第一部分　名校考研真題

2014年東北財經大學813公共管理（二）考研真題及詳解

東北財經大學2014年招收碩士研究生入學考試初試

公共管理（二）試題D

注：l、答案必須寫在答題紙上，寫在題簽（試題）上不給分。

2、答卷須用黑色筆（鋼筆、簽字筆、圓珠筆）書寫，用鉛筆、紅筆等其它顏色筆答題，試卷作廢。

3、答卷上不得做任何與答題內容無關的特殊標記或符號，否則按零分處理。

一、概念題（每題3分，共30分）

1．專門業務培訓

2．確定型決策

3．突發性公共危機管理

4．行政領導

5．公共組織的變革

6．戰術決策

7．公共規制

8．民主行政典范

9．零基預算

10．經營性國有資產收益

二、簡答題（每題10分，共50分）

1．簡述我國財政補貼的主要范圍。

2．簡述公共組織設計的基本內容。

3．簡述公共決策的程序。

4．簡述在治理理論推動下，西方國家采取的公共行政體制改革措施。

5．簡述公共部門績效評估中用戶滿意原則的要求。

三、論述題（第1、2題每題15分，第三題20分，共50分）

1．結合我國政府采購體制的改革，談談你對公共管理市場化的認識。

2．在我國構建和諧社會的過程中，為什么要多元主體參與公共管理？

3．論述如何調整國家、社會、市場的邊界和關系，以實現三者之間的協調與平衡。

四、案例分析題（共20分）

民眾對鐵路改革的期望很多時候充滿矛盾，既歡呼“市場化”的改革方向，又不希望票價上漲。在不少人的想象中，一搞市場化競爭，鐵路買票不再難，服務態度也會好起來，但票價不能漲。

人們容易忽略的一個事實是，中國的鐵路運輸價格是由國家發改委決定的，為了保障大眾的出行，從1996年以來，中國鐵路的客運票價就沒有上漲過。如同北京的地鐵票價長期維持在2元的全網運行價格，其中具有很大的公益成分。

按照市場的邏輯，企業沒有義務虧損以滿足大眾的出行需求，它完全可以在春運等運輸緊張的情況下，抬高票價，去建設一些贏利性好的線路，路線差的公益性強的沒有好處就不建設，今后的運營也可能虧本，也需要進一步的財政補貼。原來鐵道部以政治為考量的運營方式雖然不計成本，但在某種意義上，必須兼顧社會公益，市場化后。這一塊如何解決成了另一個重大問題。

在一家人氣頗旺的鐵路論壇里，最火的帖子，除了希望幾年內薪金能達到甚至超過電力銀行等壟斷行業外，還有多條希望上級能夠幫助鐵路子弟解決工作問題的帖子。在大部分論壇中人看來，這是再正當不過的要求。雖然也偶爾有人說，“這都什么時代了，還子承父業”，卻基本是被攻擊的對象。

國家發改委綜合運輸所研究員羅仁堅認為，在目前沒有發生質的變化的情況下，鐵路改革主要靠領導主動在推進，缺乏內在動力。從一個政企合一的機構變為一個壟斷企業，不一定會更好，某種意義上可能更差。因為作為企業就有正當理由說因為要面向市場，有一些項目考慮到贏利性。不愿去建，還要提出增加財政對公用服務進行公益補貼等。

“政企分開的口號是對的，但實質上沒有政企分開，好多關系沒有理順，還多出來一個國家鐵路局這樣的婆婆作為監管機構。事實上，鐵路總公司作為一個正部級企業，是國務院直屬企業，發改委和國資委都管不了它。”

鐵路改革在全世界都是一個難題。困擾中國鐵路發展的幾大核心問題，目前都還沒有實質性的說法。比如，高鐵下一步如何建，是否仍按劉志軍時代定的計劃進行，如果建，資金從何處來；國家是否會免去高鐵欠下的巨額債務，以便鐵路發展能夠輕裝前進；鐵路內部的分拆是否會進行，如果分拆，是選擇網運分離還是區域分割；在市場化的情況下，鐵路的公益性虧損如何處理，客運票價是否會上漲；在原來的民航和郵政并入交通部后，整合幾年后仍然成效有限的情況下，成立一個更大的交通運輸部后，綜合運輸怎么才能更好地協調等。

無論成效將會怎樣，中國鐵路市場化的改革已然拉開帷幕。

案例問題：

（1）結合案例，試分析鐵路市場化的利弊。

（2）在鐵路市場化的進程中政府應發揮哪些作用。

（3）該案例給予你哪些啟示。

參考答案

東北財經大學2014年招收碩士研究生入學考試初試

公共管理（二）試題D

注：l、答案必須寫在答題紙上，寫在題簽（試題）上不給分。

2、答卷須用黑色筆（鋼筆、簽字筆、圓珠筆）書寫，用鉛筆、紅筆等其它顏色筆答題，試卷作廢。

3、答卷上不得做任何與答題內容無關的特殊標記或符號，否則按零分處理。

一、概念題（每題3分，共30分）

1．專門業務培訓

答：專門業務培訓是指國家行政機關為國家公務員在從事某項專門性的業務工作或臨時性業務工作之前所進行的專門知識和技能的培訓。專門業務培訓的時間和方式具有較強的靈活性，應視具體需要而定。專門業務培訓的目的是使公務員掌握專業工作所要求的特殊知識、技能和注意事項等。例如，我國建立和實行的向企業派出特派稽查員制度，擔任特派稽查員的公務員就要首先接受財務、審計等方面的特殊專業知識和技能的培訓。在國外，對國家公務員進行專門業務培訓也十分普遍。

2．確定型決策

答：確定型決策是指信息完備，只有一個確定的目標，面對一種環境和條件，對各個不同行動方案的結果均可計算確定，按照要求從中選出最佳方案，就可獲得確切無誤的決策結果。對這類問題的解決，由于只受一種客觀狀態的影響，每一個方案都只有一個確定的結果，因而決策時可通過直接比較各方案的結果進行抉擇。當然確定型決策問題并非都如此簡單。當涉及更多方案時，對于這類問題的解決，也需要采用線性規劃等復雜的數學手段。

3．突發性公共危機管理

答：突發性公共危機管理是指政府及其他公共組織通過建立必要的危機應對機制，采取一系列必要措施，防范、化解危機，恢復社會秩序，保障人們正常生產和生活，維護社會穩定，促進社會和諧健康發展。突發性公共危機的管理需要建立必要的應對機制來防范和化解危機，這就要求政府必須建立一套完整嚴密的管理機制，包括設置必要的常設機構。

4．行政領導

答：行政領導是指國家行政機關及其領導者依法行使國家權力，通過一系列管理過程，引導和影響組織成員，完成行政目標的活動。行政領導在行政管理活動中占有主導的、核心的地位。其作用的發揮程度、優劣、效率，決定國家職能的實現程度和行政管理水平。

5．公共組織的變革

答：公共組織的變革，是指公共組織為了適應內外環境的變化，及時地調整組織戰略、組織結構、管理方式、組織文化等，以便能夠在環境中更好地生存，取得更好的組織績效的過程。討論公共組織的變革可以有多個視角，既可以從組織部門的變化來討論，也可以從組織外部環境的變化來敘述。

6．戰術決策

答：戰術決策是指為解決某一具體管理問題或在具體管理過程中所做出的決策。例如，某縣政府在春耕生產前做出的支援春耕生產事項具體安排的決定；某鄉政府做出的政府辦公室某個人員調動的決定等，都可視為戰術決策。一般說來，戰術決策有以下幾個特點：①它所處理的往往是一些日常的管理問題，如上面提到的政府辦公室某個人員調動的問題；②它往往只是涉及政府的某項具體工作；③它所影響的范圍小，而且往往是短期的，而不是長期的。

7．公共規制

答：公共規制是指政府從保持社會公平與效率平衡協調和公共物品穩定快速發展的目的出發，通過運用法律和國家政策，制定并實施一定的行政規則來調節市場主體損害公眾利益經濟行為的公共管理活動。由于它是通過直接干預經濟主體行為而影響市場活動的，因而是一種對市場經濟的直接調節和管理過程。公共規制有三方面內容：①運用反壟斷和促進有效競爭法干預市場行為，保持市場競爭的合理性；②運用產業政策和收益政策干預公共產品和準公共產品價格以及投資行為，促進行業利潤率或收益率的平均化；③運用公共經濟政策及法律和行政措施調解各種外部性問題，盡可能地使私人收益與成本趨向社會收益與成本的水平。

8．民主行政典范

答：民主行政典范是一種新的不同于傳統的行政理性的典范。民主行政典范認為，民主國家的基石在于民主原則與民主行政，并使民主哲學滲入其行政機制之中，政府是經人民的共識建立的，政府是手段，而人民是目的；政府是公共利益的代表，政府必須超越特殊的利益集團；政府不僅要重視行政資源的有效運用，也應重視公共服務的公平，實現社會正義；政府決策應具有開放性，重視社會公民的參與；政府扮演成長、創造、轉變、整合的角色：鼓勵多元和創新，而非無差別的一致和順從等。

9．零基預算

答：零基預算，是指在編制預算時一切從零開始，對新的預算年度中想做的所有事情進行重新審核，重新審核每項工作計劃，并測定不同層次服務所需要的資金，而不是僅僅修改上年預算或檢驗新增部分，以達到節省開支、有效使用資源的目的。

零基預算模式的要點包括四個方面：（1）由高層管理者提出基本目標和總原則；（2）責成下級部門將賦予它們的目標具體化并形成一攬子決策；（3）對備選方案分別進行排序，確定優先項目，排列的順序依次為終止、保持最低限度、縮減、維持、擴充；（4）由高層管理者選定方案。

10．經營性國有資產收益

答：經營性國有資產收益是指國家或國家授權經營機構憑借在經營性企業中的國有資本金取得與出資額相對應的稅后利潤、國有股權轉讓等形式的收益。

隨著國有企業改革的深化，企業股本結構的多元化，除了國有獨資企業之外，國有資本還與其他所有者的資本相互結合，形成一些國有控股、國有參股企業。目前，在一些股份制企業、聯營企業和外商投資企業中也有部分國有股份。同樣，原先的國有企業經過改革也會有非國有資本參與進來，這些國有控股、國有參股企業與國有獨資企業一樣，也有國有資產的經營收益即國有資本金收益。根據現行的國有資本金收益分配制度，國有資產的經營收益一部分留給企業，稱為留存企業國有資本金收益，它增加了企業中的國有資本；另一部分以上繳利潤的形式轉化為政府的預算內或預算外財政收入，是公共收入的重要組成部分。

二、簡答題（每題10分，共50分）

1．簡述我國財政補貼的主要范圍。

答：財政補貼，是指市場供給不足的產品，政府可以通過財政補貼的方式刺激私人企業生產，達到與政府直接提供同樣的目的。財政補貼是政府根據特定需要向企業或個人提供的無償補助。在計劃經濟時代，財政補貼曾發揮過巨大的作用，但財政補貼并非計劃經濟的產物。在市場經濟條件下，克服市場失靈的存在同樣需要財政補貼這一工具。不過，在西方發達國家，財政補貼主要用于農產品，而我國的財政補貼范圍卻廣得多，除農副產品外，還涉及工礦產品等。

（1）價格補貼。國家為了安定城鄉人民生活，消除國民經濟薄弱環節，由財政向企業或個人支付的與價格政策有關的補貼。我國從l998年起改為政策性補貼支出。

（2）企業虧損補貼。財政向因按國家計劃生產經營而出現虧損的企業提供的補貼。

（3）財政貼息。財政對使用某些規定用途的銀行貸款的企業，就其支付的貸款利息提供的補貼。

（4）稅收支出。財政根據稅收制度的各種優惠規定，對于某些納稅人或課稅對象給予的減稅免稅，是一種比較隱蔽的財政補貼。

（5）其他補貼。主要指政府對行政事業單位職工的房租、煤氣、自來水、交通費等給予的補貼，通常包含在行政事業費支出項目中。

此外，我國還存在著外援支出、債務支出等轉移性支出項目，這些都是公共支出管理的重要內容。

2．簡述公共組織設計的基本內容。

答：公共組織設計是一個復雜的過程，公共組織結構在設計的過程中受多種因素的影響，具體包括組織的環境、組織的戰略、組織的技術、組織的規模等方面的因素，雖然每一種因素都可以單獨對公共組織的設計決策產生影響，但最終公共組織結構的設計是由多個權變因素共同作用的結果。公共組織設計的基本內容主要表現為以下幾個方面：

（1）公共組織的職能設計

公共組織的職能設計是指根據公共組織的目標，對公共組織的管理活動進行總體設計，確定各項管理職能并層層分解。對于大多數現存的組織來說，職能設計表現為職能調整，即在現有管理活動和分工的基礎上，通過分析和歸納，明確職能結構，提出具體改進方案的過程。而對于一些新建的公共組織來說，職能設計的內容主要包括基本職能的設計、關鍵職能設計和職能的分解三方面的內容。

①基本職能設計主要是確定新建公共組織應具備的基本職能；

②關鍵職能設計是指根據公共組織的任務和戰略，找出一兩個對實現公共組織目標起關鍵作用的職能，以實現公共組織的目標；

③職能的分解是指公共組織的基本職能和關鍵職能進行細分化，以便為各個管理層次、部門職務及相應的崗位確定相應的管理職能。

在公共組織職能設計中要注意各職能部門之間的分工及相互聯系，避免職能間的重疊和脫節

（2）公共組織的管理幅度和管理層次的設計

①公共組織的管理幅度設計

公共組織的管理幅度是指在公共組織中，—個領導者直接管理的下級人員的數目。一般來說，直接領導的人數越多，表明管理的幅度越大，反之，則管理的幅度越小。因此，在進行公共組織管理幅度的設計時，要考慮四方面的因素：

a．要考慮管理工作的性質，即考慮管理工作的復雜性、變化性和人員工作的類似性。如果管理工作復雜多變、富有創造性，下屬成員所承擔的工作差異性較大，則在組織設計時可以放大管理的幅度，反之，就縮小。

b．要考慮到組織的領導者及組織成員的素質狀況。如果領導人年富力強，經驗豐富，下屬成員的素質高，能很好地理解上級領導的意圖，并能自覺、獨立、主動完成任務，那么進行管理幅度的設計時，管理的幅度可以大些，反之，就要縮小管理幅度。

c．要考慮到計劃與控制的明確性與難易程度。如果計劃明確，上下級對自己的工作目標和任務都很清楚且又比較容易控制，則管理的幅度在設計時可適當放大，反之，就應該小些

d．要考慮到上下級之間的職權。如果上級對下級合理授權且職責明確，責權一致，下屬在自己的職權范圍內可以獨立完成任務，管理的幅度就可以大些，反之，就要縮小。

②公共組織的管理層次設計

公共組織的管理層次是指公共組織在縱向結構上所劃分的管理層級的數目。組織中的每一個等級即為一個管理層次。公共組織的管理層次的設計要考慮到管理的幅度、組織的縱向職能和組織的效率等要求。

③公共組織管理幅度與管理層次之間的關系

管理幅度與管理層次之間的關系非常密切，管理幅度越大，管理層次就越少，反之，管理幅度越小，管理層次就越多。因此，在公共組織設計中要注意管理幅度與管理層次的關系，既不能因為管理幅度過大，管理層次過少而使管理者疲于應對，或管理幅度過小，管理層次過多而導致機構臃腫、信息不暢，加大管理的成本。

（3）公共組織的部門設計

公共組織結構的部門設計是指根據公共組織的任務職能和職能關系，從橫向的角度把公共組織的具體任務和職責配置給特定的組織單位，使組織職能落實到具體的單位之中。在進行公共組織的部門設計時，要防止部門的重疊，要保持各部門之間有效的協調與溝通，及部門之間的有效合作。

（4）公共組織的職權設計

組織的職權是指組織各部門各種職位在職責范圍內決定人事、支配和影響其他組織和個人的權力。職權設計分職權的縱向設計和橫向設計兩個方面。

（5）公共組織的職位設計

組織的職位體現為崗位的工作任務和責任，組織職位及其相互關系的設置，關系到組織職能的發揮和任務的實現，關系到組織本身的生存。組織的職位設計要考慮到組織職位的復雜性，要使組織職位有明確的任務和職責，有合理的廣度和深度，有特定的規范：組織職位設計的方法多種多樣，主要有職位的分類設計、職位的廣度設計、職位的深度拓進設計和職位的工作團體設計。

（6）公共組織的管理規范設計

組織的管理規范設計，是指組織的規章制度的設計，包括各種管理條理、章程、制度、標準、辦法、守則等各項制度。在管理規范設計中要遵循實事求是的原則，領導與群眾相結合的原則，系統、全面、統一的原則，職務、責任、權限、利益相一致的原則，繁簡適度、通俗易懂的原則。

3．簡述公共決策的程序。

答：公共決策是指公共組織為實現公共管理目標而對未來一定時期內有關國家政務和社會公共事務進行管理活動的方向、內容及方式所做的選擇和調整的過程。公共決策的程序主要包括：

（1）發現問題，確定決策目標

①發現問題是決策的起點。公共決策活動的目的就在于針對社會、政治、經濟、文化等各個領域出現的問題作出反應，尋找對策；或者主動提出決策問題，進行積極的社會經濟管理活動。公共決策活動首先面臨的是發現決策問題并對其進行科學的分析。

②確定決策目標，以發現問題為基礎。確定決策目標是指確定決策預期達到的標準、指標或結果。決策目標應當具體明確、有針對性，能夠為選擇決策方案提供衡量標準，為控制決策提供依據。所以，找出公共決策問題產生的原因，是制定公共決策目標的依據。公共決策問題的性質和程度，決定著公共決策目標的性質和程度。

（2）分析預測，擬定方案

①分析預測應針對所要解決的問題。主要應把握三個方面的內容：

a．在同決策問題有關的環境和條件中，有哪些有利因素和不利因素，在利用有利因素和克服不利因素方面有一些什么方法，未來的環境和條件會發生什么變化，有哪些影響變化的因素，可能出現什么情況。

b．過去是否遇到過同類或類似的問題，采取過哪些解決的途徑和方法，效果如何，如何借鑒以解決面臨的問題。

c．科學技術和社會的發展，能否提供解決所需要決策問題的新途徑和新辦法。

②擬定備選方案時要集思廣益，對各種可能的途徑和辦法要認真思考。要注意各個備選方案之間的區別，各個方案在實現同一目標的手段、措施、方法上要有所不同。這樣才有對比性和選擇性。所擬定的備選方案應具有以下特點：

a．創新性。在對問題有深入認識的基礎上，提出有創新性的解決問題的途徑。

b．可能性。方案要切合實際，立足于已有的人力、財力、物力，有實現的可能性。

c．群眾性。能充分反映廣大人民的利益和要求，能調動執行者的積極性。

d．靈活性。能應付各種復雜的情況，使決策者有比較得失、權衡利弊的余地。

e．層次性。既有整體方案，又有具體的實施方案，便于選用。

（3）選定決策方案

①公共決策特別是各級政府的決策，應以促進社會安定和社會發展為價值標準。政府的決策是公共事務的決策，要考慮到社會影響和社會承受力問題，不能引起大的社會動蕩。

②在選定公共決策方案的過程中，經驗判斷、科學評估和專家論證是常用的方法。

③無論采取什么樣的方法，方案一經確定，決策過程到此告一段落。決策方案確定后按規定需要報上級批準的，要及時上報上級機關審批，一旦批準，便可正式執行。有的決策方案只需要上報備案的，決策者定案后即可執行。

（4）信息反饋，完善決策

①反饋是決策過程中不可缺少的環節，決策究竟是否符合實際情況，是否能達到決策的目標，只有通過實施反饋才能弄清楚。要求在實施反饋過程中要作細致的分析，不能簡單化和片面化。

②公共部門領導在實施決策的過程中遇到問題時，要及時采取正確的措施，改變原有決策，重新決策，即追蹤決策。追蹤決策是對原有決策的審視，它根據實施中反映出來的問題，對原有方案進行局部調整或較大調整，也可能是全部改正。

4．簡述在治理理論推動下，西方國家采取的公共行政體制改革措施。

答：西方國家行政改革并沒有一套完整的藍圖或模式，它只是一攬子改革措施的集合。在治理理論推動下，西方國家采取的公共行政體制改革措施主要有：

（1）政府職能的優化

公共行政體制改革的重點之一是重新界定政府職能，提高政府效率。一方面，在政府內部實行大部制，將相近的職能盡可能集中到一個部門，精簡政府機構，減少橫向協調困難；另一方面，政府從大量社會事務中解脫出來，將這些職能交給或歸還給社會，由社會經濟組織或中介組織去承擔，政府則制定法律和規章制度、監督和執行法律和法規。

（2）公共服務的市場化、社會化

公共行政體制改革存在著這樣一種趨勢，即政府充分利用市場和社會的力量，推行公共服務市場化和社會化。政府公共服務市場化的主要形式為合同出租（合同承包）、公私合作、用者付費和憑單制度等；公共服務社會化主要是政府與社會構建合作伙伴關系，將部分社會性的公共服務，交由社區或非政府組織提供。

（3）分權

公共行政體制改革的目標之一在于分散政府管理職能，縮小政府行政范圍，因而必然要實行分權與權力下放。分權既涉及中央與地方的關系，又涉及中央政府內部上下級關系。中央政府部門內部上下級關系的改革更是當代西方國家行政體制改革的熱點。在西方政府的機構改革中，許多政府經濟部門被改為準政府機構或獨立出去。

（4）引入現代化管理技術

當代政府內部行政體制改革的最顯著特征是公共行政中的管理主義傾向，即引進現代化管理技術，尤其是私營部門的管理技術來“重塑政府”，實現政府管理的現代化，建立一個“市場化”、“企業化”的政府。被廣泛用于政府管理的工商管理方法有戰略管理、全面質量管理、顧客管理、成本管理、標桿管理等。

（5）人力資源管理改革

在公共人事管理改革方面，采取的主要措施有：

①在人事錄用、報酬、職位分類、培訓等方面放松管制，消除繁雜的規則，減少繁文縟節以及辦事拖拉等；

②加強行政與私人部門管理者之間的交流，合同雇傭制和臨時聘用已經成為行政以及政府機構用人的常見方式；

③重視績效評估，采取靈活的付酬與獎勵措施。

（6）強化改革的法律保障

行政改革的過程通常由三部曲構成：

①通過立法成立中立的改革設計機構，在實證研究的基礎上提出改革建議方案。改革設計機構所需的人力、財力、物力直接由國會或議會保障。

②立法決定是否采納改革建議方案。

③分階段推進改革方案的實施。其改革過程中強調設計者地位中立、社會參與、陽光透明、科學論證以及立法保障。

5．簡述公共部門績效評估中用戶滿意原則的要求。

答：用戶滿意原則是針對公共部門績效評估所存在的單純追求效率，以及對由此所引發的一系列問題反思的基礎上提出的。在此有必要正確理解用戶滿意原則的基本內涵。在民主社會，公共部門是為公眾而設立的，為公眾所擁有，主要從公共財政獲取資源，以提供公共物品為職責，以公共利益為根本目標。公共部門的這種特點，說明了公共管理就其本質而言不是管制而是服務，作為其服務對象的社會和公眾的意愿和要求是公共管理的出發點和歸宿。在公共管理中倡導用戶滿意的理念，其目的在于改變傳統的公共部門的權威心態和以公共部門為尊的狀況，從而為公眾提供更好的服務。

（1）要明確公共管理的具體服務對象

美國學者戴維·奧斯本指出，“大多數美國政府機關都是顧客盲”。不知道自己的行政顧客是誰，并非只是美國特有的現象，其他國家也都有不同程度的表現。我國行政領域中并不罕見的“對上負責不對下負責”，“圍著上級轉，圍著領導轉”現象，表明我國許多政府機關及其工作人員并不明了自己的具體服務對象。一個行政機關如果連自己的服務對象是誰都不清楚，又怎能做到使服務對象滿意呢？當然，更無從調查社會對他們行政服務的滿意程度了。因此，解決這一問題的關鍵在于時刻為公眾的利益著想，并把這種觀念上升為組織文化，成為每一個工作人員的價值取向和行為選擇。

（2）要了解服務對象的需求結構

這是設計標示服務對象受益狀態指標體系的邏輯前提。要測評服務對象的滿意程度，應當先了解服務對象的需求結構，并加以分析、綜合、歸類，據此設計能夠準確標示出服務需求滿足程度的具體指標體系。目前，我國公共部門績效評估中之所以存在指標完成情況良好，而服務對象滿意度低的悖反現象，主要是因為評價指標與服務對象的需求結構不相切合。某些指標的超額完成，如計劃生育領域的人流人次、超生罰款，非但不是工作績效高的標志，恰恰是工作不力、績效低劣的證明。如果對超額完成人流人次、超生罰款的計生部門進行獎勵，無異是獎勵失敗，對此服務對象又怎能表示滿意。

（3）要建立與公眾之間的互動關系

公共部門應針對公眾的需要，設計、提供理想的產品或服務，加強與用戶的直接互動，通過各種渠道了解用戶的期望，并將此信息作為改進工作和管理的方向。同時鼓勵公眾參與到公共事務管理的過程中，在參與過程中積極表達自己的觀點、看法和意愿。只有在這種互動過程中，公共部門才能真正了解服務對象的需要，才能更好地為公眾提供服務，才能準確地把握公眾的受益程度，同時，也有利于公眾對公共部門活動的監督。

三、論述題（第1、2題每題15分，第三題20分，共50分）

1．結合我國政府采購體制的改革，談談你對公共管理市場化的認識。

答：（1）政府采購制度的含義

政府采購制度，是在市場經濟條件下加強財政支出管理、規范政府采購行為、發揮對國民經濟宏觀調控作用的一項公共管理制度。其作用的有效發揮依賴于市場機制的有效運行，而全國統一高效的政府采購市場體系則成為市場機制有效運行的基本條件。在現代市場經濟階段，政府采購制度對加強財政支出管理，提高財政資金使用效率，更好的促進廉政建設，發揮政府采購宏觀調控作用具有舉足輕重的作用。

（2）中國政府采購制度改革中存在的問題

①依法采購人士仍需進一步完善；

②政府采購規模和范圍仍不夠理想；

③財政部門的監管職能和集中采購機構的操作職能沒有完全落實到位；

④違規處罰較弱，缺乏正常有效的監督檢查制度。

（3）公共管理市場化的含義

公共管理市場化是指在公共管理領域引入市場機制，將公共管理機構的權威與市場交換的功能有機地組合起來，提高公共管理機構的管理能力和管理效率。公共管理市場化的實質在于：試圖將公共管理機構的權威優勢與市場交換制度的功能優勢進行復合配置，從而形成實施公共管理的新的制度安排。

（4）公共管理市場化的內涵

①決策與執行分開；

②公共管理的實施主體多元并存，競爭發展；

③消費者對公共管理和公共服務的選擇權利。

（5）根據公共管理方式市場化的內涵和要求，公共管理方式市場化取向變革的主要內容

①放松政府對公共管理過程的直接控制，充分發揮市場機制的調節作用；

②引入各類社會組織和市場主體，通過競爭參與公共管理的實施過程；

③以現實的市場作為參考系，確定對公共管理機構進行考核評價的標準。

（6）公共管理方式市場化的成效與缺陷

①公共管理方式市場化的成效

a．有利于利用民間資本彌補政府資源的不足，發展市政基礎設施和公共服務設施，滿足社會公眾對公共服務的需求；

b．有利于打破政府壟斷及國有企業政企不分的弊端，降低公共服務的成本，改進公共服務的質量；

c．有利于分擔一些本來由政府承擔的風險，促進社會的長期穩定發展。

②公共管理方式市場化的缺陷

a．市場準入中的法律缺失。在市場化推進過程中，相關的法律規定沒有同步形成，使得實踐中的一些創新缺少法律方面的支持，也無法對實踐中出現的矛盾和糾紛進行法律調節。 　

b．政府職能不清造成地位不平等。政府既是裁判員又是運動員，政府既是規則的制定者又是合同的履行者，政府所處的優勢地位決定了政府不可能與經營企業處于平等地位，即使出現政府違反合同的情況，企業也難以獲得充分救濟。

c．市場不完善帶來不確定性增加。雖然通過競爭方式可以獲得競爭性收益，而無須使用隨意性較大的政府干預或規制方式，但是在不完善的市場結構中使用競爭方式又會增加不確定性，導致風險的積累。

d．企業內部控制引起公眾利益受損。如果企業的經營過程缺少有效的監督，那么，企業就有動機去爭取自身利益的事項，而不惜損害社會公眾的利益。

e．公正權利可能受到消極影響。在市場條件下，公共服務中單一的供求關系可能被打破，生產者以盈利為目的，按照市場競爭法則去選擇有利于其獲利的服務項目，對于那些不能很好獲利但又不能不提供的服務，可能會消極供給。同時，對消費者而言，雖然從表面上看增加了選擇服務的機會和余地，但是，對于生活困難者來說，實際上是沒有選擇的可能性的。而當一部分社會成員缺乏實際的選擇權時，很難說社會公正得到了真正的體現。

2．在我國構建和諧社會的過程中，為什么要多元主體參與公共管理？

答：（1）公共管理主體多元化的主張

新公共管理認為，公共事務的治理主體絕非只有政府一家，其他非政府公共組織、社會團體、企業、社區甚至公民個人也可以在一定的制度安排下成為公共事務的治理主體，從而真正體現公共管理之公共屬性。

（2）在我國構建和諧社會的過程中，多元主體參與公共管理的原因

①公共管理主體的多元化有助于減少政府設租機會，因而有助于消除腐敗現象。公共事務的治理主體多元化，其他非政府組織將越來越多的參與對公共事務的治理，這就意味著有些公共權力將由政府轉移至其他社會組織，這樣政府設租的機會就會大大減少，腐敗發生的機率也隨之而減少。

②多元主體參與公共管理為政府管理帶來了效率壓力。

③公共管理主體的多元化，有利于克服官僚體制中的“官本位”意識。公共管理主體的多元化意味著，對公共事務的治理權將在多個相互競爭的主體之間進行競爭，公共部門要想競爭到對某些公共事務的執行權，也必須提高管理效率，以在比較中獲取競爭優勢，否則政府部門同樣面臨著因競爭不到公共事務的執行權而被整建制轉移或精簡的命運。

④公共管理主體的多元化，為思考“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹” 的怪圈提供了新思路。公共管理主體的多元化意味著即使出現了新的公共服務和產品需求，政府也可以通過一定的制度安排交由其他社會組織來承擔，這樣社會及公民新的公共服務需求就不能成為政府擴張規模的借口，政府機構和人員的膨脹也有可能最終得到遏止。

⑤有利于克服政府的“盲目自大癥”。在政府作為公共管理唯一主題的前提下，政府是很容易患上“盲目自大癥”的，總認為很多事情只有自己才能管好，對公民和其他社會力量總是放心不下。在這種盲目自大癥的影響下，政府不僅把所有的公共事務都攬在了自己的門下，甚至把一些市場和私人自己能夠解決的事務也攬了下來。

總之，公共管理主體的多元化，實現的不僅僅是理論上的突破，也是對現有公共管理格局的重新認識，關注并探討在對公共事務的有效治理中不同治理主體各自的定位、分工和相互關系，以期形成政府、非政府公共組織、社團、社區、企業甚至個人共同參與公共事務治理的嶄新格局，從而克服政府作為唯一公共管理主體所產生的種種弊端，為公民提供更多、更高質量的公共服務和公共產品。

3．論述如何調整國家、社會、市場的邊界和關系，以實現三者之間的協調與平衡。

答：（1）政府與市場的關系

①在處理政府與市場關系時兩種截然相反的觀點

a．政府“全能”、市場無用論

傳統計劃經濟體制下，政府對一切社會事務特別是經濟活動進行干預甚至包辦，扮演著無所不在、無所不能的角色。在這種體制下，市場不起作用，一切都由政府所為，政府往往顯得力不從心。在這種政府“全能”論支配下，政府功能實際上是畸形發展的。

b．政府“無為而治”、市場萬能論

隨著中國市場化改革的深入，“全能”政府越來越難以名副其實，一些人就以古典經濟學的“政府無為而治”論、新古典經濟學的“親善市場”論為理論武器．主張政府功能越少越好，只要政府放手不管，市場這只“無形之手”就會把一切都安排得井井有條。

c．大量的理論與現實已證明這兩種觀點都有失偏頗。正確的政府與市場關系，既要強調市場的充分發展，也要強調政府功能的合理發揮，前者是基礎，后者是補充，要把握好如何實現市場對資源的基礎配置與政府對市場的合理干預之間的平衡。現實而合理的政府與市場間的關系應是保證市場對資源配置起基礎性作用的前提下，以政府的干預之長彌補市場調節之短．以市場調節之長來克服政府干預之短，從而實現市場調節和政府干預二元制的最優組合。

②規范政府與市場的關系

a．重視發揮市場的功能

第一，市場經濟是一種經過幾百年發展，逐漸形成的復雜的制度安排。與計劃經濟體制比較，市場經濟在信息傳輸上主要采取橫向傳輸方式，信息傳輸具有分散性、及時性、客觀性、經濟性等特征，這既有利于生產者和消費者以較低的成本及時獲取可靠的信息，提高微觀經濟活動的效率，又有利于宏觀經濟的決策者和管理者在有效的微觀經濟活動的基礎上，有針對性地獲取客觀的信息資料，提高宏觀管理和決策的質量與效率。從激勵機制看，市場是刺激競爭和優勝劣汰規律起作用的場所，既能比較有效地解決生產什么、如何生產和為誰生產的基本經濟問題，也能解決消費者選擇最有效的消費方式、消費結構等問題，所有這些反映到宏觀上，就為經濟發展和經濟效率的提高提供了足夠的內在動力。

第二，在處理政府與市場的關系中，應充分認識和發揮市場的功能，真正讓市場機制在資源配置和收入分配中起基礎性調節作用。

b．正確認識市場失靈

第一，經濟學理論認為，在完全競爭市場條件下的一般均衡，能夠實現社會福利的最優化。然而，在現實經濟生活中，由于不能滿足完全競爭市場發揮作用的種種嚴格假設的條件，市場失靈就成為一種客觀存在。

第二，正確認識市場的失靈，有助于在充分發揮市場職能作用的同時，正確把握政府調節的范圍和力度，合理有效地發揮政府作用，有針對性地矯正、完善、彌補市場的不足與缺陷。構建市場機制與政府機制互補的“二元調節機制”。

c．減少政府失靈

第一，盡快培育和發展市場體系。只有建立健全市場體系，才能將原先由政府承擔的資源配置職能轉移給市場，為正確處理政府與市場關系奠定堅實的基礎。盡快培育企業、非營利組織等市場主體，使它們從對政府的依賴變為對市場的依賴，這要求政府既要下放權力，使市場主體在人、財、物上具有足夠的自主權，又要政府改變管理方式，實現政企分開、政社分開。同時，應盡快建立與市場相配套的政策體系，沒有規范化的市場運行規則，市場就難以發揮它的功能，規范化、法制化是市場運行的必要條件，也是市場走向成熟的標志之一。

第二，解決市場分割問題。部門利益、地方利益和長官意志導致我國市場被“條條”、“塊塊”分割，這不利于生產要素的有序流動和有效配置，只有統一的市場，勞動力、資金、商品和信息才能自由流動，資源才能得到有效配置。

第三，主動促進國內市場與國際市場接軌。我國要主動參與國際市場，充分利用國外資源。

（2）政府與社會的關系

①政府與社會關系中的問題

在處理政府與社會的關系時，理論與實踐上存在兩種偏頗，一種是過分夸大政府的作用，導致政府對社會的過分替代，政府與社會處于同構狀態，整個社會生活過度歧治化；一種是過分夸大社會的作用，導致政府權威不足，政府缺乏超越各種社會力量而實現其所代表的普遍的制度利益的能力，缺少能為民眾自愿接受和服從的權力合法化基礎，政府的維持和鞏固受到挑戰。

a．政府與社會關系中缺失社會自主性帶來的問題

第一，社會自主性缺失，可能造成社會的虛弱以及對政府的依賴，從而使社會最終失去其自身發展的動力。

第二，由于實踐中種種因素的作用，個人目標不可能與政府目標完全相同，所以，那些不同于政府的個人目標受到壓制而不能實現，最終將造成個人、社會對政府的疏遠與冷漠，甚至引發社會對政府的反抗。

第三，如果那些個人目標有限度地被承認或默認，但并不被納入政府的日程，社會將在政府之外創造自身滿足的機制，這種機制外的活動主要表現為黑市(又稱地下經濟)，這導致政府與社會的離異，政府所能控制的社會資源也因此而越來越多地流失，結果造成社會對政府的侵蝕。

第四，導致社會對自身發展的冷漠。因為社會對政府的目標沒有了解，又不能滿足自身的目標，人們就會對未來失去信心。

②在我國改善政府與社會關系的措施

以市場為中介來構建中國的“強政府——強社會”模式，因為市場具有雙重意義，它既可以為政府提供經濟繁榮的基礎，又可以為社會提供民主與自由的可能。經濟的市場化意味著減少政府對社會的控制，縮小政府在經濟領域中的作用，同時，經濟的市場化也要求有不受政府干預的經濟自由。

政府與社會應該保持動態平衡，一方面，要發揮社會對政府的制衡監督作用，預防政府權力濫用；另一方面，隨著各種社會組織和利益集團的發展與壯大，也應保證社會權力不會被濫用，以免一部分社會成員威脅到其他社會成員的自由、危害社會的安危、削弱政府應有的權威。

a．明確良好政社關系的發展目標

良好的政社關系的發展目標是政府與社會關系達到良性互動，“小政府、大社會”模式能保證這一目標得以實現。在這里，“小政府、大社會”的基本涵義是：轉變政府職能、精簡政府機構、擴大社會自治功能，即在轉變政府職能、調整政府機構、規范政府行為的同時，要充分發揮社會自身的作用，把原來由政府包辦的大量社會事務交還給個人、企事業單位和其他社會組織。

“小政府”并不意味著政府可以退出社會民眾和市場對之依賴的領域，“大社會”也不意味著社會可以超越時代所限的功能領域。“小政府”是指政府只管理屬于自身的事務，它不是弱政府。“大社會”是指把社會從政府的超常控制中解放出來，建立充分發育和健全的社會機體，它意味著社會主體素質的提高、對人的權利及人格的尊重、各類團體組織的發育壯大和社會服務設施的完善。

b．按“小政府”的客觀要求改革政府

第一，轉變政府職能

政府社會管理的基本職能是公共物品的供給，政府在對各項社會事務進行管理的過程中，要充分發揮知識和人才的重要作用。政府應從運用行政手段直接干預社會活動轉向運用法律手段加強宏觀管理，在防范市場經濟發展過程中所出現的“市場失靈”和“政府失靈”等不良效應的同時，重新確立政府職能的合理界限。

第二，改革政府機構

我國政府機構進行過多次改革，但始終未擺脫“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的惡性循環。要走出這一怪圈，重要的是加強機構改革的法制化。一方面是機構設置與管理的程序化，即對機構的設立條件、機構編制的增減程序以法律的形式做出明確的規定；另一方面是對各個機構的規格、職能、職責范圍、人員編制分別予以立法。

第三，規范政府行為

必須把政府行為納入科學化、規范化和法制化的軌道。

c．按“大社會”的內在要求改革社會

第一，提高社會自治能力

提高政府部分職能的社會化程度，轉變觀念，摒棄一切依賴政府的思想，充分調動廣大人民群眾廣泛參與社會管理的積極性，擴展社會自主發展的資源和空間，提高社會成員的素質，增強參與意識，提高自我管理能力。

第二，培育社會中介組織

培育社會中介組織是轉型時期實現政府與社會關系良性互動的迫切要求。當前，我國各類社會中介組織存在著素質低、功能弱、結構不合理等問題，需要規范社會中介組織的行為，制定中介組織參與、競爭和行為的規則，制定中介機構行業道德標準與服務規范，促進社會中介組織健康發展。

第三，建立社會對政府的監督制約機制

有效的監督制約機制可以克服政府的主觀隨意性和短期行為。

四、案例分析題（共20分）

民眾對鐵路改革的期望很多時候充滿矛盾，既歡呼“市場化”的改革方向，又不希望票價上漲。在不少人的想象中，一搞市場化競爭，鐵路買票不再難，服務態度也會好起來，但票價不能漲。

人們容易忽略的一個事實是，中國的鐵路運輸價格是由國家發改委決定的，為了保障大眾的出行，從1996年以來，中國鐵路的客運票價就沒有上漲過。如同北京的地鐵票價長期維持在2元的全網運行價格，其中具有很大的公益成分。

按照市場的邏輯，企業沒有義務虧損以滿足大眾的出行需求，它完全可以在春運等運輸緊張的情況下，抬高票價，去建設一些贏利性好的線路，路線差的公益性強的沒有好處就不建設，今后的運營也可能虧本，也需要進一步的財政補貼。原來鐵道部以政治為考量的運營方式雖然不計成本，但在某種意義上，必須兼顧社會公益，市場化后。這一塊如何解決成了另一個重大問題

在一家人氣頗旺的鐵路論壇里，最火的帖子，除了希望幾年內薪金能達到甚至超過電力銀行等壟斷行業外，還有多條希望上級能夠幫助鐵路子弟解決工作問題的帖子。在大部分論壇中人看來，這是再正當不過的要求。雖然也偶爾有人說，“這都什么時代了，還子承父業”，卻基本是被攻擊的對象。

國家發改委綜合運輸所研究員羅仁堅認為，在目前沒有發生質的變化的情況下，鐵路改革主要靠領導主動在推進。缺乏內在動力。從一個政企合一的機構變為一個壟斷企業，不一定會更好，某種意義上可能更差。因為作為企業就有正當理由說因為要面向市場，有一些項目考慮到贏利性。不愿去建，還要提出增加財政對公用服務進行公益補貼等。

“政企分開的口號是對的，但實質上沒有政企分開，好多關系沒有理順，還多出來一個國家鐵路局這樣的婆婆作為監管機構。事實上，鐵路總公司作為一個正部級企業，是國務院直屬企業，發改委和國資委都管不了它。”

鐵路改革在全世界都是一個難題。困擾中國鐵路發展的幾大核心問題，目前都還沒有實質性的說法。比如，高鐵下一步如何建，是否仍按劉志軍時代定的計劃進行，如果建，資金從何處來；國家是否會免去高鐵欠下的巨額債務。以便鐵路發展能夠輕裝前進；鐵路內部的分拆是否會進行，如果分拆，是選擇網運分離還是區域分割；在市場化的情況下，鐵路的公益性虧損如何處理，客運票價是否會上漲；在原來的民航和郵政并入交通部后，整合幾年后仍然成效有限的情況下，成立一個更大的交通運輸部后，綜合運輸怎么才能更好地協調等。

無論成效將會怎樣，中國鐵路市場化的改革已然拉開帷幕。

案例問題：

（1）結合案例，試分析鐵路市場化的利弊。

答：市場化，是指在開放的市場中，以市場需求為導向、競爭的優勝劣汰為手段，實現資源充分合理配置，效率、效益最大化目標的機制。即市場化是利用價格機能達到供需平衡的一種市場狀態。

①鐵路市場化的長處

a．鐵路一直以來都是個龐大的企業，大家吃著大鍋飯，在建設、經營等方面自行發展，沒有競爭活力。現在鐵路實行政企分開， 成立了鐵路總公司，市場化經營，將面臨各運輸行業的市場競爭力， 鐵路也將不斷地完善體制，提高社會效益，促進內部改革，提高發展的動力，實現良性的可持續發展。

b．在自由的市場環境下，鐵路面臨航空、水運、公路、民航等強大的競爭壓力， 必然不斷地提高管理效率，進一步提升服務水平，使其更貼近百姓，更加的安全可靠。這樣，消費者就有了更多的選擇，更多需求得到滿足，更多權益得到保障。

c．改革后，政府管理，企業自主經營，不斷提高安全優質的服務水平，更好的服務于社會，“一票難求”的現象將得以緩解，這就更有利于廣大乘客。

d．成立鐵路總公司后，鐵路還能更好的與水路、公路、民航互助互利。未來鐵路、公路、民航合作，加快綜合交通運輸體系的建成，開發更多更好的出行路線，方便大眾轉乘，也更加的趨于人性化了。

e．對政府而言，鐵路走向市場化，就意味著可以減少相應的財政支出，還能通過吸引大量的民間資本，投入到鐵路建設運營中來，從而改進公共服務的質量和效益，促進鐵路事業的發展。

②鐵路市場化的弊端

a．中國鐵路公司將成為鐵路市場上的壟斷經營者，市場競爭環境并未形成，市場準入處于封閉的狀態，怎么來進行市場定價，怎么來解決鐵路建設的負債，將變成突出的問題。

b．鐵路運營對國家經濟活動有著重要的支撐作用。現在鐵路市場化經營，要怎樣才能處理好市場化與公益性之間的關系，尋求市場化與公益性之間的一個平衡點。

c．長期的運輸成本和價格背離，會扭曲交通運輸工具的資源分配。在獨家經營的現有制度安排下，鐵路交通運輸工具的資源分配上早已被扭曲。有時看到一些鐵路路線明明有票，就是不賣，故意制造人為緊張，逼得旅客去買票販子的高價票，或者到上車后給工作人員遞小費或明碼假補票。由此，造成不少原本緊張的車空位置。

d．市場化經營之后，會出現鐵路短途車站的亂收費情況，如果沒有一個統一的標準收費，就難以確保乘客的切身利益。 

e．政企分開的口號提出之后，政府與市場的關系以及政府與社會的關系有待理順

例如案例中所言“政企分開的口號是對的，但實質上沒有政企分開，好多關系沒有理順，還多出來一個國家鐵路局這樣的婆婆作為監管機構。事實上，鐵路總公司作為一個正部級企業，是國務院直屬企業，發改委和國資委都管不了它。”

（2）在鐵路市場化的進程中政府應發揮哪些作用。

答：（1）國有企業深化改革的癥結

“政企不分”是困擾國有企業深化改革的癥結。經濟轉軌時期，政府仍作為國有企業的所有者或所有者代表，政府管企業的經濟基礎仍然存在，這就決定了政府必須管企業、不管不行的行為邏輯。這是因為政府如果不管國有企業，國有企業就會存在所有者缺位或空位，出現所謂的“內部人控制”或“內部人腐敗”問題，造成國有資產流失。要想實現政府職能的轉變，前提是政府不再是國有企業所有權的主體或者至少不再是大多數國有企業所有權的主體。因此，就需要政府按照國有制經濟“有所為，有所不為”的原則對國有企業進行結構性調整。

（2）在鐵路市場化的進程中政府主要應發揮的作用

①加強市場經濟法制建設，用法律、規則來規范和調整各種經濟關系和經濟行為

國家已制定和頒布了一系列經濟法規，我國市場經濟法制建設進展較快，但平等競爭的市場秩序和環境尚未真正形成。因此，在體制轉軌時期，政府應當履行好市場秩序的創立者和維護者的職能，加強市場經濟的法制建設，建立市場競爭的良好秩序。

②深化企業制度改革，造就市場經濟的微觀主體

政府在體制轉軌時期的一個基本任務是深化企業制度改革，讓企業成為自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的獨立法人主體，讓企業獨立于政府機構而生存和發展，實現政企分開，構建社會主義市場經濟運行的微觀基礎。要按照產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度的要求，推進國有企業改革，完善國有企業的自我發展和自我約束機制。

③培育和完善各類市場，形成開放競爭的市場體系

改革開放以來，我國各類市場發育不平衡。商品市場發展較快，生產要素市場發展較慢，地方和部門之間的條塊分割仍然存在，嚴重地制約了全國統一大市場的形成。因此，政府要采取有力措施，投入必要的資源，發展和完善商品市場，培育和規范包括金融、土地、勞動力、技術和信息市場在內的要素市場，逐步形成統一開發、競爭有序的全國市場體系。

④依靠宏觀調控手段，保證社會經濟的穩定與增長

這是市場經濟條件下政府的一個最基本的職能。政府要依靠宏觀調控手段尤其是財政、貨幣和產業政策手段及指導性經濟計劃來調控宏觀經濟運行，力求實現增長、效率和穩定等基本的經濟政策目標，使國民經濟健康發展。

⑤參與某些經濟領域的資源分配，充當公共物品的提供者

市場經濟主要是一種由市場來配置社會資源的經濟運行方式。在市場能較好發揮作用的經濟領域尤其是私人物品的生產和供應上，政府應放手讓市場機制起作用，不必參與社會資源的配置；而在一些領域尤其是公共物品的生產和供應上，市場機制難以起到有效配置資源的作用，必須由政府參與社會資源的分配。

⑥制定并實施分配與再分配政策，形成收入與財產公平分配機制

市場機制的自發作用勢必導致分配不公和兩極分化。針對市場經濟的這一缺陷，在建立與完善市場經濟體制的過程中，政府必須擔負起收入和財產分配的調節者的責任，努力解決好分配不公問題。

（3）該案例給予你哪些啟示。

答：該案例給予我的啟示主要有以下幾點：

①理順政府與市場關系，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用

在市場經濟體制下，市場機制能解決的，讓市場解決，政府只管市場做不好和做不了的事，政府引導市場，市場調節企業。

②理順政府與社會關系，更好地發揮社會力量在管理社會事務中的作用

社會主義市場經濟體制要求改變政府管理范圍、模式和方法，實現政社分開，把過去屬于政府的權力轉給社會組織行使。政府在社會管理方面的基本職能就是組織“公共物品”供給，管理好社會公共事務，改變計劃經濟體制下由政府包攬一切的狀況。

③政府為國有企業解困創造良好的制度和市場環境

建立良好的政企關系，政府必須為企業創造良好的制度環境、市場環境，讓企業學會在市場競爭中生存發展。這些制度環境、市場環境，主要是指建立健全的社會保障制度，建立企業的聯合、改組、兼并、破產制度，改革銀行金融制度，建立資本市場、產權交易市場、勞動力市場，等等。它們將使那些有發展前途的國有企業卸下社會包袱，調整資產存量，重組產權關系，注入新的資金，發展壯大起來；將為那些無發展前途的國有企業提供完善的破產機制，減少政府、企業進一步的消耗與損失。

④充分利用誘因機制與政策

如果政府的目的不是著重資源的最佳配置，而是改變民眾的行為，那么，政府便可以透過誘因的提供，促使政策標的團體能表現出符合政府政策目標所要求的行為。誘因機制主要包括以下手段：

a．供給面的賦稅手段。

b．需求面的賦稅手段。對于外部不經濟的財貨課以貨物稅或消費稅；對公共財貨使用者征收使用費，如高速公路的通行費等。

c．供給面的補助手段。對于外部經濟的生產者給予相對的配合補助款；此外減免賦稅也是一種手段。

d．需求面的補助。如發放代金券，讓消費者到市場購買特定的財貨或服務。

針對鐵路市場化改革中出現的問題，政府完全可以使用誘因機制促使鐵路改革市場化的順利進行，減少改革過程中的障礙。