第3章　行政主體與行政組織法

一、行政主體理論述評

1．西方國家的行政主體

（1）大陸法系的行政主體理論

①行政主體的界定與創(chuàng)設(shè)

a．在法國，行政主體是法律創(chuàng)設(shè)的主體，是指享有實施行政職務(wù)的權(quán)力，并負(fù)擔(dān)由于實施行政職務(wù)而產(chǎn)生的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的主體。

第一，行政主體是有權(quán)實施行政職務(wù)的組織；

第二，行政主體是分擔(dān)權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的組織。在性質(zhì)上，行政主體是公法人，即法律擬制的能夠享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的人。

b．在德國，行政主體，是指行政法上享有權(quán)利，承擔(dān)義務(wù)，具有統(tǒng)治權(quán)并可設(shè)置機關(guān)以便行使并籍此實現(xiàn)行政任務(wù)的組織體。德國行政主體概念的關(guān)鍵在于權(quán)利能力。

c．在日本，行政主體界定為行政權(quán)的歸屬者。行政主體一般是指在行政法律關(guān)系上具有權(quán)利，或具有能承擔(dān)義務(wù)資格的法律主體中執(zhí)行行政的一方。

②行政主體的類型

a．國家

國家作為行政主體，掌握重要的行政權(quán)力。國家除了組織屬于全國范圍內(nèi)的公務(wù)外，還享有設(shè)立其他各類行政主體，監(jiān)督和控制其他行政主體的權(quán)力。

b．地方行政團(tuán)體

這是以一定的地區(qū)及在那里居住的居民為基礎(chǔ)，在該地區(qū)內(nèi)設(shè)置的以實施有關(guān)公共服務(wù)為目的，并對該地區(qū)內(nèi)居民具有支配權(quán)的公共團(tuán)體。

c．其他行政主體

這類行政主體的一個共同特點是組織特定的公務(wù)，而不以地域為基礎(chǔ)。這些行政主體通常由國家或地方行政團(tuán)體設(shè)立。

③行政主體的法律地位

行政主體的法律地位通常來自于法律的授予或依法取得。行政主體具有相當(dāng)?shù)莫毩⑿裕饕憩F(xiàn)在：

a．行政主體相對于個人獨立。

b．行政主體與其他行政主體相對獨立。各行政主體在法定范圍內(nèi)，對其所管轄的事務(wù)有自主決定權(quán)。

注意：在單一制的國家，行政主體的獨立僅指行政上的獨立，不包括司法上的獨立。

即國家有統(tǒng)一的司法制度，行政主體不能設(shè)立自己獨立的司法制度。但這也不是絕對的，比如說法國（單一制國家），行政法院不屬于司法機關(guān)而是特殊的行政機關(guān)，行政機關(guān)有自己獨立的司法制度。

④行政主體的公務(wù)

一般來說，國家承擔(dān)的公務(wù)主要是涉及全國性的事務(wù)或地方難以獨立處理的事務(wù)；

地方行政團(tuán)體組織的公務(wù)主要涉及地方事務(wù)，如道路、公共秩序等；其他行政主體，其公務(wù)范圍大都單一，比如說律師行業(yè)協(xié)會等。

⑤行政主體的權(quán)力

a．行政組織設(shè)置權(quán)。通常，法律對行政主體的組織設(shè)置作原則規(guī)定，由行政主體通過民主的方式自行產(chǎn)生。

b．公務(wù)組織權(quán)。行政主體可以依法就其所承擔(dān)的公務(wù)進(jìn)行組織和管理。

c．財政收支權(quán)。行政主體擁有自己獨立的財政。

d．財產(chǎn)管理權(quán)。行政主體可以在法定范圍內(nèi)自由地支配自己的財產(chǎn)以及決定對其財產(chǎn)的管理方式。

（2）英美法系的行政主體

在英美國家中，雖然沒有系統(tǒng)的行政主體理論，但卻存在著行政分權(quán)和自治的實體制度，而且這套制度已相當(dāng)成熟。之所以沒有發(fā)展出一套關(guān)于行政主體的系統(tǒng)理論，是因為這套制度的形成源遠(yuǎn)流長，依賴于博弈程序的實現(xiàn)和普通法制度的保障。換言之，這套制度是自生自發(fā)形成，而不是理性建構(gòu)的產(chǎn)物，對理論并沒有太多的依賴。

2．我國行政主體理論

（1）行政主體理論的形成

我國的行政主體理論是從國外傳入的。最早使用行政主體概念的是《行政法學(xué)原理》、《中國行政法學(xué)》。

20世紀(jì)90年代后，絕大多數(shù)行政法教科書都采用了行政主體概念，形成了獨特的行政主體理論。

（2）行政主體理論的基本內(nèi)容

①行政主體的界定

一般將行政主體界定為依法承擔(dān)行政權(quán)的單個行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織。

②行政主體的范圍

a．國務(wù)院；

b．國務(wù)院的組成部門；

c．國務(wù)院直屬機構(gòu)；

d．經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的國務(wù)院辦事機構(gòu)；

e．國務(wù)院部委管理的國家局；

f．地方各級人民政府；

g．地方各級人民政府的職能部門；

h．經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的派出機關(guān)和派出機構(gòu)；

i．經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的行政機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)；

j．法律法規(guī)授權(quán)的其他組織。

③行政主體的職權(quán)與職責(zé)

一般認(rèn)為行政主體的權(quán)職可分為抽象的權(quán)力和具體的權(quán)力。前者如制定規(guī)章和一般規(guī)范性文件，后者如對具體的人或事做出處理。

④行政主體的資格及確認(rèn)

一般認(rèn)為，作為行政主體必須具備一定的法律資格要件和組織要件。

a．法律資格要件

第一，行政主體必須是依法享有行政職權(quán)的組織。

第二，行政主體必須是能以自己的名義實施行政活動的組織。

第三，行政主體必須是能夠獨立承擔(dān)行政責(zé)任的組織。

b．組織要件

關(guān)于行政主體的組織要件說法不一，有的認(rèn)為需要經(jīng)過正式的批準(zhǔn)成立手續(xù)，也有的認(rèn)為行政主體必須有獨立的經(jīng)費和辦公場所等。

二、行政主體的界定與功能

1．行政主體的界定及特點

（1）從行政多元的角度考慮，行政主體可以指在行政法上具有獨立行政利益，享有權(quán)利（權(quán)力）、承擔(dān)義務(wù)，并負(fù)擔(dān)其行為責(zé)任的組織體或該類組織體的代理主體。

①行政主體為行政上的多元行政利益主體或代理主體。

②行政主體具有行政法上的權(quán)利（權(quán)力）義務(wù)。這里的權(quán)利是法律化的行政利益。

③行政主體要承擔(dān)其行為的實質(zhì)責(zé)任，包括經(jīng)濟(jì)上的責(zé)任。

（2）從主體的內(nèi)涵考慮，行政主體的條件包括：

①在本原意義上，行政主體必須是兩人以上的組織體，而不能為自然人個人。

②享有自身的利益。行政主體享有的利益較為廣泛，除了人身權(quán)益和財產(chǎn)利益外，還有自我組織、自我管理、自我發(fā)展的利益。

③存在獨立的權(quán)利義務(wù)。獨立的權(quán)利義務(wù)是由行政主體的利益派生而來的，是其利益的具體化和法律化。

④具有獨立的意志。這里指主體者必須有獨立的意思表示能力，可以自由地決定自己的行為。獨立的意志是主體者的內(nèi)在要求。

⑤能夠獨立承擔(dān)責(zé)任。任何主體都必須對自己的行為負(fù)責(zé)，這是法治社會對主體的基本要求。

2．行政主體理論的基礎(chǔ)

（1）實踐的角度

從實踐的角度分析，把行政主體界定為行政上的利益主體是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共行政改革和直接民主的需要。

（2）理論上

將行政主體界定為行政利益主體是人的主體性原理、輔助性原則和建構(gòu)理性主義的要求。

3．行政主體的功能

（1）保障行政分權(quán)和自治的功能。

（2）確認(rèn)和保障多元行政利益的功能。

（3）建構(gòu)公共行政秩序、規(guī)范外部行政的功能。

三、行政主體的類型

　1．利益行政主體

利益行政主體，是指具有獨立的行政利益的行政主體，也是實質(zhì)意義上的行政主體。利益行政主體又可分為原始的行政主體和派生的行政主體，前者指國家，后者包括地方行政主體、公務(wù)行政主體和社會行政主體。

（1）國家

①作為行政主體，國家主要是為了謀求國民的利益和國家的發(fā)展，而且還負(fù)有建立和監(jiān)督其他行政主體的職責(zé)。

②國家作為行政主體，其行政事務(wù)主要由中央行政機關(guān)及垂直行政機關(guān)承擔(dān)，同時也有部分歸地方行政機關(guān)承擔(dān)。

（2）地方團(tuán)體

地方團(tuán)體由國家派生，主要由土地、人口和財富構(gòu)成。

（3）公務(wù)行政主體

公務(wù)行政主體，是指國家或地方團(tuán)體為實施特定公務(wù)而設(shè)置的公務(wù)組織。公務(wù)主體具有以下特點：

①組織和實施特定的公務(wù)。

②公益性，公務(wù)主體不以贏利為目的。

③由國家或地方團(tuán)體設(shè)定，經(jīng)費全部或部分由設(shè)置主體提供。

④在管理上可以相對獨立。

（4）社會行政主體

社會行政主體，是指經(jīng)法律授權(quán)或認(rèn)可，為實現(xiàn)特定群體利益而設(shè)立的社會自治組織。社會行政主體又可細(xì)分為村民自治行政主體、社區(qū)自治行政主體、行業(yè)自治行政主體以及其他社會行政主體等。

2．代理行政主體

代理行政主體，是指經(jīng)法律授權(quán)或委托，代表利益行政主體進(jìn)行管理，并承擔(dān)形式責(zé)任的行政主體，包括行政機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)組織、行政機關(guān)委托的組織和個人。

（1）國家行政機關(guān)

國家行政機關(guān)包括中央行政機關(guān)和地方行政機關(guān)兩部分。

①中央行政機關(guān)

a．國務(wù)院

對國務(wù)院的理解有狹義和廣義兩種。從狹義上理解，國務(wù)院是指由國務(wù)院總理、副總理、各部部長、各委員會主任、審計長和秘書長構(gòu)成的組織體。在廣義上，除狹義的國務(wù)院外，還包括國務(wù)院下設(shè)機關(guān)，即各部、各委員會以及直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)等。

國務(wù)院實行總理負(fù)責(zé)制。

b．國務(wù)院的組成部門

國務(wù)院的組成部門包括各部、各委員會、人民銀行和審計署，共28個部門。

國務(wù)院組成部門實行首長負(fù)責(zé)制。

c．國務(wù)院的直屬特設(shè)機構(gòu)

國務(wù)院直屬特設(shè)機構(gòu)是指國務(wù)院設(shè)立的主辦各項專門業(yè)務(wù)的行政管理部門

d．國務(wù)院的直屬機構(gòu)

國務(wù)院直屬機構(gòu)是指國務(wù)院設(shè)立的主辦各項專門業(yè)務(wù)的行政管理部門。國務(wù)院設(shè)有海關(guān)總署等l8個直屬機構(gòu)。

e．國務(wù)院的辦事機構(gòu)

國務(wù)院辦事機構(gòu)是指國務(wù)院設(shè)立的協(xié)助總理辦理專門事項的輔助性機構(gòu)。

f．國務(wù)院部委管理的國家局

部委管理的國家局是指國務(wù)院設(shè)置的主管專門業(yè)務(wù)，由部委管理但又具有相對獨立性的行政機關(guān)。

g．國務(wù)院的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和臨時機構(gòu)

國務(wù)院設(shè)有國家國防動員委員會等27個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和臨時機構(gòu)。

h．中央行政機關(guān)在地方的分支機關(guān)

嚴(yán)格地說，中央在地方的分支機關(guān)也屬于中央行政機關(guān)的范疇。但和中央行政機關(guān)不同，他們的管轄僅涉及一定行政區(qū)域，而不及于全國。

②地方行政機關(guān)

a．地方各級人民政府

地方人民政府也分為省級、市級、縣級和鄉(xiāng)級四級。在我國，地方各級人民政府具有雙重性質(zhì)：一方面，各級人民政府是國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家行政機關(guān)，都要服從國務(wù)院；另一方面，地方各級人民政府又是地方利益的代表，是地方權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，對地方權(quán)力機關(guān)負(fù)責(zé)。

地方各級人民政府也實行首長負(fù)責(zé)制。

b．地方各級人民政府的工作部門

c．派出機關(guān)和派出機構(gòu)

派出機關(guān)是一級人民政府在一定區(qū)域內(nèi)設(shè)立的派出組織，履行一級政府的職責(zé)。我國派出機關(guān)有三類：

第一，行政公署；

第二，區(qū)公所；

第三，街道辦事處。

派出機構(gòu)是由政府的工作部門根據(jù)需要在一定行政區(qū)域設(shè)置的派出組織。在我國，派出機構(gòu)的種類較多，如公安派出所、稅務(wù)所、工商所等。

（2）法律法規(guī)授權(quán)組織

法律法規(guī)授權(quán)組織主要是指具有代理行政主體資格的組織。

①僅具有行政職能的事業(yè)單位。他們由于專業(yè)性、技術(shù)性較強，被設(shè)置成了事業(yè)單位，如證券監(jiān)督管理委員會、保險監(jiān)督管理委員會等。

②以公共事業(yè)為主的事業(yè)單位，因為法律法規(guī)授權(quán)而履行行政職能，如公路管理站。

（3）行政機關(guān)委托的組織和個人

行政機關(guān)將行政任務(wù)委托企業(yè)、民間組織或個人承擔(dān)，引入企業(yè)競爭機制，國家不再壟斷公共行政，公共行政由國家和社會共同承擔(dān)。受委托的組織或個人都具有代理行政主體的地位。

四、行政主體制度的構(gòu)建

1．行政主體制度建構(gòu)的內(nèi)容

（1）在法律上確認(rèn)行政主體制度

行政主體制度的建立，首先需要法律的認(rèn)可。

①通過立法在整體上建立行政主體制度。

②先通過單行立法確立每一類行政利益主體獨立的法律地位、明確其權(quán)利義務(wù)和責(zé)任，待條件成熟后再統(tǒng)一立法。

（2）行政主體內(nèi)部制度的構(gòu)建

不同類型的行政主體，其功能和利益不同，其組織機構(gòu)的設(shè)置、人事、財政、規(guī)則創(chuàng)制以及其他的管理權(quán)限也有很大差異，因而，需要逐步建立健全各類行政主體的內(nèi)部制度，逐步明確各類行政主體的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任，還需明確各類行政主體內(nèi)部的權(quán)力運行規(guī)則。

（3）行政主體外部制度的構(gòu)建

行政主體的外部制度主要涉及行政主體之間的關(guān)系，包括不同類型行政主體之間的關(guān)系與同類行政主體之間的關(guān)系。

2．行政主體建構(gòu)中要注意的問題

（1）傳統(tǒng)行政主體理論的障礙

一元背景下的行政主體理論雖然有種種不足，現(xiàn)在要做根本性的改革不是一件容易的事情，還需要充分的研究和論證。

（2）中國的國情

目前我國的經(jīng)濟(jì)改革取得了很大成就，但行政實體制度的轉(zhuǎn)型還剛剛開始，行政主體理論和制度的構(gòu)建要考慮漸進(jìn)性和可操作性，行政主體的類型也需要逐步建立。

（3）公共行政改革的需要

公共行政的多元化改革必然要求行政主體的多元化，因此，要根據(jù)改革的進(jìn)程，不斷確認(rèn)新的行政主體類型，完善相關(guān)制度。

（4）注意與立法銜接

我國目前法律上沒有肯定以多元行政利益為基礎(chǔ)的行政主體制度，因此，如果要真正建立新型的行政主體制度，必須從法律上突破。

五、行政組織法的概念與功能

1．行政組織的概述

行政組織是指擔(dān)當(dāng)行政事務(wù)、享有行政權(quán)的各級人民政府及其設(shè)置的行政機關(guān)的綜合體。其特征如下：

（1）行政組織是行政機關(guān)的綜合體，是行政機關(guān)組成的有機系統(tǒng)。

（2）行政組織是各級人民政府的組織，由各級人民政府以及設(shè)置的行政機關(guān)組成。按此，行政組織有中央行政組織和地方行政組織之分。

（3）行政組織是擔(dān)當(dāng)行政事務(wù)，行使行政權(quán)的組織。這一屬性使其與立法組織、司法組織相區(qū)別。

2．行政組織法的概念

行政組織法可界定為規(guī)范行政的組織過程和控制行政組織的法。

（1）行政組織法是規(guī)范行政組織過程的法。

對行政組織是由立法機關(guān)控制，還是交由行政機關(guān)負(fù)責(zé)，如何保證行政組織過程中的民主、公正和理性，如何進(jìn)行行政改革，這些問題都需要從法律上解決，都屬于行政組織法的范疇。

（2）行政組織法是控制行政組織的法。

這是行政組織法最核心的內(nèi)容之一。行政組織一旦為有權(quán)機關(guān)設(shè)定，就要受到法律的嚴(yán)格制約。

（3）行政組織法是與組織行政和行政組織有關(guān)的法律規(guī)范的總稱。

我國對行政組織加以規(guī)定的有憲法、法律和法規(guī)等。行政組織法不是指單一的法律，而是有關(guān)行政組織的法律法規(guī)的集合。我國現(xiàn)有的行政組織法種類包括：

①憲法關(guān)于行政權(quán)與行政組織的規(guī)定。

②《國務(wù)院組織法》與《地方組織法》。這兩部法律是我國行政組織法的主要淵源。

③單行法律中關(guān)于行政權(quán)與行政組織的規(guī)定。

④有關(guān)行政組織的法律性與法規(guī)性文件。

3．行政組織法的功能

行政組織法的功能，是指行政組織法可以發(fā)揮的作用。

（1）行政組織法為公共行政的組織提供法律支撐

行政組織法的首要功能是服務(wù)于公共行政的需要。公共行政的開展需要人、財、物、組織機構(gòu)等各種手段，需要在個人和國家、政府和市場、政府與社會之間進(jìn)行合理分工，這都需要借助于法律手段才能實現(xiàn)。

（2）保障行政組織的民主、理性和公正

①行政組織法可以保障公民對行政組織過程的直接參與。

②行政組織法可以保障行政組織過程的理性和公正。

③行政組織法可以保障行政組織結(jié)果的理性和公正。

（3）合理設(shè)定行政權(quán)

①合理創(chuàng)設(shè)行政權(quán)力。行政組織權(quán)限的創(chuàng)設(shè)絕不是一個事實問題，而是法律問題。

②合理分配行政權(quán)力。這里的權(quán)力分配既包括縱向的中央和地方權(quán)力的分配，也包括橫向的行政機關(guān)之間的權(quán)力分配。行政組織法在行政權(quán)的分配上具有獨特的優(yōu)越性。

③合理調(diào)整行政權(quán)力。行政組織法可以根據(jù)社會發(fā)展的需要，政府職能的轉(zhuǎn)變，適時對行政組織的權(quán)力進(jìn)行調(diào)整。

（4）規(guī)范行政組織的設(shè)置

①行政組織法可以確定行政組織的合理結(jié)構(gòu)。

②行政組織法可以明確行政機關(guān)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。

③行政組織法可以明確行政機關(guān)的設(shè)置程序。不同地位、性質(zhì)的行政機關(guān)，其設(shè)置程序也不相同。

（5）控制行政組織的規(guī)模

在整體規(guī)模上，行政組織有自我膨脹的趨勢。行政組織法可以從實體和程序兩個方面對行政組織的規(guī)模進(jìn)行控制。

六、行政組織法的基本原則

1．依法組織原則

國家對行政的組織，或者說行政組織權(quán)的行使、行政組織的形成，必須受到法律的約束，這是依法組織原則的核心所在。依法組織原則是現(xiàn)代西方國家行政組織活動中奉行的一項最基本的原則。

（1）依法組織原則的具體要求

①重要的行政組織問題要由憲法和法律加以規(guī)范。依法組織原則要求對行政的組織依法進(jìn)行。

a．行政組織設(shè)置中的重要問題屬于法律保留事項。

b．行政組織法規(guī)范可通過行政立法加以具體化。

c．在特定情況下需要賦予行政機關(guān)一定的行政機關(guān)設(shè)置權(quán)時，要有法律的特別授權(quán)并規(guī)定相應(yīng)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。

d．對行政的組織過程必須由法律規(guī)范。

②行政組織法必須公開、明確、穩(wěn)定。

a．行政組織法公開意味著所有的行政組織法律規(guī)范，包括行政立法制定的行政組織規(guī)范都要正式予以公布，讓人民知曉。

b．行政組織法明確要求行政組織法律條文具體、意思清楚、具有可操作性，真正起到對行政組織的規(guī)范和控制作用，而不是模棱兩可、無法把握。

c．行政組織法穩(wěn)定要求行政組織法律制定后，需要保持相對穩(wěn)定，而不能頻繁變動。

③行政組織法必須切實保障公民的自由和權(quán)利。

④違反行政組織法要承擔(dān)法律責(zé)任。

違反行政組織法的責(zé)任人員必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。當(dāng)然，如果責(zé)任人員是政府組成人員的，還需承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任。

（2）確立依法組織原則的意義

這一原則最大的意義在于制度構(gòu)建。依法組織，意味著將整個的行政組織制度納入法治軌道，需要重新分配國家權(quán)力機關(guān)與行政機關(guān)在組織行政方面的權(quán)限。

2．行政分權(quán)原則

（1）行政分權(quán)原則的涵義

行政分權(quán)原則是指采用分散的方式組織行政，行政權(quán)分別由不同組織體或不同行政機關(guān)承擔(dān)。行政分權(quán)包括以下兩類：

①在不同主體間的分權(quán)。即將行政事務(wù)由多個組織體承擔(dān)，與集權(quán)式管理相對應(yīng)。

②在同一主體內(nèi)的分權(quán)。即在同一組織體內(nèi)設(shè)置不同的機關(guān)予以分權(quán)，包括縱向分權(quán)，也包括橫向分權(quán)。

（2）行政分權(quán)的方式

①采用聯(lián)邦制的形式分權(quán)

聯(lián)邦制分權(quán)不僅限于行政分權(quán)，還包含了立法權(quán)和司法權(quán)在聯(lián)邦與州之間的分配。

②采用地方自治的形式分權(quán)

在單一制國家，如英國、法國和日本都采用了地方自治的形式，在國家與地方之間實現(xiàn)行政分權(quán)。

在聯(lián)邦制的美國、德國，州與地方政府也實現(xiàn)行政分權(quán)。

③采用公務(wù)自治的形式分權(quán)

即將一些特殊性質(zhì)的公務(wù)獨立出來，組建公法人或委托某種行會進(jìn)行管理，而不受行政機關(guān)的直接指揮。

④采用權(quán)力下放的形式分權(quán)

這是指在同一個組織體內(nèi)設(shè)有中心管理機關(guān)和分支機構(gòu)，中心管理機關(guān)將一些權(quán)力下放給分支機構(gòu)行使。我國目前主要是采用權(quán)力下放的形式在中央和地方之間實行分權(quán)。

⑤采用設(shè)置特殊機構(gòu)的形式分權(quán)

美國聯(lián)邦政府設(shè)置的獨立管制機構(gòu)是對總統(tǒng)權(quán)力的限制，也是一種分權(quán)形式。

（3）確立行政分權(quán)原則的意義

①有利于傳統(tǒng)觀念的改變。

②有利于行政分權(quán)制度的發(fā)展。

③有利于推動民主和法治的發(fā)展。行政分權(quán)建立在民主和法治的基礎(chǔ)上，其基本原理是通過分權(quán)，使公民有更多的機會參與管理，從而實現(xiàn)直接民主。

3．組織效率原則

（1）組織效率原則的涵義

組織效率原則，是指對行政的組織，要以提高效率為宗旨。即組織行政，要以最小的投入獲取最大的效益。效率原則建立在合理的基礎(chǔ)上。

（2）組織效率原則的具體要求

①行政組織精簡化

行政組織的精干是其高效的前提。機構(gòu)臃腫、人浮于事，其必然結(jié)果就是效率低下。為保證行政組織的精干，通常有三種做法：

a．通過立法明確規(guī)定行政組織的定員。

b．通過控制行政組織預(yù)算的方法來限制行政組織的規(guī)模。

c．通過大規(guī)模的機構(gòu)改革，通過精簡機構(gòu)、人員來控制行政組織的規(guī)模。我國常采用此種方法。

②行政組織系統(tǒng)化

對行政的組織按系統(tǒng)方式進(jìn)行，也為組織效率原則所要求。

③行政組織合理化

行政組織的合理化有以下要求：

a．行政組織形態(tài)合理。采用最先進(jìn)的具有民主、法治、效率精神的行政組織形態(tài)進(jìn)行管理，是時代的需要，也是社會發(fā)展的必然。

b．行政組織標(biāo)準(zhǔn)合理。行政組織標(biāo)準(zhǔn)合理又包含三個方面內(nèi)容：組織法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)合理、行政組織結(jié)構(gòu)合理、行政機關(guān)結(jié)構(gòu)合理。

c．行政組織程序合理。合理的行政組織程序至少應(yīng)包括兩個環(huán)節(jié)，即論證環(huán)節(jié)和民主參與環(huán)節(jié)。

（3）確立組織效率原則的意義

效率建立在合理的基礎(chǔ)上。行政組織形態(tài)、結(jié)構(gòu)、規(guī)模等的合理會帶來行政的高效率；相反，則會影響效率。沒有合理的行政組織系統(tǒng)，也就不可能有真正的高效率。

4．民主和參與原則

（1）民主和參與原則的具體要求

民主既包括直接民主，也包括間接民主。

①加強人大對行政組織過程的監(jiān)督

我國實行人民代表大會制度，政府由同級人民代表大會產(chǎn)生并對其負(fù)責(zé)。應(yīng)當(dāng)加強人大及其常委會在行政組織變動中的權(quán)力，以充分體現(xiàn)行政組織過程中的民主性和參與性。

②培養(yǎng)民眾積極參與的意識

參與意識的存在是積極參與的前提條件。現(xiàn)在，民眾參與還主要停留在直接涉及自身利益的層面，而對于行政組織過程等間接與民眾相關(guān)的重大問題，其參與熱情并不是非常高。

③行政組織過程應(yīng)當(dāng)有民眾的直接參與

民眾的參與應(yīng)當(dāng)是全程的，既包括事前參與，也應(yīng)當(dāng)包括事后參與。行政組織改革不是目的，改革的目的是為了使行政組織更加適應(yīng)社會和民眾的需求。

④為民眾直接參與提供暢通的渠道

（2）確立民主和參與原則的意義

民主和參與是一項內(nèi)容的兩個方面。參與是相對于民眾來說的，指民眾積極參與行政組織的設(shè)置、改革、評估等過程；民主則是相對于政府來說的，指政府在行政組織的設(shè)置、改革、評估等過程中，應(yīng)當(dāng)聽取民眾的意見，注重發(fā)揮民眾的積極作用。政府的民主制度，為民眾的積極參與提供了可能。

七、行政組織法的內(nèi)容與體系

1．行政組織法的內(nèi)容

（1）行政組織法的基本原則

行政組織法中對基本原則作出規(guī)定是出于以下考慮：

①澄清對行政組織法的認(rèn)識。

②為行政組織立法指明方向。

③為行政組織實踐提供指導(dǎo)。

（2）行政組織形態(tài)（行政主體制度）

國家行政是采用集中式的管理，還是分散式管理，即是否肯定地方自治和公務(wù)自治，需要在行政組織法中明確。在行政組織法中，行政的基本組織制度至關(guān)重要，它直接決定了行政組織的其他法律制度。

（3）行政權(quán)的內(nèi)容與形式

行政權(quán)原則上要由憲法規(guī)定，但行政權(quán)的具體問題則需要在行政組織法中解決。

行政組織法有必要對行政權(quán)作出明確規(guī)定。其必要性在于：

①有利于對行政權(quán)的合理界定和控制；

②有利于對公民權(quán)益的保障；

③有利于行政目標(biāo)的實現(xiàn)和行政效率的提高。

（4）中央行政組織法

在行政組織法律制度中，中央行政組織的設(shè)置至關(guān)重要。國家管理重要的行政事務(wù)，其行政組織的規(guī)模相對龐大，其權(quán)力行使影響全體國民的利益，影響國家和社會的發(fā)展，因此，中央行政組織需要嚴(yán)格立法設(shè)置。

（5）地方行政組織法

和中央行政組織的設(shè)置相比，地方行政組織的設(shè)置較為復(fù)雜。

（6）其他公務(wù)組織法

采用國家行政機關(guān)以外的公務(wù)組織進(jìn)行管理在西方已有很長的歷史。利用社會公務(wù)組織進(jìn)行管理的理由是：

①維持小政府規(guī)模，節(jié)省國家財源；

②實行行業(yè)自律，促進(jìn)行業(yè)的發(fā)展；

③適應(yīng)現(xiàn)代行政管理的需要。

（7）行政授權(quán)與行政委托

行政授權(quán)與行政委托在我國主要由單行法律法規(guī)規(guī)定。

（8）行政代理與行政協(xié)助

在行政組織制度中，行政代理與行政協(xié)助制度具有重要地位。

行政代理，主要是指在特定情況下，行政官員的權(quán)限由其他官員代替行使的法律制度。代理者的行為與被代理者的行為具有同等效力。

行政協(xié)助，是指一個機關(guān)在執(zhí)行所屬行政主體的任務(wù)以外，還執(zhí)行另一個行政主體的任務(wù)，并且在此范圍內(nèi)執(zhí)行該行政主體的機關(guān)活動。行政協(xié)助存在的正當(dāng)理由是行政的效率性和經(jīng)濟(jì)性。

（9）行政組織程序制度

在對行政的組織中，程序問題十分重要。組織程序是行政組織權(quán)的運行程序。一方面，組織程序的合理與否直接決定了組織結(jié)果的好壞；另一方面，組織程序本身需要承載民主、公正等價值追求，因此有必要在行政組織法中對此予以規(guī)范。

2．行政組織法的體系

（1）第一層次：制定《行政組織基本法》。

該法應(yīng)規(guī)定行政組織法的基本原則、行政組織形態(tài)、行政主體制度、地方法律分權(quán)、行政組織程序、違反行政組織法的責(zé)任等基本問題。

（2）第二層次：需要制定三部分法律。

①制定《國務(wù)院組織法》和《中央行政機關(guān)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)法》。

②制定《地方基本法》。

③制定《社會中介組織法》，對社會中介組織涉及的共同問題作出原則規(guī)定。

（3）第三層次：在上述三類法律之下，進(jìn)一步立法。

（4）第四層次：在第三層次下，由國務(wù)院以及地方根據(jù)具體情況作進(jìn)一步的規(guī)定。如國務(wù)院可根據(jù)各行政機關(guān)設(shè)置法，制定各行政機關(guān)的設(shè)置法規(guī)，具體規(guī)定各行政機關(guān)的內(nèi)部構(gòu)成、各內(nèi)部機構(gòu)的主管事項、權(quán)限、人員定額等。