公共權力。

（3）行政權力除了具有一般國家權力所表現出的合法性、強制性和普遍性等特點，還具有公共性。行政權力與公共權力的關系在于，作為一種國家權力，行政權力本來就屬于公共權力，公共性自然是其主要特征。行政權力的運作集中體現為公共管理和公共服務等活動，其目的在于提供公共物品、維護公共利益。公共權力包括行政權力、司法權力、立法權力等，作為公共權力之一的行政權力，是公共利益制度化的重要手段。

所以，公共行政權力是公共權力的一種，集中表現為行政權力，“公共”是對其公共性的強調。

2．有人認為，戰略人力資源管理與人力資源管理戰略是一致的，這種解釋合適嗎？如果正確，請給出你的理由，如果有不當之處，請依據人力資源開發與管理相關理論給出你的界定。

答：這種解釋是不合理的，戰略人力資源管理與人力資源管理戰略是兩個不同意義的概念。

（1）戰略人力資源管理是指組織為能夠實現目標所采取的一系列有計劃、具有戰略性意義的人力資源部署和管理行為。戰略人力資源管理定位于支持組織的戰略中人力資源的職能和角色，幫助組織實現其戰略目標。

（2）人力資源戰略包括人力資源管理戰略和人力資源開發戰略。人力資源戰略是組織人力資源管理的最高綱領，不僅是有關人力資源管理的一系列行動和計劃，也是改變一個組織特性的整體、多面、長期的過程。

（3）在戰略人力資源管理階段，組織在不斷變化的環境中要獲得競爭優勢必須將組織戰略與人力資源管理實踐結合起來。組織開始制定人力資源戰略并實施戰略人力資源管理，即一方面組織為實現其目標而制定具體的人力資源行動，同時還將人力資源管理與組織戰略目標聯系起來，以改進員工績效與組織績效 。總之，人力資源管理戰略是實施戰略人力資源管理的指導，戰略人力資源管理是對人力資源管理戰略的實施。

綜上，題目中的界定是不正確的。

3．有人認為，職能的問題核心是界定應該做什么或者不應該做什么，而決定做什么或者不應該做什么的核心是能力，所以職能是履行職務的一種能力，你認為這種解釋合適嗎？如果正確，請給出理由，如果有不當之處，請依據行政管理學理論給出你的解釋。

答：這樣的解釋不合適，職能與能力是兩個不同的概念。

（1）職能又稱功能、職責。就國家現象而言，職能是一個與公共權力、公共責任緊密相關的概念。職能問題的核心價值點，在于回答一定的公共主體“應該做什么”的問題，其反題則在于“不應該做什么”。在擴展的意義上，職能問題還與履行職能的方式、能力、時效性等問題直接相關。

（2）從一定的意義上說，有效性即能力。“政府職能”是一個“職”與“能”互為表里、相互依存的問題。其中“職”是政府職守，“能”就是政府公共行政能力。就“職”與“能”的相互關系而言，如果說“職”是標的物和被賦予，要考慮的是政府應該做什么、不應該做什么的問題，那么“能”就是過程物和自建立，要解決的是政府如何去做、什么時候做、通過什么方式做的問題。

（3）現代國家政府的公共行政能力與政府職能相關，在政府職能確定的條件下可以認為，政府的行政能力實際上是政府履行政府職能的的能力，就政府有效地履行其職能而言，“職”與“能”是互為條件、缺一不可的。

綜上，題目中的觀點是不正確的。

4．有人認為，當代中國行政改革的核心問題，就是政府職能轉變與權力正確使用的問題。你認為這種解釋正確嗎？如果正確，請給出你的理由；如果有改進之處，請依據行政管理學理論給出你的解釋。

答：這種關于當代中國行政改革核心問題的界定是正確的，是對改革核心即“國家行政權力的重新定位和劃分”的實質的討論，強調處理“職”與“權”關系的重要性。

（1）當代中國行政改革的核心問題，是國家行政權力的重新定位和劃分的問題。這一問題的產生，是由現階段我國行政改革的主導矛盾，即政府與社會的關系所決定的。這個問題涉及到兩個重要的方面：行政權力與政府職能、行政權力與依法行政。簡言之。即處理好政府的“能”與政府的“權”之間的關系，即政府職能轉變與權力正確使用的問題。

（2）從行政權力與政府職能方面來看：政府職能就是政府應當做什么和能夠做什么，這也就是政府在社會公共生活過程中的角色定位和角色規范。實踐證明，只講轉變職能而不講改變行政權力關系并以法律的形式加以確認，并以此為基礎進行行政改革，在理論上至少是不全面的，在實踐上則難以取得持久穩定的效果。因此，要將政府職能轉變與權力的正確使用相結合。

（3）政府的“能”與政府的“權”是分不開的。政府之所以“能”，首先是由于政府有“權”。要轉變政府職能首先必須重新界定政府行政權力，從一定的意義上說，政府職能與政府行政權力的相互關系是外在形式與實質問題的關系。不首先調整或改變行政權力關系，轉變政府職能就缺乏深厚的背景，缺乏強有力的支撐，缺乏足夠的合法性，缺乏切實有效的可行性。其最終結果，很可能是小改大不改、明改暗不改、形改實不改、短改長不改。建國后我國歷次行政改革惡性循環的怪圈現象，不能不說與此有相當的內在聯系。

綜上，題目中的說法是正確的。

5．有人認為，人力資源實際上就是員工。你認為這種解釋正確嗎？如果有誤，請依據人力資源的相關理論給出你的解釋，并且說明兩者之間的關系。

答：這種解釋是不正確的，人力資源與員工是兩個不同的概念。

（1）人力資源是指在一定區域范圍內，可以被管理者運用以產生經濟效益和實現管理目標的體力、智能與心力等人力因素的總和及其形成基礎，包括知識、技能、能力與品性素質等。

（2）在人力資源發展的不同階段，對人力資源這一概念有不同的界定：

①第一種觀點是成年人口觀：把人力看作勞動力，即認為人力資源是具有勞動能力的全部人口。在這種理解下國家與地區性的人力資源開發與管理重點是擴大人口基數，就企事業組織內部來說是擴大人員隊伍，增加人才儲備；

②第二種觀點是在崗人員觀，認為人力資源是目前正在從事社會勞動的全部人員。健康的成人只具有人口學的意義而不具有經濟學意義，因此一般人員不是人力。按照這種觀點，人力資源管理的重點是擴大生產規模與開辟新的產業，增加就業機會，讓每個健康的成年人都有事做；

③第三種觀點是人員素質觀，把人力看作人員素質綜合發揮的生產力，認為人力資源是勞動生產過程中可以直接投入的體力、腦力和心力的總和。這種觀點把人力資源管理的基本單位由個體觀轉變為素質觀，由人員觀轉變為人力觀。按照這種觀點，人力資源的管理是一個系統工程，是對員工的培養、促進、改進與作用發揮的過程。

綜上，將人力資源理解為員工實際上是一種較為狹隘的看法，所以是不太正確的。

6．有人認為，“工作日志”就是“紀實分析法”或者“記實分析法”。你是否認同此觀點？說明你的理由。

答：這種觀點是不正確的。“工作日志”與“紀實分析法”是兩個不同的概念。

（1）工作日志法，是指由任職者按時間順序，詳細記錄自己在一段時間內的工作內容與工作過程，經過歸納、分析，達到工作分析的目的的一種工作分析方法。這種方法的基本依據是，從事某一工作的人對這一工作的情況與要求最清楚。但是這種方法可能存在誤差，要求事后對記錄分析結果進行必要的檢查。檢查工作可以由工作者的直接上級來矯正。這種方法對于高水平與復雜工作的分析，顯得比較經濟與有效。

（2）紀實分析法，是指通過對實際工作內容與過程的如實記錄，達到工作分析目的的一種方法。當大量的事情記錄下來之后，按照它們所描述的內容進行歸類，最后就會對實際工作的要求有一個非常清楚的了解，有助于對工作的全面理解。

（3）從上述定義中我們可以看出，工作日志法和紀實分析法不是相同的概念：前者一般由工作者本人按照標準格式，及時詳細地記錄自己的工作內容與感受，然后在此基礎上進行綜合分析；紀實分析法的主體并不一定是工作者本人，所記錄的更多的是工作內容本身。

綜上，兩者的內涵并不一致。

二、簡答論述題（先簡單陳述相關知識要點，然后對于這些要點內容進行比較分析或者應用。）（本題總計50分，每小題25分）

1．什么是公共財政的職能？“不患寡而患不均”，公平問題歷來是影響政權穩固的重要因素之一，如何發揮公共財政職能改善社會收入分配不平等問題？

答：（1）公共財政的職能，是指政府的財政活動在經濟和社會中所固有的功能，是政府活動對經濟的各個方面所產生的影響和變化的高度概括。它既表現為公共財政的作用，也表現為公共財政的職責或責任。市場失靈的客觀存在，使政府介入或干預有了必要性和合理性的依據。為了彌補或糾正市場失靈，要求政府從多方面介入社會經濟運行，以達到社會資源配置最大化、收入分配公平及經濟穩定發展。政府可通過行政手段、法律手段、貨幣手段、財政手段等來干預市場。其中的財政手段，即通過國家預算下的財政收支活動來糾正市場失靈，是極其重要的手段之一。由此，資源配置、收入分配和經濟穩定發展也就成為公共財政的三大職能。

①資源配置職能

對不能由市場提供的產品，政府通過國家預算政策來提供，這種活動進而會對整個經濟資源的使用方式產生影響，這就是公共財政的資源配置職能。資源配置就是利用有限的資源形成一定的資產組合、產業結構、技術結構以及地區結構等，以達到優化資源結構的目的。

②收入分配職能

公共財政的收入分配職能，就是在一定程度上糾正由市場機制建立的分配格局，使之達到社會認為的“公平”和“公正”的分配格局。公平分配包括經濟公平和社會公平兩個層次，由于市場機制不能避免收入和財富分配的不公平，因此就需要市場機制來執行收入分配的職能。

③經濟穩定發展職能

公共財政的經濟穩定發展職能是指政府運用財政政策，以實現經濟穩定、持續發展的目的。市場機制不能自發地實現經濟的穩定發展，因此就需要政府的干預和調節，以消除經濟中的過大波動，使經濟能夠相對穩定的發展。

（2）公共財政職能對改善社會收入分配不平等問題的作用

①經濟公平是市場經濟的內在要求，強調投入和產出相對稱，它可以通過平等競爭條件下的等價交換來實現。但實際情況是，由于市場經濟中的各經濟主體或個人所能提供的生產要素質量不同、資源的稀缺程度不同以及各種非競爭因素的干擾，各經濟主體或個人獲得的收入會出現很大的差異，甚至出現與要求投入和產出相對稱大相徑庭的現象，這就涉及到社會公平問題。

②由于市場機制不能避免收入和財富分配的不公平，因此就需要政府來執行收入分配的職能。一般來說，為了改善收入分配不平等的狀況，政府可采取的財政措施主要包括按照支付能力原則設計的稅收制度和按照受益能力原則設計的轉移支付制度，即政府可以通過征稅強制性地把財富從那些應該減少收入的人們手中收集起來，再通過各種補貼或失業救濟金等制度，以貨幣或實物形式把這些財富轉移給那些應該增加收入的人們。

③政府的轉移支付是指不以取得商品或勞務為補償而支付給個人的款項。如政府可將征收累進所得稅籌集的稅收收入用于公共事業投資，如安居工程等，以利于低收入階層；政府還可對奢侈品以高稅率征稅，對日用品進行補貼，來適當增加高收入階層的負擔，減輕低收入階層的負擔，以此縮小收入差距，維護與體現社會公平。

（3）但是公平不是絕對平均，公平是一個規范性的問題，公平與否很難有一個規范的標準。另外，由于效率與公平有著相互制約的關系，如果一味的征收高額累進稅，很可能對邊際生產水平較高的人們的工作積極性有挫傷作用，從而對一國的經濟發展不利。特別是對于發展中國家來說，當前需要解決的首要問題應當是如何防止貧困，而不是如何限制高收入。

2．什么是“績效考評”、“素質測評”與“績效管理”？如何在人力資源開發與管理中發揮它們的相互作用？

答：（1）三個概念的含義

①績效考評是人力資源管理的核心職能之一，是指評定者運用科學的方法、標準和程序，對行為主體的與評定任務有關的績效信息（業績、成就和實際作為等）進行觀察、收集、組織、貯存、提取、整合，并盡可能做出準確評價的過程。

②素質測評是指測評主體采用科學的方法，收集被測評者在主要活動領域中的表征信息，針對某一素質測評指標體系做出量值或價值的判斷的過程，或者直接從所收集的表征信息中引發與推斷某些素質特征的過程。

③績效管理是管理者與員工就工作目標與如何達到工作目標達成共識的過程，包括制定績效指標與計劃、進行績效考評和進行績效反饋與輔導。

（2）三者的關系

①就其在人力資源管理流程中所處的環節來看，測評工作已經越來越居于核心地位，源起于各部門需要招聘或者選拔人來填補空缺的時候；績效考評是組織中的一種正式考評制度，是對員工績效的事后評價；而績效管理是包含了績效考評在內的一個綜合性系統工程；

②就目的和作用而言：素質測評是通過收集被測評者的表征信息，并針對某一素質測評指標體系做出量值或價值判斷；績效考評的主要目的是對員工的工作效果進行判斷并以此作為獎懲的依據；績效管理的目的則用于員工的績效改進計劃，對員工進行有效地激勵；

③總體上說，素質測評和績效考評都是人力資源測評的內容，其中素質測評以人員素質為核心；績效考評以工作績效為核心，即前者以“人”為中心，后者以“事”為中心；

（3）如何在人力資源開發與管理中發揮“績效考評”、“素質測評”與“績效管理”的作用

①績效考評是績效管理的重要環節，因此必須重視績效考評。通過設計合理的績效評估指標體系與組織開展績效考評，重視對考評結果的分析利用，保證組織管理者與員工對績效考評的重視，在分析績效考評結果的基礎上，展開績效改進工作與績效反饋輔導，保證績效管理整個環節的連貫性與結果的使用；

②將素質測評與績效考評相結合，共同為績效管理服務。素質測評的結果與指標體系可以為績效考評所借鑒，共同致力于客觀有效地測評主體，為績效管理提供切實可行的依據。

三、案例論述題（本題40分）

《七一講話》的要求

2011年是中國共產黨建黨90周年，胡錦濤總書記在《七一講話》中明確指出，“各級領導干部都要牢記，我們手中的權力是人民賦予的，只能用來為人民謀利益。行使權力就必須為人民服務、對人民負責并自覺接受人民監督，決不能把權力變成牟取個人或少數人私利的工具。各級干部都要自重、自省、自警、自勵，講黨性、重品行、作表率，做到立身不忘做人之本、為政不移公仆之心、用權不謀一己之私，永葆共產黨人政治本色。”

請你結合《公共行政學》與《人力資源開發與管理》中的相關理論對于其中“做到立身不忘做人之本、為政不移公仆之心、用權不謀一己之私，永葆共產黨人政治本色”的要求進行分析與評價。

答：一切行政活動都是通過行政權力實現的，行政權力是一切行政現象的基礎。領導干部作為行政權力的行使者，肩負著重大責任，必須審慎地使用權力。因此，胡錦濤同志在《七一講話》中特別提出各級領導干部要做到“立身不忘做人之本，為政不移公仆之心，用權不謀一己之私”，就是旨在強調各級領導干部必須正確地對待和使用權力。

（1）從《公共行政學》的角度分析

①領導就是選擇一個方向，確定一個目標，制定一個規則，集合一個群體為實現既定的目標而共同工作。在制度條件下，領導者是指依照正式規定受領一定的領導職位，并依據正式規定行使領導職權，同時承擔相應領導責任的個人。領導者的理念、品格、性格特征、思想能力和行為能力、領導方式的選擇直接關系到領導行為的社會后果。

因此，一個優秀的領導者應該具有道德無缺、心存仁義、為人正直的品質。尤其是目前在干部隊伍中貪污腐化之風還比較猖獗的時期，各級干部更應該以胡錦濤總書記講話中對領導干部的要求為鞭策，努力成為一名合格的領導者；

②行政倫理主要是人們關于行政活動對錯的判斷過程以及判斷的理由，這主要涉及行政主體行動的正當性與合理性，亦即領導、決策和執行等行政管理活動的合法性問題。此外，行政倫理是行政權力的一種內在約束機制，是一種關于公私利益關系的觀念體系，良好的行政倫理和行政道德對于領導干部正確行使權力具有十分明顯的意義。

通過強化行政倫理建設，加強行政倫理立法，建立和完善行政組織倫理的保證機制，能夠有效地監督領導干部用權，保證領導干部依法行使權力；

③行政權力是國家行政機關依靠特定的強制手段，為有效執行國家意志而依據憲法原則對全社會進行管理的一種能力。但是由于行政權力本身具有自主性、膨脹性，行政權力在行使過程中會產生許多負效應，包括利益倒錯、權力角逐、權力僭越等等，因此必須加強對權力使用的限制。

行政權力的制約機制主要是自律機制和他律機制，包括外部權力的監控、政黨監督、輿論監督、以及利益協調機制、行政責任機制和行政倫理機制。只有將自律機制和他律機制結合起來，才能防止行政權力的濫用。

④行政責任是政府及其構成主體行政官員因其公權地位和公職身份而對授權者和法律以及行政法規所承擔的責任。政府公務人員作為政府的構成主體，在代表國家實施行政行為的過程中，當其違背與其公務身份同時產生的義務和職責時，就必須承擔行政責任。

因此當領導干部違背規定，濫用或者錯誤地行使權力時，就必須嚴格地追究其行政責任，從而確保行政權力得到正確的運用。

⑤公共行政是指各級國家行政機關以公共利益為目的，依據憲法及法律的規定，通過科學、及時地制定和準確、有效地執行公共政策，管理公共事務、維護公共秩序、保證公共安全、提供公共產品的活動。行政權力本身具有公共性，它的運作集中體現為公共管理和公共服務等活動，其目的在于提供公共物品、維護公共利益。

因此，領導干部必須認識到手中權力的公共屬性，運用公共權力為人民謀利益，而絕不以將其作為牟取私人利益的工具。堅守職業道德與使命，處理好公共利益與個人利益、個人權利與公共權力的關系。

（2）從《人力資源開發與管理》的角度分析

①領導干部作為我國公務員隊伍中的管理人員，其地位具有特殊的意義。公共部門領導干部的選拔和配置更具有自身特點。在我國，領導干部選拔任用的問題關系到由誰來掌管國家公共權力的問題，對其選拔和配置不僅具有較強的技術性，更具有較強的政治性，并且已經成為現今我國公共部門人事改革實踐的重點，有必要重視領導干部隊伍的建設。

②從事政府的公務活動作為一項職業，正如其他任何職業一樣，也有其從業人員應當遵守的職業道德。公務員的職業道德對公務員來說是一種行為自我調控機制，它能夠使公務員對其不適當的行為做出一種自覺調整，它不同于公務員的義務，它不具有法定的強制性，但是，它是一種潛在的行業制約力量，它調控著公務員應當做什么和不應當做什么。各級領導干部由于有更大可能性濫用權力，尤其要注重職業道德的培養，才能防微杜漸，培養起對權力使用的敬畏感；

③在我國公務員考核制度中，考核的內容包括“德、能、勤、績、廉”五個方面，其中“德”主要是指政治思想、工作作風、職業道德和品德修養，“廉”主要是廉潔自律方面，可見在我國對于公務員考核中品的方面尤其強調。

因此，領導干部不管是在立身、為政、用權方面都要加強個人道德修養，培養爭取的價值觀和權力觀，才能成為一名稱職的領導者。