2014年中央財經(jīng)大學行政管理學考研復(fù)試真題及詳解

中央財經(jīng)大學

二零一四年碩士研究生復(fù)試考試試題（048）

考試科目：行政管理學

注意：本試題所有答案，應(yīng)按試題順序?qū)懺诖痤}紙上，不必抄題，寫清題號。寫在試卷上不得分。

一、名詞解釋（每題4分，共20分）

1．公共危機恢復(fù)與重建

2．行政立法

3．行政首長負責制

4．政府決算

5．360度考核法

二、簡述題（每題l0分，共40分）

1．社會主義市場經(jīng)濟體制下政府應(yīng)如何進行社會管理？

2．我國行政組織采用何種組織結(jié)構(gòu)？

3．如何理解公共領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)涵？

4．公務(wù)員交流的主要方式有哪些？

三、論述題（每題20分，共40分）

1．我國政府績效管理現(xiàn)存的主要問題及其原因為何？如何進行優(yōu)化？

2．一個完整的政策過程包括哪些階段？各階段的主要任務(wù)是什么？

參考答案

中央財經(jīng)大學

二零一四年碩士研究生復(fù)試考試試題（048）

考試科目：行政管理學

注意：本試題所有答案，應(yīng)按試題順序?qū)懺诖痤}紙上，不必抄題，寫清題號。

寫在試卷上不得分。

一、名詞解釋（每題4分，共20分）

1．公共危機恢復(fù)與重建

答：公共危機恢復(fù)與重建是公共危機事后管理的重要環(huán)節(jié)，是指在突發(fā)事件應(yīng)急處置結(jié)束后，遭受損失的社區(qū)和民眾向事前正常的生活和生產(chǎn)秩序的回歸，涉及需求評估、規(guī)劃選址、工程實施、技術(shù)保障、城鄉(xiāng)住房、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、組織系統(tǒng)、社會關(guān)系、心理援助等工作。

2．行政立法

答：行政立法是指特定國家行政機關(guān)依照立法程序制定行政法規(guī)和規(guī)章的活動。從靜態(tài)角度講，行政立法則是指特定國家行政機關(guān)依準立法程序所制定的行政法規(guī)和規(guī)章。行政立法的性質(zhì)如下：①行政立法僅指行政機關(guān)制定行政法規(guī)和規(guī)章，而不包括全國人大和全國人大常委會制定行政法律、地方人大和地方人大常委會制定作為行政法淵源的地方性法規(guī)。②行政立法的主體只限于特定國家行政機關(guān)。行政法規(guī)只能由國務(wù)院制定，規(guī)章只能由國務(wù)院部委和具有外部行政管理職權(quán)的直屬機構(gòu)以及省、自治區(qū)、直轄市人民政府和較大的市的人民政府制定，其他行政機關(guān)制定具有普遍約束力的規(guī)范性文件不屬于行政立法的范疇。③行政立法遵循準立法程序，這種程序既具有行政程序的特征，又具有立法程序的特征，我國行政立法的這些特征，決定了其性質(zhì)的二元性：既屬于（主要或本質(zhì)上屬于）行政行為——抽象行政行為，又屬于立法——準立法或從屬性立法。

3．行政首長負責制

答：行政首長負責制是指重大事務(wù)在集體討論的基礎(chǔ)上由行政首長定奪，具體日常行政事務(wù)由行政首長決定，行政首長獨立承擔行政責任的一種行政領(lǐng)導(dǎo)制度。行政首長負責制并不意味著行政首長可以獨斷專行或者濫用職權(quán)。行政機關(guān)或行政部門的重大問題，要由某種行政會議來決定。例如，根據(jù)《中華人民共和國國務(wù)院組織法》的規(guī)定，國務(wù)院工作中的重大問題，需由國務(wù)院常務(wù)會議或者國務(wù)院全體會議討論決定。

4．政府決算

答：政府決算是指經(jīng)法定程序批準的年度政府預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的會計報告，是政府年度內(nèi)預(yù)算收入和支出的最終結(jié)果，也是國家經(jīng)濟活動在財政上的集中體現(xiàn)。政府決算由決算報表和文字說明兩部分構(gòu)成，通常按照我國統(tǒng)一的決算體系匯編而成，包括中央級決算和地方總決算。根據(jù)預(yù)算法規(guī)定，各級政府、各部門、各單位在每一預(yù)算年度后，應(yīng)按國務(wù)院規(guī)定的時間編制預(yù)算，以便及時對預(yù)算執(zhí)行情況進行總結(jié)。

5．360度考核法

答：360度考核法又稱為全方位考核法。該方法是指通過員工自己、上司、同事、下屬、顧客等不同主體來了解其工作績效，過評論知曉各方面的意見，清楚自己的長處和短處，來達到提高自己的目的。360度考核法的優(yōu)點在于：①打破了由上級考核下屬的傳統(tǒng)考核制度，可以避免傳統(tǒng)考核中考核者極容易發(fā)生的“光環(huán)效應(yīng)”、“居中趨勢”、“偏緊或偏松”、“個人偏見”和“考核盲點”等現(xiàn)象。②一個員工想要影響多個人是困難的，管理層獲得的信息更準確。③可以反映出不同考核者對于同一被考核者不同的看法。④防止被考核者急功近利的行為（如僅僅致力于與薪金密切相關(guān)的業(yè)績指標）。⑤較為全面的反饋信息有助于被考核者多方面能力的提升。

二、簡述題（每題l0分，共40分）

1．社會主義市場經(jīng)濟體制下政府應(yīng)如何進行社會管理？

答：（1）社會管理的含義

社會管理主要是政府和社會組織為促進社會系統(tǒng)協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，對社會系統(tǒng)的組成部分、社會生活的不同領(lǐng)域以及社會發(fā)展的各個環(huán)節(jié)進行組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和控制的過程。

（2）社會主義市場經(jīng)濟體制下政府進行社會管理的要求

①推進社會管理體制改革與創(chuàng)新

a．加強政府社會管理必須貫徹落實科學發(fā)展觀，推進社會管理體制的改革與創(chuàng)新，完善社會管理體系，培育公民社會，整合社會公共管理資源、建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局。

b．要明確界定政府的社會管理職能，正確處理政府的社會管理與社會的自我管理之間的關(guān)系，徹底改革我國傳統(tǒng)的政社不分的社會管理模式。政府的社會管理職能主要是社會的宏觀管理，包括規(guī)劃社會發(fā)展方向，協(xié)調(diào)社會利益關(guān)系，促進社會組織的健康發(fā)展，維護社會公平等等。

c．在明確政府社會管理職能的同時，要明確劃分政府系統(tǒng)中各社會管理部門的職能、管理層次與管理幅度，建立健全社會管理和服務(wù)體系。

②構(gòu)建完整的社會政策體系

a．社會政策是指以公正為理念依據(jù)，以解決社會問題為中心，以增進社會的整體福利為目的，以國家的立法和行政干預(yù)為手段而制定和實施的一系列行為準則、措施及制度安排。

b．目前，我國基本社會關(guān)系變化劇烈，迫切要求轉(zhuǎn)變政府社會管理的戰(zhàn)略重點，實施適應(yīng)新形勢的新的社會政策。我國政府要采取積極的就業(yè)政策、反貧困政策、社會資本政策、民眾參與政策、社會自治政策，將其與社會保障政策、貧困救濟政策等消極的社會政策結(jié)合起來。

c．要制定公共財政向科技、教育、衛(wèi)生、生態(tài)等社會事業(yè)領(lǐng)域傾斜政策，加大對社會事業(yè)的投資力度，改變目前政府投資偏重于經(jīng)濟建設(shè)而對社會事業(yè)偏少的格局。

③建立和完善社會矛盾調(diào)處機制

a．隨著我國改革發(fā)展進入關(guān)鍵時期，我國各種利益關(guān)系日益復(fù)雜化，呈現(xiàn)社會矛盾多發(fā)的特點。為了維護社會穩(wěn)定，促進社會和諧發(fā)展，政府要綜合運用法律、行政、經(jīng)濟等手段及時穩(wěn)妥地化解矛盾糾紛，建立和完善行政調(diào)解、司法調(diào)解、人民調(diào)解與群眾自律疏導(dǎo)互動的矛盾調(diào)處機制。

b．積極規(guī)范和引導(dǎo)群眾以理性合法的形式表達利益訴求、解決利益矛盾。要積極預(yù)防和妥善處置群體性事件，堅持依法辦事、按照政策辦事，既依法維護群眾正當權(quán)益，又依法維護社會安定團結(jié)。

c．針對發(fā)展中征地、房屋拆遷、舊城改造等易引發(fā)群眾不滿、社會不穩(wěn)等問題，建立相應(yīng)的經(jīng)濟補償制度和長效運行機制，處理好維護發(fā)展大局與保護群眾權(quán)益的關(guān)系，既注重保護群眾的當前利益，又注重維護群眾的長遠利益。

④推動“多中心”社會治理的發(fā)展

a．建立政府與社會的平等合作伙伴關(guān)系，提高社會自治與自我服務(wù)能力已成為當代社會管理發(fā)展變化的一個基本趨勢。

b．在社會主義市場經(jīng)濟條件下，原來由政府包攬的一些社會管理事務(wù)必須與政府的職能分離，由各類社會組織來承接。

c．政府要大力培育和發(fā)展社會中介組織，完善城鄉(xiāng)基層自治組織，積極拓展公民參與社會治理的渠道，推動“多中心”社會治理的發(fā)展。

d．政府在社會管理的角色定位上，要轉(zhuǎn)變觀念，打造一個具有公共服務(wù)精神的政府，使政府由控制者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者，推動政府轉(zhuǎn)型，建設(shè)服務(wù)型政府。

2．我國行政組織采用何種組織結(jié)構(gòu)？

答：（1）行政組織結(jié)構(gòu)的含義

行政組織結(jié)構(gòu)是指構(gòu)成行政組織各要素的配合和排列組合方式。它包括行政組織各成員、單位、部門和層級間的分工協(xié)作以及聯(lián)系、溝通方式。結(jié)構(gòu)合理、運轉(zhuǎn)靈活的行政組織是實現(xiàn)行政目標、提高行政效率的重要組織保證。

（2）我國行政組織的結(jié)構(gòu)

我國是一個單一制國家，從中央人民政府到基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，從國務(wù)院各部、委、行、署到市縣的職能局、辦，構(gòu)成了一個完整統(tǒng)一的組織系統(tǒng)，并呈現(xiàn)出不同的結(jié)構(gòu)模式，大致可概括為以下三種：

①金字塔式結(jié)構(gòu)

全國各級人民政府的排列組合會呈現(xiàn)出此種結(jié)構(gòu)，處于塔尖的是最高國家行政機關(guān)即國務(wù)院，國務(wù)院下設(shè)對各省、自治區(qū)、直轄市人民政府和香港澳門兩個特別行政區(qū)政府。省級人民政府下轄若干市、縣、區(qū)人民政府。

②縱向垂直結(jié)構(gòu)

縱向垂直結(jié)構(gòu)是國家行政職能縱向分工的體現(xiàn)。

a．同一級政府內(nèi)部職能部門的縱向結(jié)構(gòu)。如國務(wù)院職能部門設(shè)三級：部（委）—司—處；地方國家行政機關(guān)一般設(shè)兩級，如省政府的廳（局）—處，地級市政府的局—處（科）。

b．上下級政府職能部門的縱向結(jié)構(gòu)。公安、安全、審計、檢查等獨立性較強的職能部門，上下級之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系；經(jīng)濟、文化和社會管理等部門，上下級之間是業(yè)務(wù)指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。

③橫向并列結(jié)構(gòu)

同級政府機關(guān)之間和政府機關(guān)內(nèi)部各同級部門之間的橫向協(xié)作，呈現(xiàn)出此種結(jié)構(gòu)。

a．不同行政區(qū)域的政府關(guān)系，如各省、自治區(qū)、直轄市政府之間的關(guān)系，各縣（市）政府之間的關(guān)系，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府之間的關(guān)系，其中也包括不同管轄區(qū)域內(nèi)同級職能部門之間的關(guān)系。

b．同一人民政府內(nèi)部各職能部門之間的并列關(guān)系，如國務(wù)院各部委的關(guān)系、同一部（委）內(nèi)的各廳、局之間的關(guān)系等等。

3．如何理解公共領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)涵？

答：公共領(lǐng)導(dǎo)是由“公共”和“領(lǐng)導(dǎo)”兩部分構(gòu)成。公共領(lǐng)導(dǎo)就是強調(diào)具有“公共性”的領(lǐng)導(dǎo)。具體而言，是指公共部門，特別是政府職能部門在公共管理過程中，為了實現(xiàn)公共利益，體現(xiàn)公共精神而進行的高層次管理活動。公共領(lǐng)導(dǎo)是社會主義中國現(xiàn)代行政領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展的趨向，同樣也是為之奮斗的目標。

（1）公共領(lǐng)導(dǎo)是具有“公共”精神的領(lǐng)導(dǎo)

①對于公共管理來說，公共領(lǐng)導(dǎo)是為了實現(xiàn)公眾利益而進行的社會活動，它應(yīng)成為組織本身與組織活動對象的公共性的領(lǐng)導(dǎo)和指引，即具備公共精神的領(lǐng)導(dǎo)。

②這種公共精神不是虛幻的稱謂，它表現(xiàn)為公共領(lǐng)導(dǎo)行為賴以實施的基本權(quán)力來源于公眾，公共領(lǐng)導(dǎo)以實現(xiàn)組織的公共利益而不是單個成員個體利益為宗旨，公共領(lǐng)導(dǎo)是公共部門的領(lǐng)導(dǎo)而不是私人部門的領(lǐng)導(dǎo)等等。

③在國內(nèi)公共管理改革實踐中，真正具備公共精神的領(lǐng)導(dǎo)并不普遍。因為公共領(lǐng)導(dǎo)首先考慮的是為誰服務(wù)的問題，其次才是怎樣做好服務(wù)。但實際上，許多領(lǐng)導(dǎo)并沒有真正認識到其自身權(quán)力的公眾來源，也不會認真考慮到為公眾負責，而過多的甚至只是把目光盯在對上級負責之上，其行為體現(xiàn)不出公共利益與公眾要求，從而使得這種領(lǐng)導(dǎo)遠離公共精神，甚至背道而馳。

（2）公共領(lǐng)導(dǎo)是政治或政策型領(lǐng)導(dǎo)

①現(xiàn)代公共管理理論越來越重視高層次公共管理的影響與作用。這種獨特的研究視角必然會使公共領(lǐng)導(dǎo)成為一個新的重要研究領(lǐng)域，并使公共領(lǐng)導(dǎo)更多地與高層決策及政治問題聯(lián)系起來。從這一角度出發(fā)，公共領(lǐng)導(dǎo)又被看作是一種政治或政策領(lǐng)導(dǎo)。

②作為公共管理高層決策者的公共領(lǐng)導(dǎo)，不僅要講管理和效率，更要講政治，并且公共管理的政治性特征主要體現(xiàn)在公共領(lǐng)導(dǎo)身上。

（3）公共領(lǐng)導(dǎo)是戰(zhàn)略型領(lǐng)導(dǎo)

①公共領(lǐng)導(dǎo)戰(zhàn)略涉及到如何運用智慧和指揮能力來引導(dǎo)公共組織去實現(xiàn)既定方針或目標，如何制定并控制良好政策使其達到最佳效果。

②公共領(lǐng)導(dǎo)的戰(zhàn)略管理區(qū)別于私人管理的戰(zhàn)略性，這是由公共管理的本質(zhì)特征所決定的。一般而言，公私部門的管理在管理層面和執(zhí)行層面上都大體相似，但在領(lǐng)導(dǎo)層面，由于公共管理是建立在公共權(quán)力強制力之上，它受到政治權(quán)威和合法強制力的雙重限制，所以公共領(lǐng)導(dǎo)的戰(zhàn)略有其獨特內(nèi)涵。

③這顯然是私人部門領(lǐng)導(dǎo)在進行戰(zhàn)略管理時無須考慮的。在我國公共領(lǐng)導(dǎo)理論與實踐的建構(gòu)上，如何真正體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)行為的“公共性”，而不是簡單地照搬私人管理的經(jīng)驗和做法，這是一個值得我們高度注意的問題。

（4）公共領(lǐng)導(dǎo)更關(guān)注對公共事務(wù)的管理

①對于公共管理而言，高級公共管理者即公共領(lǐng)導(dǎo)的活動不僅是局限于組織內(nèi)部，而且更主要的還包括組織之間進行的在復(fù)雜多變的外部環(huán)境下的領(lǐng)導(dǎo)活動。也就是說，公共領(lǐng)導(dǎo)比以往領(lǐng)導(dǎo)更加關(guān)注組織內(nèi)外的變化和與此相應(yīng)的管理。

②這是因為公共管理的內(nèi)涵在于社會性，隨著經(jīng)濟全球化趨勢的進一步加快，公共領(lǐng)導(dǎo)的社會化傾向會日益明顯。公共領(lǐng)導(dǎo)者一定要以一種開放的思維模式，走出內(nèi)部管理的“禁區(qū)”，關(guān)注和解決更為廣闊的領(lǐng)導(dǎo)外部世界的方方面面問題，有效地推動公共領(lǐng)導(dǎo)向前發(fā)展。這也從另一方面證實公共管理比公共行政更能吸引現(xiàn)代改革者的目光。

4．公務(wù)員交流的主要方式有哪些？

答：（1）公務(wù)員交流的含義

公務(wù)員交流指有關(guān)機關(guān)根據(jù)工作需要或公務(wù)員個人愿望，通過法定形式，在公務(wù)員機關(guān)內(nèi)部變換公務(wù)員的工作職位，或把公務(wù)員調(diào)出公務(wù)員機關(guān)任職，或?qū)⒐珓?wù)員機關(guān)以外的工作人員調(diào)入公務(wù)員機關(guān)擔任公務(wù)員職務(wù)的活動。

（2）公務(wù)員交流的主要方式

①調(diào)任。調(diào)任指公務(wù)員機關(guān)根據(jù)工作需要，從其他機關(guān)或企事業(yè)單位選調(diào)工作人員到公務(wù)員機關(guān)擔任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或副調(diào)研員以上非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，以及公務(wù)員調(diào)出公務(wù)員機關(guān)任職的活動，它涉及公務(wù)員職務(wù)關(guān)系的產(chǎn)生或消失。

②轉(zhuǎn)任。轉(zhuǎn)任指公務(wù)員因工作需要或其他正當理由在公務(wù)員機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)跨地區(qū)、跨部門的調(diào)動，或在同一部門內(nèi)的不同職位之間進行轉(zhuǎn)換任職。

③鍛煉。公務(wù)員掛職鍛煉指公務(wù)員機關(guān)有計劃地選派在職公務(wù)員在一定時間內(nèi)到下級機關(guān)或上級機關(guān)、其他地區(qū)機關(guān)以及國有企業(yè)事業(yè)單位擔任一定的職務(wù)，經(jīng)受鍛煉，以豐富經(jīng)驗，增長才干。

三、論述題（每題20分，共40分）

1．我國政府績效管理現(xiàn)存的主要問題及其原因為何？如何進行優(yōu)化？

答：（1）我國政府績效管理現(xiàn)存的主要問題

①績效目標的制定存在問題

a．沒有把握好標準的高低?？冃繕说脑O(shè)定需要有一定的挑戰(zhàn)性，這樣才會產(chǎn)生內(nèi)在的激勵作用。但是，目標實現(xiàn)難度的頻繁提高，就會適得其反，挫傷下級的工作積極性。

b．績效目標的制定偏向注重短期目標，忽視長遠發(fā)展，導(dǎo)致政府的短期政績得到彰顯，但可持續(xù)發(fā)展能力受到削弱。

②績效指標的設(shè)定存在問題

a．下級部門往往依據(jù)上級領(lǐng)導(dǎo)的偏好來設(shè)定指標，上級關(guān)注什么，績效考核就考什么，上級不關(guān)注的職能往往不考核或考核的權(quán)重較輕。

b．指標設(shè)定過程缺乏對環(huán)境變量的思考。

c．地方政府的績效指標體系中，存在許多“一票否決”指標的設(shè)置，即一項指標不合格，其他指標分值再高也不合格。

③績效考核過程中存在的問題

a．考核程序沒有規(guī)范化，容易使本應(yīng)嚴謹?shù)目己肆饔谛问健?/p>

b．考核方法多為定性，較少采取定量方法。

c．考核結(jié)果難以兌現(xiàn)。我國政府部門的考核以官方為主，多是上級對下級的評估，缺乏社會公眾對政府以及政府內(nèi)部的自身評估。

d．對下級部門的績效考核不是統(tǒng)一進行，主管職能部門各自為戰(zhàn)，下級部門每年要應(yīng)付許多職能主管部門的考核和檢查，多頭考核成了下級部門的沉重負擔，甚至影響了正常工作的開展。

e．政府績效考核過程封閉，缺乏外界監(jiān)督。

④績效管理重評估，輕過程

我國的績效管理目前還處于重評估的階段，并沒有真正的把績效管理作為一個完整的系統(tǒng)引入政府部門的管理中，因而不管是理論還是實踐上，看到的都是績效考核和評估，績效考核后的結(jié)果缺乏溝通，也缺乏配套的改進措施。

⑤績效管理缺乏統(tǒng)一的法律、法規(guī)和相關(guān)政策作為法定依據(jù)

a．雖然歷次政府機構(gòu)改革都強調(diào)提高行政效率，但只是停留在較為抽象的原則層次上，缺乏較具體、可操作的政策性指導(dǎo)，更沒有相應(yīng)的法律法規(guī)作為制度保障。

b．由于缺乏整體的戰(zhàn)略規(guī)劃和科學有效的管理方法，績效管理難以在我國政府部門全面系統(tǒng)地推進。

（2）我國政府績效管理存在問題的原因

①政府的產(chǎn)出難以量化

a．績效管理的一個重要前提就是將所有績效都以量化的方式呈現(xiàn)出來，據(jù)此進行績效衡量。

b．由于行政組織是一種特殊的公共權(quán)力組織，所生產(chǎn)出來的產(chǎn)品或服務(wù)是一些“非商品性”的產(chǎn)出，大多數(shù)公共服務(wù)的品質(zhì)好壞很難用客觀具體的數(shù)據(jù)來衡量，這就帶來對其數(shù)量進行正確測量的技術(shù)上的難度。

②公共行政價值取向的多元性

a．公共行政價值取向的多元性、利益機制的復(fù)雜性，使政府部門績效評估的利益取向定位和價值取向定位具有更多的爭議性和主觀性，這種爭議性和主觀性也阻礙著政府部門有效地實施績效管理。

b．績效管理包括對公共項目決策、實施以及效果與影響的分析，評估一項公共項目實施的好壞，涉及對公共項目決策者和管理人員的能力高低的鑒別。這種鑒別使決策者和管理人員感到威脅而抵制評估。

c．政府部門由于利益主體意識，總是試圖表明公共項目的積極效果，極力維護和提高其地位和權(quán)威，不愿接受來自外部的批評指正，因此，績效管理作為一種公共管理工具未能被政府部門有效地利用。

③績效管理項目的復(fù)雜性

a．績效管理項目目標缺乏準確性。許多公共項目表述過于籠統(tǒng)，所反映的公共項目目標含糊而不具體。

b．公共項目目標隱含有價值判斷和政治因素，很難形成社會全體成員的一致看法。公共項目決策者出于政治上的原因，往往故意把目標表述得模糊不清。這些都給考核標準的確立帶來困難，難以衡量評估項目實現(xiàn)目標的程度。

④績效指標制定困難

a．績效指標的制定是否周全、合理、客觀，是否能涵蓋該組織的重要績效，是成功的績效管理必備的條件。因此，政府部門是否擁有具備績效管理能力的專家，是否能制定出科學、合理的績效指標體系，就成為績效管理的重要條件。

b．在制定績效指標的過程中，上下級機關(guān)難免會在指標的數(shù)量、范圍、權(quán)重等方面發(fā)生爭議。許多政府部門推行績效管理之所以失敗，首先在于績效指標體系的不合理。

⑤政府部門信息收集和處理困境

a．績效管理的過程有賴于可靠的信息。如果所收集信息錯誤或不夠全面，就無法真正反映機關(guān)的實際績效。

b．政府部門的信息由于量化困難、渠道不暢、政治利益等各方面的原因，很難客觀有效地反映組織的真實情況，這無疑也給績效管理帶來了極大的困難。

（3）我國政府績效管理的優(yōu)化方案

①建立完整的政府績效管理體系

a．績效考核的主體多元化，尤其重視公眾滿意度的測量。政府部門提交的績效計劃應(yīng)當通過人大、上級政府的審批，接受公眾的監(jiān)督和建議。

b．考核主體應(yīng)多元化，不但要由政府部門自己提供績效計劃和結(jié)果報告，還要由上級主管部門、同級人大以及公眾來參與評價。

c．要重視公眾滿意度的測評，賦予公眾參與評價的權(quán)利，保證公眾參與評價的途徑暢通。

②政策決策程序的合法化

a．從立法上確立績效管理的地位和權(quán)威性，保證績效管理成為管理政府的基本方法，促使政府開展績效考核以提高公共管理水平。

b．頒布績效管理工作的制度和規(guī)范，使評估工作有法可依，有規(guī)可循，把績效管理納入一個正常發(fā)展的軌道。

③完善公民參與機制

a．重新定位公民的作用。公民不再僅僅是傳統(tǒng)意義上的投票人、納稅人、服務(wù)的接受者，而是政府的問題架構(gòu)者。

b．由公民選擇、界定績效考核對象。在公共服務(wù)設(shè)計中引入“顧客介入”機制，通過公民的參與將事實（資料數(shù)據(jù)）與價值取向（公民偏好）結(jié)合起來，增加績效考核指標體系的社會相關(guān)性。

c．公民參與意味著公民可以以社會的主人和服務(wù)對象的角色對政府績效提出要求，協(xié)助和監(jiān)督政府機構(gòu)對他們的開支和行為負責。這樣的績效管理不但能幫助政府以民眾的需求為導(dǎo)向，還能使政府的運作隨時受到公眾的監(jiān)督。

④建立健全合理的評估體制

a．借鑒發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，在各級政府內(nèi)部建立完善的績效管理機構(gòu)，為改進未來決策提供依據(jù)和建議，提高政府公共管理水平。

b．政府外部的評估機構(gòu)，如立法、司法機關(guān)的相應(yīng)部門主要負責進行公共項目實施的審計和監(jiān)察，向立法機關(guān)、政府以及公眾公布績效評估的結(jié)果。

c．還可以借鑒國外思想庫發(fā)展的經(jīng)驗，鼓勵發(fā)展民間中介評估組織。

⑤完善績效數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)和建設(shè)信息公開的電子政府

a．充分利用網(wǎng)絡(luò)和現(xiàn)代通信技術(shù)，把政府各項公共管理項目的實施結(jié)果、實施過程的監(jiān)測數(shù)據(jù)、已開展的績效考核資料、有關(guān)各地方和各部門乃至全國的統(tǒng)計指標和數(shù)據(jù)等，匯集形成全國性的績效管理數(shù)據(jù)庫，建立有效的信息傳遞網(wǎng)絡(luò)。

b．在收集、整理信息的同時，把績效考核的結(jié)果盡快反饋和擴散給有關(guān)各方，以便于及時發(fā)現(xiàn)和修正正在實施的公共管理項目的缺陷，增強公共管理項目的準確性和有效性。

2．一個完整的政策過程包括哪些階段？各階段的主要任務(wù)是什么？

答：（1）完整政策過程包含的階段

一個完整的政策過程包括的階段：政策議程建立、政策規(guī)劃、公共政策決策、政策執(zhí)行與政策評估。

（2）政策過程各階段的主要任務(wù)

①政策議程建立

議程建立是政策過程的第一階段，決策者需要辨認什么是政策問題，并依據(jù)某種標準，對問題的輕重緩急做出排序。議程建立是整個政策過程中最重要的階段。

a．政策問題的確認

政策所要解決的問題是那些帶有普遍性和共性的社會問題或公共問題，是人們的價值、觀念、利益或生存條件遭到威脅或損害而出現(xiàn)的問題。社會問題是由于社會關(guān)系或環(huán)境失調(diào)，使社會全體或部分成員的正常生活乃至社會進步發(fā)生障礙。也有人解釋為，政策問題是那些引發(fā)部分或全部公民需求或不滿的條件和狀況，而這些公民追求的是狀況的改善或矯正。

由此來看，成為政策問題的問題都必須具備一定范圍和強度的影響力。問題的強度和影響力，以及渴望解決問題的強度在很大程度上決定了該問題能否進入議程和在議程中的排序。

b．建立議程的途徑

第一，外在發(fā)動型：常由政府以外的社會團體或公眾提出，首先成為公眾議程，引起廣泛討論或較大反響，然后以社會輿論或建議的方式被政府采納，從而進入正式的政府議程；

第二，政治動員型：常由最高領(lǐng)導(dǎo)集團或政治領(lǐng)袖提出，自上而下地形成各級政府的基本政策議程，再向外擴散成為社會公眾接受和認可的議程；

第三，內(nèi)在發(fā)動型：常是某一政府部門或某一層級的政府首先提出，并被采納為政府的正式議程。

②公共政策規(guī)劃

政策規(guī)劃是公共政策過程中具有重要意義的階段。社會公共問題一旦被提上政策議事日程，公共政策運行就進入擬定備選方案的規(guī)劃階段。公共政策規(guī)劃是政策行動主體在對政策問題進行分析、研究的基礎(chǔ)上，經(jīng)過民主的程序和方式，運用專業(yè)知識和技術(shù)，提出相應(yīng)的解決政策問題的辦法或方案，為政策決策提供必要前提的過程。政策規(guī)劃既是一種運用技術(shù)手段對解決政策問題的途徑進行精心設(shè)計的活動，又是政策行動主體之間為實現(xiàn)公共利益而展開的競爭和合作的活動。公共政策規(guī)劃包括目標確立、方案設(shè)計、后果預(yù)測和方案優(yōu)化。

a．確立政策目標

政策目標是政策制定者希望通過政策實施所達到的最后結(jié)果。政策規(guī)劃的任務(wù)就是為解決政策問題而尋找各種可能的政策方案。但是在政策問題和政策方案之間必須有政策目標作為中介和紐帶。

b．設(shè)計政策預(yù)案

政策方案設(shè)計，即構(gòu)思各種實現(xiàn)政策目標的可供選擇的可能性方案或備選方案。政策制定作為一種決策過程，是對各種解決問題的可能性途徑和方法的選擇過程。因此，方案設(shè)計是政策規(guī)劃的中心環(huán)節(jié)，方案是否可行、是否科學，直接影響到政策的實施及其后果。

c．預(yù)測方案后果

方案后果的預(yù)測應(yīng)當包括兩個方面：首先是客觀條件變化的預(yù)測?？陀^條件分為有利條件與不利條件，條件的有利與不利，直接影響著政策方案實施所付出的代價以及所產(chǎn)生的效果。條件預(yù)測要解決這樣一些問題：在與具體政策方案有關(guān)的環(huán)境和條件中，存在哪些有利因素？在利用這些有利因素和克服不利因素方面有什么手段和辦法？未來的環(huán)境和條件會發(fā)生何種變化？有哪些導(dǎo)致這些變化的影響因素，可能出現(xiàn)哪幾種情況？就現(xiàn)在的科學技術(shù)進步和社會發(fā)展趨勢，能否提供解決政策方案實施中遇到的困難？

d．預(yù)案可行論證

政策方案的可行性論證，是指圍繞政策目標，運用定性和定量相結(jié)合的分析方法，對政策方案實際上是否可行進行系統(tǒng)的分析和研究，即對實現(xiàn)政策方案所需的條件是否具備做出說明。

e．優(yōu)化政策預(yù)案

在政策預(yù)案經(jīng)過評估以后，政策規(guī)劃主體要做的工作就是對各個預(yù)案進行優(yōu)化工作。

③公共政策決策

公共政策決策是指政策行動主體圍繞一定的價值和目標取向，通過一定的程序進行競爭、協(xié)商、合作，確定政策行動最終方案的過程。

a．政策的采納

政策采納是一次對政策制定過程的再審查，是對政策規(guī)劃的一次內(nèi)部再分析。在政策采納階段，政策的最終決定者的知識結(jié)構(gòu)、膽識、經(jīng)驗、智慧與魄力是相當重要的。政策采納既可以是集體行為，也可以是個人行為。無論是集體的政策采納，還是個人的政策采納，都必須實行決策責任制。在集體采納的情況下，應(yīng)由集體的核心人物承擔決策責任。

b．政策合法化

政策合法化，是指法定主體為使選定的政策方案獲得合法地位而依據(jù)法定的權(quán)限與程序?qū)φ哌M行審查、通過、批準、簽署和頒布的過程。所有的政策，包括中央制定的政策和地方、基層制定的政策，都必須經(jīng)過合法化過程。政策的合法化是有目的的能動活動，它使政策方案的可選擇性轉(zhuǎn)化為合法性、權(quán)威性。政策合法化又是法定主體依據(jù)一定的權(quán)限與程序所進行的活動。

④政策執(zhí)行

公共政策執(zhí)行是指政策操作者通過建立組織機構(gòu)，運用各種政策資源，選擇相應(yīng)的政策工具，采取宣傳、試驗、實施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等各種行動，將已合法化的公共政策付諸實踐，從而實現(xiàn)政策既定目標的動態(tài)過程。

a．政策執(zhí)行的主體

政策執(zhí)行的主體主要包括以下幾方面：

第一，各級政府行政部門；

第二，立法與司法機構(gòu)；

第三，中介組織；

第四，社區(qū)組織。

b．影響政策執(zhí)行的因素

第一，政策決定因素。政策決定是指經(jīng)由完整的法定程序，由法定的公共權(quán)力主體用自然語言表述出來并昭示公眾的、關(guān)于某一特定政策問題的具有社會公共權(quán)威性的規(guī)定。這種規(guī)定的合法性、合理性、可行性直接影響政策執(zhí)行的效果。

第二，政策資源因素。政策資源可等同于執(zhí)行條件，是指政策執(zhí)行中所必須具備的主客觀條件。

第三，政策環(huán)境因素。

⑤政策評估

公共政策評估是人們依據(jù)一定的標準和方法，對公共政策方案規(guī)劃、執(zhí)行情況和政策效果及價值進行估計和評價的活動。在一項政策付諸實施之后，通常人們都需要對這項政策的執(zhí)行情況和效果進行評估，以判斷該項政策是應(yīng)該繼續(xù)執(zhí)行還是需要調(diào)整，或是應(yīng)該終結(jié)。政策評估將決定政策執(zhí)行之后的基本走向。作為政策過程的最后一個階段，政策評估有兩個很重要的任務(wù)：第一，確認政策到底產(chǎn)生了什么樣的影響，并對其進行描述；第二，用一系列衡量標準和方式去評估政策的效果，是失敗還是成功。

a．政策評估的主體和標準

第一，政策評估主體

內(nèi)部評估者：政策過程主要發(fā)生在政府或公共管理部門內(nèi)部，主導(dǎo)政策過程的主要是具備政策能力和權(quán)力資源的政府官員。

外部評估者：外部公眾作為政策的目標對象或受政策影響的對象，同樣有權(quán)利評估相應(yīng)的政策。

第二，政策評估的標準

評估在本質(zhì)上是尋求、證明和確定政策價值的過程，實際上從確定評估價值標準開始。不同的價值和利益追求產(chǎn)生不同的評估標準。評估主體增多會導(dǎo)致評估標準多樣化，達成一致意見的可能性會降低，但具體的政策成敗應(yīng)以是否實現(xiàn)了預(yù)設(shè)的政策目標為標準。

b．政策評估應(yīng)該有計劃、有步驟地開展，一般要經(jīng)過準備、實施和總結(jié)三個階段。

第一，準備階段。

主要包括確定評估對象；制定評估方案；挑選和培訓(xùn)人員。

第二，實施階段

實施評估是整個政策評估活動中最為重要的階段。該階段的主要任務(wù)有：收集政策相關(guān)信息。利用各種調(diào)查手段，全面收集政策制定、政策執(zhí)行、政策影響和政策效益等方面的信息；綜合分析政策信息。在全面收集信息的基礎(chǔ)上對獲取到的有關(guān)原始數(shù)據(jù)和信息資料進行系統(tǒng)的整理、歸類、統(tǒng)計和分析；全面評估政策效果。運用適合的評估方法，對政策進行評估，得出評估結(jié)論。在評估實施過程中，評估者應(yīng)該堅持評估材料的完整性和具體分析的科學性兩個原則，客觀公正地反映出政策的實際效果。

第三，總結(jié)階段

總結(jié)階段是評估者處理評估結(jié)果、撰寫評估報告的階段。在總結(jié)階段，政策評估者應(yīng)該形成書面形式的評估報告，提交給有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和實際部門，使之了解一項政策實施的最終情形，及時根據(jù)這些情形決定政策的延續(xù)、調(diào)整、終止等。評估報告中除了對政策效果進行客觀陳述、對政策進行價值判斷、提出政策建議以外，還應(yīng)對評估過程、評估方法及評估中一些重要問題進行說明，對評估工作的優(yōu)缺點進行總結(jié)，以便提高今后的政策評估水平。