第2章　行政法的基本原則

一、行政法基本原則概述

1．行政法基本原則的涵義

行政法的基本原則，是指貫穿于行政法始終、指導行政法的制定和實施的基本準則或原理。行政法基本原則是行政法精神實質的體現，是行政法律規范存在的基礎。

行政法基本原則作為行政法最基本的原理，在行政法的構建和行政法學研究中占有重要地位。

2．行政法基本原則的功能

行政法基本原則的功能，是指行政法基本原則所具有的實際作用。

（1）引導行政法的發展。

行政法的基本原則是對行政法基本原理、價值和目的的總結，是對行政法治走向的理性選擇。行政法基本原則的確立無疑將推進行政法的發展。

（2）指導行政法的制定。

立法者在制定行政法規范時需要確定基本價值目標，明確立法的方向。行政法的基本原則雖然比較抽象，但其價值取向是明確的，有利于立法中的價值取舍，有利于立法者達成共識。

（3）指導行政法的實施。

適用機關根據行政法基本原則有助于統一認識，準確把握行政法條文的含義，并將法律的規定正確地運用于具體的事件和具體的人。

（4）行政法基本原則有助于對行政法規范的解釋，推動行政法學研究的深入。

3．行政法基本原則的確立標準

（1）行政法基本原則應當融入現代憲政精神

①在法律部門中，行政法與憲法的關系最為密切。在一定程度上可以說，行政法是憲法的直接延伸。

②行政法是在近現代的憲政基礎上生長起來的，失去了憲法基礎，行政法就無法存在。同時，行政法存在的目的也就是為了將憲政精神具體化，當然是在行政法領域的具體化。

（2）行政法基本原則應當體現法律的基本價值

①法律有其共同的價值追求。自由、平等、正義（公正）、秩序和效益等都是現代法律追求的基本價值，行政法也不例外。

②行政法的基本原則作為法律價值的載體，應當承載、協調各項價值，并將這些基本價值融入到行政法律制度之中。

（3）行政法基本原則應當反映行政法的目的

①行政法基本原則作為行政法的目的與具體制度之間的橋梁，將對行政法的各項具體法律制度的建立起指導作用，而這些行政法律制度又直接影響到行政法目的的實現。

②行政法的目的主要在于確保公民行政權益的實現，在架構行政法的基本原則時，要將公民行政權益的保障放在突出地位。

（4）行政法基本原則必須具有普遍性、統率性

行政法的基本原則必須具有普遍性、統率性，能夠對行政活動提供全方位的指導。因此，行政法基本原則應當是行政法規范中最高層次的規則。

二、保障公民權利與自由原則

1．保障公民權利與自由原則的涵義

保障公民權利與自由原則，是指行政法規范及行政法律制度應以保障公民等一方（自然人、法人和其它組織）合法權利與自由為出發點和歸宿點，確認并保證公民等一方合法權益得以實現。

保障公民權利與自由原則是法治國家中極為重要的一項原則，也是尊重和保障人權的憲法基本原則和現代憲政精神在行政法中的具體體現。

2．保障公民權利與自由原則的內容

（1）行政法律制度的建立以保障公民一方的自由和權利為主導。

公民所享有的基本自由和權利主要規定在憲法中，這些自由和權利需要通過相應的行政法律制度加以落實和拓展。

行政法的主要內容，是將公民一方的基本權利和自由具體化為國家行政管理過程中應享有的各種行政實體、行政程序權利和其它權益，并且保障其得以實現。

（2）行政法不得隨意限制和剝奪公民一方的基本自由和權利。

這是從另一角度來保護公民一方的自由和權利不受侵犯。

（3）對因行政活動而受到侵害的公民等應提供有效的法律救濟。

行政法應保障公民一方在權利和自由受到違法行政行為侵害時有權得到補救，具體包括實體上的救濟權和程序中的各項程序權利。

3．保障公民權利與自由原則的意義

（1）有利于人權精神和憲政理念在行政領域的貫徹實施。

（2）有利于公民一方在行政法上主體地位的確立。

（3）有利于市場經濟的發展和完善。

三、依法行政原則

1．依法行政原則的涵義

依法行政原則強調行政機關行使行政權力，管理行政事務，必須依法進行。法律是行政機關權力活動的依據和標準。依法行政原則是社會發展到一定階段的產物，是法治原則對行政活動的具體要求。

2．依法行政原則的內容

（1）行政組織法定

這是指行政組織的權限、中央和地方行政權的劃分、行政機關的設置、職能以及行政編制等都要由法律設定，其他任何組織和個人都無權規定。

在行政組織法定中，行政權限法定具有核心地位。對行政機關來說，其職權來自于法律的規定。凡法律沒有授予的職權，行政機關不得自行享有。

（2）法律優位

法律優位即法律優先，又稱消極的依法行政，是指一切行政行為均不得與法律抵觸，行政機關不能采取與法律相抵觸的任何措施，法律與任何行政行為相比都處于最高的位階，其根本目的是要禁止違法的行政行為。

（3）法律保留

法律保留是指當行政事項涉及公民、組織重大權益時，屬于憲法和法律規定只能由法律進行規范的，必須有全國人大常委會制定的法律或其明確的授權才能從事此項行政活動。法律保留對規則的制定和行為的做出這兩個方面都提出了要求。

①在規則的制定方面，特定事項的設定權應屬國家立法機關享有，除非有國家立法機關的明確授權，行政機關不得就該事項制定規范，否則即為無效。

②在行為的作出方面，法律保留要求對特定的行政事項，行政機關只有在有法律授權，或者法律明確規定的可以授出該權力的規范有相應授權的情況下，才能從事該行政活動。

（4）符合法律規定

符合法律規定是指行政機關行使行政權，實施管理活動要以法律為依據。此處法律泛指行政法律規范（包括法律、行政法規和地方性法規以及行政規章等）。

①形式合法。行政機關的管理活動應當符合法律的規定。

②實質合法。行政機關的管理活動應當符合法律規定的內在精神和要求。

③違法的行為無效，行政機關要對此承擔法律責任。違法的行為不僅應被確認為無效、予以撤銷，給公民造成實際損失的還應依法給予賠償。

四、比例原則

1．比例原則的歷史沿革和發展

（1）比例原則的淵源可以追溯到雅典的梭倫時期。雅典的立法者梭倫早已對限度和過度的思想給予高度的重視，他將正義作為出發點，將限度作為社會秩序的界限。

（2）作為一項法律原則，比例原則真正出現在公法領域是在19世紀，主要集中在警察法內。

（3）第二次世界大戰后，比例原則在德國不僅獲得了內涵上的發展與完善，更重要的是走出了狹隘的警察法領域，而取得了憲法原則的地位。德國是確立比例原則最早的國家。

2．比例原則的內容

行政法意義上的比例原則，是指行政權力的行使除了有法律依據這一前提外，行政主體還必須選擇對相對人侵害最小的方式而進行。

（1）特殊性

特殊性，也稱妥當性、目的性，是指行政權力的行使，行政措施的采取，是為了達到法定目的。如果不是為了達到法定目的，或者達不到法定目的，則違反了妥當性要求，從而違反了比例原則。比例原則中的特殊性最為明顯地體現了依法行政原則的基本內涵。

（2）必要性

必要性，也稱不可替代性，是指為了達到法定的行政目的，該項措施是給人民造成最小侵害的措施。換句話說，已經沒有任何其他的能給人民造成更小侵害的措施來取代該項措施了。

（3）比例性

比例性，也稱相稱性，是指行政權力所采取的措施與其所達到的目的之間必須合比例或相稱。具體地說是指一項行政措施雖然為達到行政目的所必要，但如果其實施的結果會給人民帶來超過行政目的價值的侵害，那么，該項行政權力的行使就違反了比例原則。

比例原則的三項內容分別從“目的取向”、“法律后果”、“價值取向”上規范行政權力與其行使之間的比例關系。三者相互聯系，不可或缺，構成了傳統比例原則完整而豐富的內涵。

3．比例原則的調整方式

比例原則通過調整兩種關系從總體上引導公權力的行使。

（1）國家活動中目的與手段的關系。

（2）公民的自由權利與公共利益的關系。

五、信賴保護原則

1．信賴保護原則的涵義

信賴保護原則，是指受國家權力支配的人民，如果信賴公權力措施的存續而有所規劃或者有所舉措的，其信賴利益應當受到保護。

2．信賴保護原則的理論淵源和主要學說

（1）信賴保護原則的理論淵源

①行政法上的信賴保護原則起源于第一次世界大戰前后的德國。德國各邦行政法院在裁判有關撤銷、廢止行政處分的案件時，開始引用此項原則的內容。

②第二次世界大戰結束之后，行政信賴保護開始被人們提升為行政法基本原則來加以認識，并在行政法制實踐中得到運用。1973年10月召開的德國法學者大會使信賴保護作為一項公法原則的地位終告奠定。

③1976年《德國行政程序法》的頒布，標志著行政信賴保護作為行政法上的一項基本原則在法典中得到正式確認，此后也為多數大陸法系國家所仿效。與此同時，英美法系國家也另辟蹊徑地在行政法上確立了與此近似的“合法預期原則”或“不得翻供原則”。

（2）信賴保護原則的學說

①“法律安定說”。該說認為信賴保護的對象在于人民對舊法律狀態存續的信賴，并防止事后的法律溯及，以保護人民的處分權。“所以法安定性原則作為信賴保護原則之依據，較為妥當。”

②“誠信類推說”。該說認為信賴保護原則乃是私法上“誠實信用”原則在公法上的類推。該說提出最早、流行甚廣。信賴保護原則在德國法上得以率先出現也是基于此種類推。

③“基本權利說”。該說認為行政信賴保護實質上出于憲法上所保護的人民基本權利：信賴保護的對象乃是人民因信賴法律、行政處分而實施其行為的權利，屬于憲法上的自由權；而保護的結果在于保障或補償人民因信賴而產生的正當利益，屬于財產權。

3．行政法上信賴保護原則的適用

（1）以誠實信用的方法作出行政行為

誠實信用要求行政主體的行政行為必須真實并且有誠意，意思表示不僅誠實還要完整。行政主體必須本著誠實信用的精神，以誠實信用的方法作出行政行為。

（2）禁止具有溯及力的抽象行政行為

行政機關作出的抽象行政行為的效力不得適用于行為施行前已經終結的事實，這是法治國家中法的安定性的必然要求。

行政主體抽象行政行為不溯及既往也有其例外情形，如人民對溯及的規范和政策可能預計時，或原法律狀態不明確、混亂不清時，由于人民欠缺值得保護的信賴，可以溯及既往。

（3）具體行政行為的撤銷必須受到限制

行政行為一旦成立，即具有確定力和存續力，法律雖不禁止行政主體對行政行為的撤銷和廢止，但這種權力受到嚴格限制，否則將會導致行政行為的確定力和確定力保證的權利的穩定性受到損害。

六、程序正當原則

1．程序正當原則的涵義

程序正當原則有廣義和狹義的區分。

（1）廣義的程序正當原則，是指整個行政法的程序性基本原則，包括了行政公開原則、行政公正原則以及民主參與原則。

狹義的程序正當原則，是指英國行政法中古老的“自然公正”和美國行政法中的“正當法律程序”的原則。

（2）程序正當原則發源于英國自然公正的理念，后來被美國所繼承。此后，西方國家逐步接受和確立了這一原則。

2．程序正當原則的內容

（1）公開原則

①行政公開原則的基本含義

行政公開原則，是指行政主體在行使行政權力的過程中，應當將行政權力運行的依據、過程、結果以及由此而產生的政府信息，除涉及國家秘密、個人隱私和商業秘密外，主動或依申請及時向行政相對人及社會公眾公開。

②行政公開原則的要求

a．行政權力運行的依據公開

行政權力的運行要有正當的依據，這是依法行政的基本要求。法律的公開程度一般比較高，問題主要在于行政法規、行政規章以及其他規范性文件。

b．行政權力運行的過程公開

行政權力運行過程的公開是行政正當性的一個很重要的方面。

第一，行政立法及制定其他規范性文件的過程公開。

第二，行政執法過程公開。

第三，行政司法活動公開。

c．行政權力運行結果公開

行政權力運行的結果是多種多樣的，根據結果的不同，其公開的方式也有所差別。

d．政府信息公開

政府信息公開是行政公開原則一個非常重要的制度體現，也是公民知情權實現的重要保障。同時，政府信息公開還是公民實現參政議政權利的前提條件，只有知政方能參政。

（2）公正原則

行政公正是確保行政機關行使行政權的過程和結果可以為社會一般理性人認同、接受所要遵循的基本原則。公正原則要求行政機關應當公正地行使行政權。行政公正包括實體的公正和程序的公正兩方面的內容。

①實體公正的要求

a．行政機關行使行政權力，以事實為根據，以法律為準繩，做到嚴格依法辦事，不偏不倚。

b．合理考慮相關因素，不專斷。

②程序公正的要求

a．自己不能做自己的法官。行政機關工作人員與所處理的行政事務存在利害關系可能影響程序公正進行的，應當予以回避。

b．禁止單方接觸。行政機關就某一行政事項同時對兩個或兩個以上相對人作出行政決定或行政裁決時，不能在一方當事人不在場的情況下與另一方當事人接觸、聽取其陳述和接收其證據。

c．不在事先未通知和聽取相對人陳述、申辯意見的情況下做出對相對人不利的行政行為。

（3）民主參與原則

民主參與原則，是指行政權力的運行過程要有公民的有效參與，要為公民參與管理、參與決定自己的事情提供程序上的保障。

①民主參與原則的政治基礎是人民主權。為了確保民眾得以進行有效的民主參與，這就要求行政機關在行使職權過程中，除法律規定的程序外，應當盡可能為行政相對人提供參與行政活動的機會。

②民主參與原則強調的是公民參與行政權的運行過程，而非簡單的“出席”或是“到場”，而參與過程實際上又是行政主體行使行政權與相對人參與行政決定形成的互動過程。

③民主參與原則的內容在行政法上集中體現為行政相對人在行政程序中的權利，聽證是其中的核心，即相對人享有聽證權，也就是“被聽取意見的權利”。

七、行政效益原則

1．行政效益原則的涵義

行政效益原則，又稱效率原則，是指行政法律制度以及管理行為要以較小的經濟耗費獲取最大的社會效果。

2．行政效益原則的內容

（1）行政法律制度應符合效益要求

行政法律制度的建立、健全和完善都要融入效益的要素，以最小的資源消耗，換取最大的社會效益。

①行政組織法律制度要體現效益精神。

②行政程序法要考慮效率要求。

③具體行政法律制度要考慮成本效益。

④行政救濟法律制度也要符合效益精神。

（2）行政立法要重視成本效益

行政立法，是指行政機關依照法律規定制定行政法規、規章的活動。行政立法需要人力、物力的投入，因而也存在成本效益問題。

（3）行政管理行為要考慮效益因素

行政機關適用法律、實施管理行為時，無論是作出抽象行政行為、具體行政行為或者是事實行為，都要分析成本效益，避免資源的浪費。