2012年電子科技大學政治與公共管理學院689西方行政史考研真題及詳解

電子科技大學2012年碩士研究生入學考試試題

考試科目：689西方行政史

注：所有答案必須寫在答題紙上，做在試卷或草稿紙上無效。

一、辨析題（先辨析所示命題的正誤，再分析辨別的理由。每題l0分，共計30分）

1．古德諾提出了將科學分為自然科學利社會科學的二分法。

答：（1）該命題是錯誤的。

（2）理由：

①古德諾的政治——行政二分法。

②古德諾對政治——行政二分的進一步闡述。在《政治與行政》這本篇幅不大的行政學經典著作中，古德諾揚棄了政治學上立法、司法、行政的三分法，而對威爾遜提出的“政治與行政”二分法作了進一步的闡釋和發揮，他認為政治是民意的表現，亦是政策的決定，行政是民意的執行，亦是政策的執行。古德諾之所以提出應將政治與行政相對地“二分”，其目的只是為了引出這樣的觀點：政府機構之間的分工不可能像政府兩種功能之間的劃分那樣來得一清二楚。

③走向協調和政府體制改革——政治對行政的適度控制。古德諾在指出了政治與行政必須取得某種協調之后，著重探討了如何取得這種協調。古德諾認為，這種協調的基礎便是政治必須對行政取得某種形式的控制。

（3）結論：該命題望文生義，篡改了古德諾的二分理論。

2．里格斯提出了著名的行政生態學說。

答：（1）該命題是正確的。

（2）理由：

①里格斯的生平及其行政生志學說產生的背景

a．里格斯的生平。里格斯（Fred W．Riggs，1917一）是美國著名的公共行政管理學家和行政生態學的創始人，他于1948年在美國哥倫比亞大學獲得政治學博士學位后，先后在美國對外政策協會（1948—1951）、紐約公共行政一政府情報交換所（1951--1955）、印第安納州立大學政治學系（1956—1967）、夏威夷大學東西方研究中心和斯坦福行為科學高級研究中心（1967一）從事公共行政及其相關領域的研究工作。他尤其擅長比較公共行政、行政生態學以及發展行政方面的研究并在這幾個研究領域取得了諸如《行政生態學》（1961）、《發展中國家的行政：棱柱型社會的理論》（1965）、《泰國：一個官僚政體的現代化》（1965）、《發展行政的新領域》（1971）和《重訪棱柱社會》（1973）等一系列重要的研究成果，作為美國公共行政學會比較行政分會的第一任主席，里格斯正是基于對不同社會形態國家的社會經濟結構及文化、歷史與公共行政之間的相互影響進行比較研究而創立了行政生態學這個公共行政管理學的重要分支學科的。

b．其行政生志學說產生的背景。里格斯的行政生態學理論起源于他的比較公共行政學研究。里格斯在他發表的一篇題為《公共行政比較研究的趨勢》的文章中頗有見地地指出，現代公共行政比較研究的重要發展方向之一就是從非生態的研究轉向生態的研究。正是基于對諸如傳統泰國、現代泰國、菲律賓以及現代美國等不同形態的國家公共行政的比較研究，里格斯創立了他的行政生態學理論。

②里格斯提出的三大行政模式分類

他把現代美國、英國、蘇聯等稱為工業化的、生產力高度發展的、社會流動的并且具有有效的政府和行政系統稱為現代工業化社會；把傳統泰國、古代中國等稱為傳統的農業社會；而把現代泰國、菲律賓、l9世紀前的英國和法國等稱為處于現代工業化社會與傳統農業社會兩極之間的過渡社會。

③里格斯對五種主要行政生態要素的分析

里格斯認為，影響一個國家公共行政的生態要素是多種多樣的，其中最主要的生態要素有五種，即：經濟要素、社會要素、溝通網絡、符號系統以及政治構架。

a．社會經濟機制和生產力發展水平是影響公共行政最主要的生態因素，一個國家的公共行政模式基本上是由該國的經濟結構所決定、所塑造的。所以，里格斯認為經濟要素是影響一個國家公共行政的第一位要素。

b．里格斯所說的社會要素主要是指各種社會組織，他把各種社會組織分為兩大類：一類是以血緣關系為紐帶結成的自然團體，另一類是以利益關系為紐帶結成的人為團體。

c．里格斯所說的溝通網絡包括社會的文化水平、適用語言的狀況、社會輿論的力量以及通訊和交通的狀況等使整個社會互相“溝通”的手段。他認為，一個國家的溝通網絡是否暢通，對其公共行政具有重要影響。

d．里格斯所說的符號系統是指包括政治神話、政治準則、政治法典在內的一整套政治符號系統。符號系統對行政的影響主要體現在，由符號系統所提供的“共同意識”是形成行政權威所不可缺少的東西，“共同意識的基本重要性在于它給予公共行政一高度的‘權威’”。

e．里格斯認為，政治與行政應該是分離的，政治是決定政策的過程，行政是執行政策的過程，換言之，行政靠政治來領導，而政治則要依靠行政來實現其目標，行政制度的有效與否是決定政治目標能否圓滿實現的關鍵。

（3）結論：該命題符合歷史事實。

3．輿斯本提出并闡述了新公共服務理論。

答：（1）該命題是錯誤的。

（2）理由一：

①奧斯本的生平及企業家政府理論產生的背景。

a．奧斯本的生平。奧斯本，全稱戴維·奧斯本，現任美國著名的進步政策研究所研究員，同時兼任美國州長政策顧問委員會成員和內布拉斯加州研究和發展局顧問委員會委員。他曾經擔任舊金山的太平洋新聞社主編，美國首都華盛頓的《新共和》周刊的正式撰稿人。他以優異的成績畢業予著名的斯坦福大學，多年來曾經擔任耶魯大學的客座講師。l992年，奧斯本與特德·蓋布勒合作出版了《改革政府——企業精神如何改革著公營部門》，該書在美國乃至世界范圍內均產生了較大的影響。奧斯本極力主張高效率的政府，他長期為包括時任美國總統克林頓在內的共和黨和民主黨主要政府領導人和候選人擔任顧問。他還在《治理》、《哈潑斯》月刊、《大西洋》月刊、《新共和》周刊、《紐約時報》以及《華盛頓郵報》上發表過許多頗有影響的文章。

b．企業家政府理論產生的背景。

奧斯本認為政府的本質是我們用來作出公共決策的一種機制。奧斯本認為，政府對于社會的存在和發展固然是必不可少的，但遺憾的是，政府的現狀并不令人滿意，它并沒有像人們所期望的那樣有效地運作。企業家政府理論就是伴隨著西方傳統政府官僚體制的危機而出現的。

②奧斯本的企業家政府的本質含義。

企業家運用新的形式創造最大限度的生產率和實效。企業家精神指的是革新精神。奧斯本采用的企業家政府這一概念，實際上是試圖把企業經營管理的一些成功方法移植到政府中來，使政府這類公共組織能像私人企業那樣，合理利用資源，注重投入產出，提高行政效率。奧斯本提出企業家政府理論的宗旨就是試圖把企業管理的精髓移植到政府中來，通過改變官僚政府內部的管理機制和內部驅動力，來達到重新塑造政府形象的目的。

③奧斯本的企業家政府的基本特征與改革政府的十項原則。

a.掌舵而不是劃槳；b.重妥善授權而非事必躬親；c.注重引入競爭機制；d.注重目標使命而非繁文縟節；e.重產出而非投入；f.具備“顧客意識”；g.有收益而不浪費；h.重預防而不是治療；i.重參與協作的分權模式而非層級節制的集權模式；j.重市場機制調節而非僅靠行政指令控制。

（3）理由二：

①登哈特的生平及新公共服務理論產生的背景

a.登哈特的生平。羅伯特·B．登哈特教授現任美國亞利桑納州立大學公共事務學院院長，他于美國肯塔基大學獲得博士學位，曾在科羅拉多、密蘇里、堪薩斯、新奧爾良、特拉華、佛羅里達以及亞利桑納等州的多所大學從事公共行政與公共管理方面的教學與研究工作，其研究主要集中在公共行政基本理論、戰略規劃、領導與組織發展、生產率改進以及質量服務等方面。他曾榮獲美國公共行政學會德懷特·沃爾多獎（2004年）等多項學術大獎。

登哈特著述甚豐，迄今為止，已經出版了l6本專著，其中有代表性的著作包括：《新公共服務：服務，而不是掌舵》、《公共組織理論》、《公共行政：一種行動取向》、《意義之尋求》、《公共組織和非營利組織中人的行為管理》、《公共服務中的行政領導》、《公共服務的新生》、《污染與公共政策》。

b.新公共服務理論產生的背景。登哈特的新公共服務理論是基于對包括企業家政府理論在內的新公共管理理論，特別是針對作為新公共管理理論之精髓的企業家政府理論缺陷的批判和反思而建立的一種新的公共行政理論。

②登哈特的新公共服務理論的思想來源和概念基礎

在新公共服務理論的這些思想來源和概念基礎中，更具有當代性的理論先驅主要包括：民主公民權理論；社區與公民社會的理論；組織人本主義和新公共行政；后現代公共行政。

③登哈特的新公共服務理論的基本內涵

a.政府的職能是服務、而不是掌舵；b.公共利益是目標而非副產品；c.在思想上要具有戰略性，在行動上要具有民主性；d.為公民服務而不是為顧客服務；e.責任并不簡單；f.重視人，而不只是重視生產率；g.公民權和公共服務比企業家精神更重要。

（4）結論：該命題混淆了兩個不同理論，即奧斯本的企業家政府理論和登哈特的新公共服務理論。

二、簡答題（簡明扼要地同答所示問題，每題l5分，共計45分）

1．簡述韋伯官僚制的主要內容及對其的評價。

答：（1）韋伯的生平和著述。

馬克斯·韋伯1864年4月21日生于德國圖林根的埃爾福特一個富有家庭，其父親是一位法學家兼市政議員。他于1882年進人海德堡大學攻讀法律。之后他先后就讀于柏林大學和哥丁根大學，并于1889年以題為《中世紀貿易商社史》的論文獲博士學位。1892年在柏林大學獲得教授法學的教職；l893年，他與其父系的一個表妹瑪莉安結婚；1894年他擔任弗賴堡大學政治經濟學教授；1895年，他曾去英國和蘇格蘭旅行；1896年任海德堡大學經濟學教授；1897年，他出版了有關古代經濟史的論文，這一年，他的父親去世，導致他在1897年到1903年期間數次處于精神崩潰狀態。從1899年起，他游歷了英格蘭、蘇格蘭、比利時、意大利和美國。他于1918年任維也納大學社會學教授，并作為威瑪憲法起草委員會的顧問。1919年他出任慕尼黑大學社會學教授。1920年6月14日他因患肺炎猝然逝世，時年56歲。韋伯一生著述甚豐，著有《一般經濟史》、《社會和經濟組織的理論》、《社會學論文集》、《政治論文集》、《科學論文集》、《國家社會學》等等。他對許多社會、經濟和歷史問題都提出了自己的獨特見解和新的觀點，對社會學、經濟學、政治學和管理理論的發展作出了極為重要的貢獻。韋伯在行政管理思想上的最大貢獻就在于他提出了所謂“官僚制”（理想的行政組織體系）理論。

(2）韋伯官僚制理論的主要內容

①權威結構理論與組織類型分析

在權威制度下，下級把上級發布的命令看做是合法的。正是根據這種權威合法化的方式，韋伯對不同類型的組織進行了區分。他認為有三種合法的權威，由此出現三種不同的組織形式，即“神秘化的組織”、“傳統的組織”和“合理化一合法化組織”。其中每一種組織形態都意味著其獨特的管理機構或管理體制。

a.“神秘化的組織”。這種組織形態行使權威的方式是基于領導者個人的人格，它以對個人的崇拜、迷信為基礎。韋伯用“超凡魅力”一詞來說明領導個人的人格。借助于這一特性，領袖成為超脫凡人、被賦予了超自然、和超人的權力，或起碼具有非同一般的權力或才能的神秘人物。但是不可能另外還有一個具有與他同樣超凡魅力的領袖可以接替他的權威和他在組織中的地位。因此，當那個對組織成員具有超凡魅力的領袖死后，組織必將失去其神秘化的形式，而變成其他兩種類型組織中的一種。

b.“傳統的組織”。在傳統的組織中，命令和權威的基礎是先例和慣例。從前經常發生的事情被看做是神圣的東西，并由此確定了各種團體的權利和期望，因此，在這種組織中，習慣成了偉大的仲裁者。領袖由于其在組織中所繼承得來的地位擁有了權威，而權威的內容則是根據習慣來確定的。當“神秘化的組織”通過世襲的方式使那個具有超凡魅力的領袖的權力得到繼承時，原領袖的那種超凡的魅力或所謂神授的能力便成為組織的慣例而固定了下來。這時，就新領袖的權威而言，起作用的就不再是該領袖的人格，而是其所擔當的角色，該領袖的權威是以對傳統文化的信仰與尊重為基礎的。在傳統的權威制度下，存在著兩種組織形式，一種是“世襲制”，另一種是“封建制”。

c.“合理化—合法化組織”。在合理化一合法化的組織中，權威的基礎是組織內部的各種規則，人們對權威的服從是由于有了依法建立的等級體系。此時的權威必須在組織中擔任一定的領導職務，被領導者對權威的服從實質上是對組織規則的服從，在贏得服從這一點上與領導者個人的品質、能力、學識關系不大；此時領導者與被領導者之間在法律地位上顯然是平等的，各自都要受到組織規則的約束。這種類型的組織是以官僚組織的形式出現的，而韋伯則把它看做是現代社會中占主導地位的權威制度。這一關于組織的權威制度之所以被稱之為合理化的制度，是因為它被專門用來作為實現某些既定目標的手段。在此類組織中有著一系列的規則和程序，一定的時候在組織中擔負一定職務的組織成員則必須依據相應的規則和程序去行使他的權威。

②官僚制及其特征

韋伯所謂的“官僚制”是指一種以分部一分層、集權一統一、指揮一服從等為特征的組織形態，亦即現代社會實施合法統治的行政組織。其具有如下特征：a.合理的分工；b.層級節制的權力體系；c.依照規程辦事的運作機制；d.形式正規的決策文書；e.組織管理的非人格化；f.適應工作需要的專業培訓機制；g.合理合法的人事行政制度。

③官僚制的優點與缺點

通過對官僚制的本質及特征進行深入而系統的分析，韋伯認為，官僚制具有巨大的優越性。在他看來，這種優越性具體體現在以下四個方面：

a.嚴密性。官僚制組織通過等級結構進行控制，按專業化標準，權力分層、職位分等、層層節制、環環相扣、秩序井然，嚴格的崗位責任制使一切個人都統一在一個法則系統之內。

b.合理性。由于專業技術知識居于中心地位，任何規定都詳細具體，具有可操作性，因而顯示出精確、迅速、統一、協調、節約和高效等優勢。

c.穩定性。非人格化秩序的確立，使管理的任何步驟都源于法規，擺脫了長官意志，保證了體制的連續性和穩定性。

d.普適性。官僚制組織適用面廣，政府機關、公共事業、各種企業甚至私人組織都可以采用。

由于官僚制具有上述優點，所以韋伯認為資本主義離不開它，否則就不可能有發展，而社會主義則科層化程度更高，更需要它。應當指出的是，韋伯在看到官僚制的優越性、不可擺脫性的同時，也指出了它的弱點。他認為，官僚制猶如一個巨大的鐵籠，將人固定在其中，壓抑了人的積極性和創造精神，使人成為一種附屬品，只會機械地例行公事，成為沒有精神的專家，沒有情感的享樂人，整個社會將變得毫無生氣。這種后果在韋伯看來是可怕的，人追求理性、合理化，把管理作為一種手段，但最后卻在合理化中喪失了自我，管理變成了目的本身。在這種理性主義和人本主義的沖突面前，韋伯感到兩難，感到悲觀。作為一種希望，韋伯指望人類將運用“超凡魅力”的革命性力量來沖破官僚制最終造成的沉悶局面，延展合理化的進程。

（3）對韋伯官僚制理論的評價

①韋伯理論的社會政治意義

在德國工業化高速發展的進程中，韋伯敏銳地感到了舊的社會結構正在迅速瓦解，新的社會結構正在成長之中——皇權統治業已崩潰，以家庭為基礎的舊企業體系正在解體；與此同時，新型工業化大企業發展迅速，國家、軍隊、政黨等其他社會組織也獲得了巨大的發展。這是一個歷史的十字路口，韋伯認為，此時一個非常重要的問題就是使組織合理化，越是大型組織機構的發展，越要求管理合理化，以此為新的資本主義國家政府管理和企業管理提供所需的效率。在韋伯看來，資本主義的發展需要有穩定、嚴格、精細、可靠的管理，而官僚集權組織恰恰是可以滿足這種需要的組織形式。有人曾用英國的亞當·斯密與韋伯進行對比，兩人分別為掃除各自國家資本主義發展道路中的障礙作出了巨大的貢獻。亞當·斯密的功績在于摧毀阻礙英國資本主義發展的重商主義改革，而韋伯的功績則在于對舊的傳統以及對經濟發展的政治控制展開抨擊，強調以知識和技能進行管理的必要。

②韋伯理論的學術意義

韋伯是最早對社會生活中的組織現象進行比較系統研究的學者之一，因此，有人把韋伯稱之為“組織理論之父”。從學術的角度來看，韋伯的理論貢獻主要在于以下幾個方面：

a.韋伯對各種社會組織進行比較研究，提出了一個對不同組織的性質、形態、特征進行分析的理論框架，三種組織形態的劃分有著重要的理論價值。

b.韋伯把組織形態與權威性質結合起來進行分析，這既是對歷史上權力問題研究的重要發展，又為后人研究組織問題指出了一個重要的方向。

c.韋伯對官僚組織的功能、結構、管理方法進行了比較詳細的分析，揭示了行政組織中的許多重要的特征和管理原則，例如，關于專業分工、職責權限、層級節制、考試錄用、工作報酬等問題的論述，對于后人都是極富啟迪意義的。

d.韋伯強調在知識和技能的基礎上行使控制，這不但為解除資本主義生產方式上的封建約束提供了理論依據，而且為實施科學化的管理奠定了必要的基礎。

e.韋伯把行政管理與效率問題緊緊結合在一起，認為行政管理就是要最大限度地追求效率，這是一個重要的理論貢獻，它充分地反映了新型的資本主義生產方式所需要的價值觀念和管理觀念。

③韋伯理論存在的問題

按照現代的觀點，韋伯的理論中無疑也存在著許多不足，其主要表現在以下幾個方面：

a.韋伯的理論是對普魯士官僚行為進行高度抽象的結果，是一種高度純化的理論描述，與現實生活相距較遠，或者說，現實中不會真正出現韋伯所推崇的理想型官僚組織，因而無法對韋伯的理論進行實證性論證。

b.韋伯對官僚組織的分析偏重于靜態研究，過分強調了機械式正式組織的功能，而忽視了組織運作過程中的實際狀態；過分強調了層級節制體制，而忽視了下級人員的主動性和積極性；過于強調遵守組織規則和各項制度，使組織陷于僵化，缺乏應變能力和彈性。

c.韋伯的理論偏重于對組織內部形態和管理結構進行分析，缺乏對組織與其環境之間相互關系的探討，這也是傳統組織理論中共同存在的問題。

d.韋伯的理論中過分地強調了專業分工和職能權限劃分的意義，而忽視了宏觀協調以及消除本位主義的問題。

e.韋伯的理論過于強調人員的穩定，易于導致組織惰性；過于強調年資在升遷中的意義，易于形成論資排輩的不良觀念，不利于激發組織成員的工作積極性，不利于服務質量的改善。

f.韋伯的理論過于強調組織利益和組織效率，而忽視了組織成員多方面的心理需求及人性發展。

2．簡述西蒙行為主義行政學說的主要內容及對其的評價。

答：（1）西蒙的生平和著述。

西蒙（Herbert A．Simon，1916--2001）是一位在公共行政管理學、經濟學、政治學、心理學、邏輯學以及人工智能等諸多研究領域均具有重要影響的著名學者。他于l943年在芝加哥大學獲得博士學位并先后獲得耶魯大學、凱斯技術學院、瑞典倫德大學、加拿大麥基爾大學以及荷蘭經濟學院等多所大學的榮譽學位。他自1949年起一直在美國卡內基-梅隆大學擔任行政學、心理學和計算機科學教授，他是諾貝爾獎歷史上惟一的一位以非經濟學家的身份獲得諾貝爾經濟學獎的學者，并且獲有美國心理學會的杰出科學貢獻獎和全美計算機械協會的圖靈獎。作為一名成就非凡的公共行政管理學家，西蒙撰有《行政行為一行政組織決策過程的研究》（1947）、《公共行政》（1950，與唐納德·史密斯伯格和維克多·湯普森合著）、《組織》（1958，與詹姆斯·G·馬奇合著）、《經濟學與行為科學中的決策理論》（1959）、《管理決策新科學》（1960）等多部公共行政管理學經典著作。他對西方公共行政管理學的主要理論貢獻就在于他基于對公共行政管理學所謂“正統”研究方法的批判而提出的行為主義公共行政管理理論。

（2）西蒙行政學思想的主要內容

①“行政諺語”——對傳統行政學理論的批判

西蒙認為傳統公共行政學家所提出的每一條行政原則都可以找到另一條看來同樣合理的原則，雖然這兩條原則導致相反的意見，但是在理論上我們卻不能指出哪一條原則是正確的，因此，這些原則如同一般的諺語，雖然它們相互矛盾，但是它們彼此卻可以并行不悖，所以這些“行政原則”并非真正的科學原則，它們只能被稱為“行政諺語”。傳統的公共行政學研究方法既然只能得到諺語，而不能得出行政原則，那么在研究方法上就必需尋求新的途徑，即只有提出新的研究方法才能建立真正的行政原則，這便是西蒙將傳統的行政原則稱為行政諺語的真實含義所在。

②行政學研究方法論

學術研究上嚴格區分事實與價值因素是現代行為主義社會科學家在研究方法上的基本主張。在公共行政學研究中，西蒙更是以二者的區別為其方法論的出發點。區分這兩種因素的理論依據是現代哲學中邏輯實證主義學派的知識理論。“價值”是哲學上的一個重要問題，在研究方法上討論價值問題不是對價值問題本身的討論，只是區分價值問題與事實問題在學術研究上的不同。社會科學家在傳統研究上不重視事實與價值的區別，而西蒙則強調了這二者的區別并且在這二者區別的基礎上建立起進一步的方法理論。

③行政決策論

西蒙在1947年出版的《行政行為——行政組織決策過程的研究》一書中所提出的決策理論。西蒙行政決策理論的最大特點在于他基于“理性”概念發展其理論，這里所謂基于理性概念，并非是說人的行為都合乎理性，而是指從理性概念討論人的決策行為的理想模式、人的實際決策的理性程度、行政組織與理性決策行為之間的關系等問題?；趯陀^理性——“經濟人”假設和有限理性——“行政人”假設的認識和分析，西蒙提出了他關于決策準則的看法，即應該用“令人滿意的”準則取代“最優化”準則。西蒙認為，既然所謂的“客觀理性”或“絕對理性”事實上并不存在，那么我們就不應該把建立在“絕對理性”基礎之上的“最優化準則”作為決策的準則，相反，我們在決策時由于沒有求得“最優化”的才智和條件而只能滿足于“令人滿意的”這一準則。此外，西蒙還指出，按照令人滿意的準則進行選擇時，有時進行選擇的標準本身也可以加以變動

④行政組織論

巴納德在其《管理人員的職能》一書中對組織問題進行了深入、系統的探討并且創立了他獨具特色的組織理論。西蒙不僅接受了巴納德在組織問題上的基本理論觀點，而且還對其組織理論作了進一步的深化和完善。西蒙除了對行政組織的決策問題作了較為系統的研究之外，他還著重對組織平衡和組織影響力等基本組織理論問題進行了探討，并且還在其決策理論的基礎上從組織的層級結構、組織的專業分工和集權與分權等方面提出了他關于組織設計的理論觀點。

（3）對西蒙行為主義行政學說的評價

從學術領域來評價西蒙的地位是一件非常困難的事情，因為他的著作橫跨了公共行政學、政治學、心理學、管理學、計算機科學以及經濟學等諸多領域。但是，盡管如此，我們仍然可以說，西蒙是一位杰出的公共行政學家，這是因為當今任何論及公共政策以及組織理論的著作沒有不提到西蒙的貢獻的，西蒙甚至被視為“決策”的同義詞，由此可見其學術地位之崇高。而從公共行政學的角度來看，我們可以說西蒙開辟了公共行政學研究的一個新的時代。西蒙早年受教于美國芝加哥大學，深受行為主義學派的思想影響，因此，窮其一生，莫不是為建立科學化的知識體系而努力。他的研究方法以及他對決策過程的研究，其主要目的就是試圖建立科學化的公共行政學，這方面的努力最具體的學術成就就是《行政行為——行政組織決策過程的研究》一書的問世。

美國著名公共行政學家德懷特·沃爾多在其《公共行政學研究》一書中將西蒙的《行政行為——行政組織決策過程的研究》一書視為傳統公共行政學派與行為主義行政學派的重要里程碑。自從此書問世起，西方公共行政學便開始邁進了一個新的時代，即以科學化的概念、實證的研究方法來取代傳統的、充滿含混命題和教條化陳述的內容。不僅如此，西蒙因其在《行政行為——行政組織決策過程的研究》一書中廣泛引用了心理學、社會學等其他學科的研究成果而開拓了公共行政學研究的新視野，使公共行政學研究由狹隘的單一學科的概念框架邁向了“泛科際途徑”的科際整合之路。西蒙為后來研究行政現象的學者們提供了一個非常重要的研究途徑，即決策研究方法。他使學者們對行政組織的研究焦點由對制度、法制、結構等靜態層面的研究轉變到對決策過程的動態研究。自從西蒙提出決策研究途徑以來，西方公共行政學已日漸正視決策的重要性，甚至有人主張用“公共政策”來取代“公共行政”，這種以政策為主導的公共行政學研究潮流已經成為西方行政學的主流。從這個角度來看，西蒙不僅是決策研究的開拓者，也是站在時代的前沿的、高瞻遠矚的預言家。

3．簡述新公共行政學的基本內容及對其的評價。

答：（1）新公共行政學的產生背景與基本含義

①背景。當人類進入20世紀后半葉時，整個世界幾乎處在了一種急劇變革和紛擾不安的時代，科學技術的迅猛發展，不僅使生產率得到了快速增長，使經濟發展水平得到了不斷提高，而且也導致了全球文化的日益普遍化和理性化，所有這些既對人類社會的進步具有重要的促進作用，也對人類社會的發展造成了許多不良的影響。面對社會出現的種種變化，現代政府的確已經無法再用過去的管理模式來控制局勢和解決問題，因為傳統的公共行政理論是實證科學的產物，它自然也就無法指導公共行政管理的實踐，應付現代科學技術的發展所造成的各種危機。正是在這樣一種歷史背景下，1968年，新公共行政學高舉“社會公平”的旗幟應運而生，它倡導關注意義和價值、著重建立規范理論，以期促使未來的人類社會綻放出一線曙光。

②基本含義。“新公共行政學”，是相對于“傳統公共行政學”而言的，在弗雷德里克森等公共行政學者看來，所謂傳統公共行政學是指1968年弗雷德里克森等一批年輕的公共行政學者在紐約錫拉丘茲大學的明尼布魯克會議中心召開會議采用新的研究方法探討公共行政學的發展趨勢，進而形成了一場新的公共行政運動之前的正統時期的公共行政理論和第二次世界大戰后重新建立的公共行政理論，他們將這些公共行政理論稱為“舊公共行政學”，而把20世紀60年代末期和70年代產生的運用現象學方法、本土方法論、符號互動論以及解釋學和批判理論等新的研究方法并且強調以公共行政的“公共”部分為研究重心的公共行政理論稱為“新公共行政學”。 傳統的公共行政學所追求的是一個有效的、經濟的和協調的行政管理系統，而且它往往把研究的重點放在高層管理機構以及政府重要的職能部門中。新公共行政學則不然，它不僅認為公共行政應當以經濟、有效的方式為社會提供高質量的服務，而且更強調把社會公平作為公共行政所追求的目標。換言之，新公共行政的使命是對影響和削弱社會公平、出色管理、經濟的和有效率的各種因素和組織結構進行變革。

（2）新公共行政學對傳統公共行政學“效率至上”觀的反思和批判

新公共行政學正是在不斷地對傳統公共行政的“效率至上”原則進行反思和批判的基礎上發展起來的。新公共行政學對傳統公共行政學的“效率至上”原則的反思和批評是從理論和實踐兩個方面進行的。

①從理論方面來看，新公共行政學主張公共行政不僅僅是執行政策的工具，而且還是對廣大民眾生活的各個方面都具有決定性影響的重要因素，它擔負著廣泛的社會責任。反觀傳統公共行政理論將效率當作基本價值，強調非人性化和客觀化的所謂理性效率；而個人則失去了自我反思和自我了解的意識，缺乏創造精神和人格的健康發展，甚至造成組織成員與服務對象之間的疏遠和隔離，進而失去了組織應該表現出的社會價值和責任。新公共行政學強調建立規范價值，關注人民需要，提高社會性效率，以改善人類的生活，實現行政管理工作的最終目標。

②從公共行政管理實踐方面來看，新公共行政學認為，首先，公共行政的最重要的目的在于促進人類幸福，然而，傳統公共行政學理論所強調的指揮統一、層級節制等原則雖然促進了效率，但是它們卻面臨著發展的困境，而且由于社會的急劇變遷，傳統公共行政理論與實際之問的鴻溝愈來愈大，它無法擔負起社會責任，更缺乏適應社會發展的能力。其次，傳統公共行政的效率觀也促使一些行政學研究者以機械性效率為標準來評估公共服務的績效。最后，傳統公共行政學理論過分迷信效率，造成了長遠性的缺乏效率并且已經明顯地造成了更多的問題。效率雖然在某種層次上有其積極的作用，但是在公共問題的解決上卻一籌莫展，究其原因，這正是由于按照傳統公共行政理論設計的政治制度并沒有表達公共利益，而只是考慮機械性的量化概念，它未曾顧及到社會性的公平分配，其結果往往促使社會上有組織者、有權勢者以及既得利益者受益最多，而造成越來越多且差距日益增大的不公平、不平等現象。

（3）新公共行政學對社會公平價值觀的提倡

傳統的公共行政學是把效率和經濟作為公共行政的兩個基本原則的，所謂效率，是指利用有限的資源提供更多更好的服務，而所謂經濟，是指花費更少的資金保持和提高服務水平。在傳統的公共行政學視野中，經濟特別是效率無可置疑地是公共行政的出發點和終極目標。新公共行政學提出了與此不同的看法。他們認為，實現以較少的投入換取較大的產出即經濟和效率目標固然是公共行政的價值追求和目標之一，但絕不是其核心價值，更不是惟一的價值準則和終極目標。傳統的公共行政機關在執行立法和提出計劃時，常常以犧牲社會的平等來強調效率和節約，與其說它照顧一般利益，倒不如說它照顧特殊利益，它以獻身于爭取公眾福利和民眾的面貌出現，但實際上卻反其道而行之。而新公共行政學則強調，公共行政的核心價值在于社會公平，在于促進公民社會所擁有的、以社會公平為核心的基本價值。

（4）新公共行政學對傳統政治一行政二分法的突破

新公共行政學派致力于突破傳統公共行政的思維框架。他們認為政治一行政分離只是一種理論虛構，而在現實的政治與行政運行中，行政體系游離于政策制定之外的狀況根本不存在。在新公共行政學派看來，當代西方國家的政治與行政相互滲透的事實已經證明，傳統的政治一行政二分法在現實的政治生活中是行不通的，因為實際上國會、總統或其他政治機構對于政策問題往往只是提供原則性目標，而具體的政策方案則是由公共行政機構及其公共行政人員制定并通過行政機關人力、物力、財力規劃得以落實或實施的。而這個過程本身無疑就是一種對各種權力、價值、利益進行交換或分配的過程，換句話說，也就是一種政治決策的過程。新公共行政學派認為，在民主社會中，對公共行政人員決策地位的認識應該采取移淑的態度，這樣有助于提高公共行政機關及其公共行政人員的自覺意識，即除在執行政策中盡職盡責外，更應以主動的態度設計政策議程，并且善于運用裁量權來發展公共政策，使政策能夠更加有效地解決社會問題。

（5）新公共行政學的動態、開放組織觀

傳統的公共行政學注重研究行政組織本身，特別是研究政府內部的組織與管理，如預算、人事、編制等，而新公共行政學則把政府的內部行政管理置于次要地位，它運用行政生態學的廣闊視角去認識組織的運作和對行政現象的分解。他們認為，公共行政組織中存在著分配過程、整合過程、邊際交換過程和社會情感過程這四種基本的運作過程：

①分配過程，是指新的公共行政必須關心分配形式，必須依據從公共行政項目中獲得的效益來處理人的物質的和服務的分配問題，成本一效用分析和成本一效益分析是其最常用的方法。公共行政組織內部的權力、資金與利益的分配形式是組織理論的系統內容，由此引發的分配過程的分析也必然和組織的決策方式聯系在一起。

②整合過程，是指通過權威層級來協調組織中成員的工作的過程，而其中每個成員都可以視為在該層級中扮演的角色，其各自的任務通過權威層級聯系在一起，整合的目的在于建構一個有凝聚力的、能夠有效實現目標的組織整體，并使其運行機制更加有利于各種行政任務的完成。

③邊際交換過程，是指公共行政組織與其他相關組織及目標群體之問建立共生關系的過程。與公共行政組織相關聯的組織有立法機構、輔助參謀機構、上級行政長官以及利益集團等。由于公共行政組織處于一種競爭的環境中，各級政府也有相互依存的關系，它們都需要上述那些關聯組織的支持。因此，邊際交換過程不僅要求由行政機構與立法機構的領導人發展共生關系，而且鼓勵在各級政府之間建立新型的關系，同時還要重視少數群體的參與，這樣有利于緩和和減少相關群體的社會沖突與挫折。

④社會情感過程，實際上是一種社會情感訓練的過程，它也可以被視為公共行政管理體制改革的一種基本工具，還可以被視為一種技術，例如敏感性訓練、T技術以及組織開發方法等。社會情感訓練能使行政人員降低對權威層綴的依賴，能接受各種風險的挑戰，也能對各方襲來的沖突采取寬容大度的態度以提高行政機構整體適應各種社會環境的能力。

正是基于上述對公共行政組織運作過程的動態、開放的認識，新公共行政學派認為，當代公共行政發展的動力來源于對行政組織進行變革的需要。新公共行政學派提出了公共行政組織設計方案應該基于的兩個目標：第一，顧客導向的組織形態，即將公眾（即接受公共服務的顧客）的需求作為組織存在和發展的前提；第二，應變靈活的組織形態，即加大組織結構的彈性，以便能夠對外界的刺激作出迅速的反應，在新公共行政學派看來，這種“回應”能力是評價現代政府組織結構與功能的重要指標。

（6）對新公共行政學的簡評

綜觀新公共行政學的基本思想內容和學術主張，我們不難發現它不論是在理論研究方面還是在行政實踐方面，均對當代公共行政的發展作出了重要的貢獻。

①從理論研究方面來看，新公共行政學的貢獻主要表現為：第一，超越了實證主義的研究模式。新公共行政學借鑒和運用解釋學方法和批判理論，強調民主行政下的有效溝通和意識形態的解放，著眼于對意義和價值的關注，儼然擺脫了傳統“理性模式”的束縛；第二，邁開了公共行政學獨立發展的步伐。l950一1970年，行政學已經淪為政治學和管理學的附庸，新公共行政學興起之后，便不再局限于對制度和技術的研究定向，它并且試圖從政治學和管理學中獨立出來，許多專門的公共行政研究機構和學會的建立便是公共行政獨立發展的典型例證；第三，擴大了公共行政的領域范圍。新公共行政學認真細致地研究和界定了“公共”的意義和范圍，它著眼于建立公共哲學，倡導民主行政，不僅擴大了公共行政學的研究范圍，而且也擴大了公共行政實際工作者的權力與責任；第四，完善了公共行政組織理論的內容。傳統公共行政理論的研究范圍過于狹窄，而且比較空洞，而新公共行政學者重新界定了公共行政組織的目的和意義，給公共行政組織理論賦予了一種規范性的基礎并且提出了理論建構的方向。第五，深化了公共行政教育的內容。過去按照傳統公共行政學理論培養的行政管理人員大多為“效率機器人”，而新公共行政學者則強調應當培養一種德才兼備、高瞻遠矚、積極主動的行政通才。

②從公共行政管理實踐方面來看，新公共行政學基于社會公平原則所提出的諸如減少層級節制、分權、參與、民主行政、對社會民眾的需求作出積極回應以及面對面的溝通等觀念和主張，從公共服務的平等分配、公務員權利的解放、利益與價值代表的多元化、參與觀念的增強、內省倫理道德意識的建立以及人事行政的分權化等方面，均對當代美國政府及其行政管理產生了重大影響。

③總之，由于新公共行政學在研究方法上另辟蹊徑，使公共行政科學的面貌煥然一新，而它對社會公平價值觀的極力倡導不僅使美國政府在參與性、分權化以及變通性等方面進行了一系列公共行政管理體制的改革，而且同時也對世界各國的公共行政管理理論與實踐產生了間接的影響。當然，我們也應該看到，新公共行政學在解決了問題的同時也提出了不少問題，例如，怎樣妥善地解決政治與行政之間的權利沖突？如何培養合適的公共行政教育家？怎樣建立一個類似于經濟理論或經濟模型的“社會公平模型”？諸如此類的問題都對社會公平的實現具有極其重要的影響，由此可見，新公共行政學只是邁向社會公平的開端和起步。而如何進一步探討，建立各種理論，以公共行政理論研究指導公共行政實踐，用公共行政實踐豐富公共行政理論，促進理論與實踐有機結合，進而徹底實現社會公平，則有待于公共行政理論研究者與實際工作者進一步共同攜手努力。

三、案例分析（分析所示案例，回答問題，每題25分，共計25分）

到20世紀80年代，西方行政學已經走過了一個世紀的歷程。盡管它仍然缺乏一個為人們所公認的、明確的中心和體系，但作為一門學科與專業，其地位已經在爭論和探索中得到了鞏固。與促進行政實踐和深化理論研究的需要相適應，80年代以來行政理論研究的主要內容包括：（1）“企業家政府”理論的興起。行政管理與企業管理的關系是行政學研究中懸而未決的傳統問題之一。80年代初，英美等西方國家出于振興經濟的需要，在政府管理中大量引進和吸收企業管理經驗，以精簡政府規模，減少財政支出，提高行政效率。它促使人們對政府利用企業管理方法的程度和效果進行積極的探索，并形成了一系列新的理論觀點。（2）政策科學的繁榮。1951年，拉斯韋爾提出政策科學這一概念，由于它能充分利用現代技術和吸收跨學科知識，并能有效地與政治和行政實踐相結合，到了70年代，即為人們普遍接受。而80年代以來，這一源于政治學的新興專業反賓為主，成為政治和行政研究的主流之一，并發展出了一些較為成熟的政策分析理論與方法，以至于它被視為“國際政治學會成立20年來最重大的突破”。（3）公共選擇理論影響深遠。以l986年諾貝爾經濟學獎獲得者、美國經濟學家布坎南為代表的“公共選擇學派”，以經濟學的視角考察政治現象和政府行政問題，自60年代以后，以其創建性和實用性為人們廣泛接受并成為西方行政理論的一個重要流派。

問題：分析布坎南“公共選擇學派”的核心觀點。

答：（1）布坎南的生平和主要著作

詹姆斯·麥吉爾·布坎南，當代美國著名的經濟學家，l986年諾貝爾經濟學獎獲得者。他于1919年出生在美國田納西州；1940年畢業于田納西中部大學，獲理學學士學位；1941年于田納西大學獲碩士學位。l948年，布坎南獲博士學位。1949年，布坎南在田納西州大學任教，開始其學術生涯。l977年，布坎南曾獲邁阿密大學法學經濟學中心頒發的法學經濟學獎，并且于l986年榮獲了諾貝爾經濟學獎。布坎南著述甚豐，其代表性著作主要有：《財政理論與政治經濟學》（1960年）、《對贊同的計算》（1962年，與戈登·塔洛克合著）、《成本與選擇》（1969年）、《公共選擇論：經濟學的政治運用》（1972年，與R．托里森合著）、《自由的限度：在無政府主義狀態和極權主義國家之間》（1975年）、《民主過程中的公共財政》（1976年）、《民主政治的赤字財政：凱恩斯爵士的政治遺產》（1977年，與R．E．瓦格納合著）、《立憲契約中的自由》（1978年）、《政治活動的經濟學》（1978年）、《征稅的權力》（1980年）、《自由、市場與國家——20世紀80年代的政治經濟學》（1986年）。

（2）公共選擇理論的基本假設

所謂公共選擇是指非市場的集體選擇，實際上就是政府選擇。公共選擇理論的基本特點是以經濟人的假定為分析武器，探討在政治領域中經濟人行為是怎樣決定和支配集體行為，特別是對政府行為的集體選擇所起到的制約作用。所謂經濟人假定，即是指：作為一個人，無論他處于什么地位，其人的本性都是一樣的，都以追求個人利益，使個人的滿足程度最大化為最基本的動機，亦即假定人都具有經濟人特點。

（3）政府的失敗及其根源

所謂“政府的失敗”，是指國家或政府的活動并不總是像應該的那樣“有效”或像理論上所說的能夠做到的那樣“有效”?？材峡磥恚a生這一政府行為的外部原因是缺乏一種約束機制制約政府行為方式?？材嫌謱φぷ鳈C構低效率的原因進行了分析。他認為，導致政府機構工作低效率的原因有以下幾個方面：①缺乏競爭機制。②缺乏降低成本的激勵機制。③政府機構自我膨脹。④監督信息不完備。⑤政府的尋租行為。

（4）補救“政府失敗”的政策建議

布坎南等公共選擇理論家不僅深入地剖析了政府的失敗及其根源，并且在此基礎上就如何對這種失敗進行補救提出了一些頗有啟發性的具體建議。

①創立一種新政治技術，提高社會民主程度公共選擇理論對政府失敗的分析，其邏輯的結果是必須通過社會制度的改革，約束和限制政府權力。布坎南設計的社會改造模式是：改革政治結構，創立一種新的政治技術，重建基本憲法規則，并通過新的憲法規則來約束政府的權力。

②在公共部門恢復自由競爭，改善官僚體制的運轉效率具體說來就是：a在行政管理體制內部重新建立競爭結構。b在最高行政級別恢復發揮個人積極性的激勵制度。

③改革賦稅制度，約束政府權力此外，布坎南還構想了約束政府權力的賦稅制度的選擇機制。

（5）對我國政府管理的啟示

我國在建立和完善社會主義市場經濟體制的過程中，政府職能的轉變嚴重滯后，無論在理論認識上還是在實際進展上，都尚需要加速邁開一些關鍵性的步子。歷史和現實都告訴我們，即使在我們社會主義國家里，經濟人的行為特征依然存在。西方發達國家的經驗和我們社會主義建設中的教訓都有力地說明，建立社會主義市場經濟體制必須承認“經濟人”假設，應該在此前提下從以下幾個方面來重新確立社會主義市場經濟條件下政府管理模式的理論基點：①在社會主義市場經濟條件下，政府官員與其他社會成員一樣都是個人效用最大化的追逐者，在政府官員的效用函數中，包括他自己的利己目標和他的委托人希望他達到的最大化的目標，而這兩個目標對政府官員的行為有著不容忽視的影響。②政府的認知、行為能力是有限的。③“尋租行為”依然存在。

而以上這些理論基點決定了轉變政府職能的根本指導思想應包括：①減少政府干預的范圍。凡是市場調節能較好發生作用的領域，政府不應干預；凡是市場力所不及或力不從心的事，則以政府干預為補充，同時，應對政府干預行為進行收益一成本對比分析，選擇收益大于成本的干預措施，要盡量少干預，讓市場機制充分發揮作用。②優化政府的干預行為。市場經濟要求某些必要的政府干預行為，而政策又可能失效，因而惟一的出路在于盡力改善決策行為，建立相應的制度，約束政府的不合理行為，保證政策的有效實施，減少或避免尋租活動，優化政府的干預行為。

因此，為了更有效地發揮政府管理的作用，預防“政府的失敗”，在我們建立和完善社會主義市場體制的過程中特別有必要注重法制建設和制度建設。在我國政治生活中，公共選擇理論有關政策失誤的因素依然存在，科學決策和決策的有效實施還困難重重，政府干預引起尋租活動依然存在。要解決這個問題，基于公共選擇理論“政府失敗說”的啟示，我們需要從以下四個方面去努力：①轉換觀念。即要通過廣泛的宣傳和學習，逐步消除已經十分明確的與舊體制相關聯的政府行為和思想觀念，克服傳統將自己行為視為完全理性和必要的想法和做法，逐步熟悉適應市場經濟要求的行為方式和思想觀念。②引入競爭機制。我們在確定政府經濟職能時，在確定其下屬機構的經濟職能時，應盡可能引入競爭機制，打破壟斷的局面。③政府行為法制化。即要求行政機關加強行政法規和規章的制定，使‘盡可能多的政府行為有具體規則可循。以最大限度地減少政府行為的任意性及任意性導致的不公正和腐敗。④健全和完善監督機制。監督機制包括自律機制和他律機制。自律機制是指政府內部的自我監督機制；而他律機制則指的是權力機關、司法機關、社會輿論機構和人民群眾對政府行為實施監督的外部監控機制。相對而言，在我國，他律機制作用更重要、更有效。體制轉軌的順利進行迫切需要抓緊制定有關政府行為監督的法律和法規，使政府的行為更有效、更規范，在社會主義市場經濟體系中發揮主導作用。

最后應當強調指出的是，盡管以布坎南為代表的公共選擇理論學派特別是其“政府失敗說”指出了政府行為存在著缺陷，其中的許多思想對于我們進一步完善政府管理體制，提高行政管理效率具有重要的借鑒意義。但是，我們應該清醒地認識到，公共選擇理論產生于市場經濟比較發達的美國，其產生的社會經濟環境和歷史背景與我們的國情畢竟有著本質的區別，因此，盲目地崇拜、照抄照搬、不顧國情，自然是行不通的。我們所說的“借鑒”是在去除該理論糟粕的基礎上，吸取對我們有益的東西，絕不是照搬公共選擇理論的各種觀點和對策。

四．論述題（全面系統地論述所示問題，每題25分，共汁50分）

1．試論西方行政學的發展歷程及其對國際政治研究的啟示。

答：（1）西方行政學的發展歷程

①西方行政學的提山與創立時期：l887—l918年

19世紀末，西方主要資本主義國家相繼進入了城市化、工業化國家的行列，由此而來的社會和政治問題，使資本主義社會的基本矛盾激化，資本主義政治制度和政府行政管理面臨著嚴峻的挑戰。在這種情況下，原有的行政管理方法已經不能適應時代的要求，迫切需要有一門科學來指導國家行政管理活動，以使政府更好地履行其職能和完成其使命，于是，行政學應運而生。這一時期行政學思想的代表人物主要有：因發表現代行政學開山之作《行政學研究》并主張政治與行政分離，建立一門獨立的行政學科而被譽為行政學創始人的美國行政學家威爾遜；對政治與行政的分離理論作了進一步發揮的美國行政學家古德諾；倡導科學管理運動，使人們將政府行政與管理的科學化聯系在一起的美國管理科學家泰勒以及被譽為“管理過程學派”的奠基人并提出了一般（行政）管理理論的法國行政管理學家法約爾。

②西方行政學的正統時劃：1919—l941年

20世紀20年代至30年代是西方行政學發展的所謂“正統時期”。西方行政學的這一發展階段之所以稱之為“正統時期”，其原因在于這一時期的行政學家繼承了早期行政學的基本信念，認為“真正的民主和真正的效率是統一的”，經濟和效率是行政管理的基本準則。他們將官僚制度及其組織和管理問題作為研究重點，力圖通過對行政現象的科學分析，發現行政管理的原則和規律，并嘗試著為行政學確立一個基本的理論模式和學科體系。這一時期的行政學說及其主要代表人物有：現代官僚制理論的奠基人、作為西方官僚制研究理論基石的《論官僚制》一文的作者德國社會學家韋伯；對行政學發展成為一門獨立學科起了重要作用的美國第一本行政學教科書《行政學導論》的作者美國行政學家懷特；從分工與整合、全體與部分的關系人手，指出了分工的局限性和工作協調的重要性，并對公共行政進行了綜合研究的美國行政學家古利克；對行政組織管理的原則進行了歸納和概括并與古利克合作編撰了著名的《行政科學論文集》的英國行政學家厄威克；創立了動態行政管理理論、為正統行政學向行為主義行政學的過渡架起了橋梁的美國著名女政治哲學家和管理學家福萊特。

③西方行政學的批評與轉變時期：1941年—1959年

1929～1933年的世界性經濟危機和第二次世界大戰，使西方世界各國放棄了傳統庸俗經濟學所倡導的自由放任的經濟政策，開始了國家對經濟和社會的全面干預。與此相適應，各國政府的行政管理在官僚體制、行政權力、行政職能等方面發生了根本性的變化。正統行政學的理論原則面對社會的變革，顯得蒼白無力，它的某些基本觀點，甚至連這一學科本身，都受到了懷疑和批評。但是，理論上的困境和實踐上的挑戰也使廣大的行政學研究者正視現實、深入實踐，提出了許多新的觀點和主張，從而進一步拓寬了行政學的研究視野，深化了行政學的研究內容。于是，西方行政學便進入了批評與轉變時期。這一時期的行政學說及其代表人物主要有：最早運用系統的觀點對行政組織進行全面、深入的理論分析并建立了一套系統的行政組織學說的美國行政管理學家巴納德；對正統行政學的所謂行政原則進行了猛烈抨擊并率先將行為主義研究方法和決策概念引入行政管理研究，建立了一個比較完整的決策理論體系的美國行為主義行政學家西蒙；對行政學的歷史發展和內容范圍進行了全面探討并對西方行政學的發展作出了重要貢獻的美國行政學家沃爾多；對官僚組織的弊病進行了精辟的分析并提出了著名的帕金森定律的美國行政理論家帕金森；對人事管理的傳統理論觀點——X理論進行了總結和批評并提出了與之相對應的新觀點—— Y理論的美國管理學家麥格雷戈；以漸進調適的理論觀點對行政決策的過程和方法進行了全面分析，進而建立了一種新的決策模式——漸進決策模式的美國著名政治學家林德布洛姆。

④西方行政學的應用與發展時期：20世紀60年代

20世紀60年代是科學技術大發展的時代。以原子能技術、空間技術、電子計算機技術的利用和發展為主要標志的第三次科學技術革命，尤其是系統論、信息論、控制論的應用和發展，極大地促進了管理的現代化，也為行政科學注入了新的活力。行政學擺脫了對政治學的過分依賴，由純理論研究轉向應用研究，成為一門融多學科的理論方法于一體的綜合性學科，學科地位得到進一步鞏固。這一時期，行政學研究在深度和廣度上都得到了長足發展，這不僅表現在以幫助政府解決如何改進政策制定質量和怎樣提高政策執行效果等實際政策問題為宗旨的政策分析這一應用學科的興起，而且還體現在比較行政學的研究極大地促進了行政生態學的快速發展。在西方行政學的這一發展階段，比較具有代表性的行政學家包括：現代政策科學的創始人之一，對政策科學取得突破性進展起著重要推動作用的以色列政策科學家德羅爾；繼帕金森提出“帕金森定律”之后，對官僚組織的特征作了進一步分析，并提出了著名的“彼得原理”的美國行政學者彼得；以及借用生態學研究生命主體與其環境的相互關系和作用的基本理論與方法來研究行政系統與其社會環境的相互關系，即通過生態系統的模擬來研究行政生態系統的美國行政學家里格斯等等。

⑤西方行政學的挑戰與創新時期：20世紀70年代

20世紀70年代，英、美等西方國家的經濟陷入“滯脹”的困境中。在美國，經濟的顯著特點是低速增長與結構性經濟危機相交織，結束了美國歷史上第二個經濟高速發展時期（1939～1969年）和美國稱霸資本主義世界的黃金時代；公民權運動、越南戰爭、水門事件、能源危機等帶來的社會政治問題，使公眾對政府喪失了信心?，F實對行政學理論提出了挑戰。人們紛紛提出所謂“新的模式”或“中心理論”，以取代“舊的傳統理論”。由美國青年行政學者發起的“新公共行政學”運動在70年代得到發揚光大；以此為基礎，英國學者提出了重視行政道德規范和社會需要的“社區服務模式”。受政治學后行為主義思潮的影響，行政學研究更加注重政府行政的社會和政治意義。另一方面，由于系統論、控制論等一系列具有方法論功能的理論學說在管理實踐中廣泛且成功的應用，也為西方行政學的進一步創新奠定了重要的方法論基礎，尤其是諸如經驗主義學派、權變理論學派等新的管理學派的相繼誕生以及目標管理理論、權變學說等在政府行政管理實踐中的直接應用，更使西方行政學的創新獲得了現實的可能性。在這樣一種歷史背景下，西方行政學便進入了它的第五個發展階段——挑戰與創新時期。西方行政學在這一發展時期的代表人物主要有：在對傳統公共行政學理論進行了全面反思和批判并運用新的研究方法、從新的視角對公共行政的現實與未來作了深入研究的美國行政學家弗雷德里克森等新公共行政學者，將權變管理理論應用于領導科學研究領域并提出了著名的權變領導模式的美國管理學家菲德勒以及在對企業組織和社會公共服務機構進行深入研究的基礎上提出了具有廣泛影響的目標管理理論的美國著名學者德魯克等。

⑥西方行政學的總結與探索時期：20世紀80年代至今

到20世紀80年代，西方行政學已經走過了一個世紀的歷程。盡管它仍然缺乏一個為人們所公認的、明確的中心和體系，但作為一門學科與專業，其地位已經在爭論和探索中得到了鞏固。與促進行政實踐和深化理論研究的需要相適應，20世紀80年代以來，行政學理論研究的主要內容是：a.對本學科歷史發展進行回顧和反思。b. “企業家政府”理論的興起。行政管理與企業管理的關系是行政學研究中懸而未決的傳統問題之一。20世紀80年代初期，英、美等西方國家出于振興經濟的需要，在政府管理中大量引進和吸收企業管理經驗，以精減政府規模，減少財政支出，提高行政效率。它促使人們對政府利用企業管理方法的程度和效果進行積極的探索，并形成了一系列新的理論觀點。c.政策科學的繁榮。早在1951年，拉斯韋爾便提出了政策科學這一概念，由于它能夠充分利用現代技術和吸收跨學科知識，并能夠有效地與政治和行政實踐相結合，到20世紀70年代，即為人們普遍接受；而20世紀80年代以來，這一源于政治學的新興專業反賓為主，成為政治學和行政學研究的主流之一，被視為“國際政治學會成立20年來最重大的突破”。d.公共選擇理論影響深遠。以l986年諾貝爾經濟學獎獲得者、美國經濟學家布坎南為代表的“公共選擇學派”，從經濟學的視角考察政治現象和政府行政問題，自20世紀60年代以后，以其創見性和實用性為人們廣泛接受并成為西方行政學理論的一個重要流派。此外，公眾參與、政府間關系（尤其是中央和地方關系）、行政文化和行政環境等方面的研究在20世紀80年代進一步為理論界所重視。西方行政學在這一發展時期的代表人物主要有：對政策分析的理論與方法作了系統闡述的美國政策分析家奎德；以經濟學方法探討政府行政問題為主要特征的公共選擇理論的創始人、美國著名經濟學家布坎南；倡導用“企業家精神”來克服政府官僚主義并為政府的改革開出了十種“藥方”的美國學者奧斯本和蓋布勒，基于對新公共管理理論的反思，尤其是針對作為新公共管理理論之精髓的企業家政府理論缺陷進行批判而提出新公共服務理論的美國著名行政學家羅伯特·登哈特，以及提．出應從管理、政治和法律等多元認識視角和研究途徑來認識和探究公共行政并試圖對這些不同的研究途徑進行整合的美國著名行政學家戴維·H．羅森布魯姆。

（2）西方行政學發展歷程對國際政治研究的啟示

行政管理思想如同其他的任何事物一樣，也是不斷地處于發展之中的，而且這種發展具有交叉性、回復性的特點。所謂“交叉性”，也就是說，其中的某些主要代表人物是跨時代的，其行政思想是承前啟后的。比如，美國著名的行政學家赫伯特·A．西蒙，在三四十年代是行為主義學派的代表人物，他把美國社會科學界發展的行為主義介紹和應用于行政學的研究；在第二次世界大戰后他又將行為科學、系統理論、運籌學、計算機程序等學科的內容吸收和應用于行政決策，在決策理論的研究方面作出了重大貢獻，是決策理論學派的魁首。所謂“回復性”，就是指行政思想的發展不是絕對的取代，一種行政思想向另一種行政思想的演變，決不意味著前一種行政思想的消失。科學管理思想、行為科學理論在當代仍然具有廣泛的影響，就是有力的證明。所以，在西方行政學發展階段的劃分問題上，對于各種行政思想及其主要代表人物的認識，我們不能過于機械，搞“一刀切”。

2．論述西方行政學發展的趨勢及其對國際政治研究的影響。

答：（1）西方行政學發展的趨勢

當代行政學研究，各種方法、各派理論、各種觀念層出不窮。為了適應日新月異的現實生活的發展，西方行政學不斷改變自己的分析框架，不斷更新研究內容，不斷采納新的研究方法，不斷進入新的研究領域。這些努力引起了現代西方行政學研究的革故納新，并呈現出下面這樣一些發展趨勢。

①西方行政學研究從演繹分析轉向歸納分析。傳統的西方行政學研究注重演繹分析，即從已經確定的基本原則出發，把這些基本原則或基本觀念作為行政學研究的規范標準。行政活動和行政關系的優劣，完全以它們是否符合既定的行政原則和觀念為依據。而現代西方行政學研究表明，這樣的研究方法過于形式主義，一定的原則總不能包羅萬象，不能適應千變萬化的大千世界的要求，因而現代西方行政學研究注重歸納分析，即從現實的行政活動和行政關系出發，收集有關行政活動的大量事實材料，分析和澄清各項事實和數據之間的關系，從中得出一定的行政原則和行政觀念，再用它們來指導行政活動，分析行政現象。

②西方行政學研究從價值分析轉向實踐分析。傳統的西方行政學研究比較注重分析“應然”，即理想的行政應該如何，側重于說明行政的理想與目標。當然，對于行政學來說，這是必不可少的。行政學研究必須在一定的世界觀指導下進行，否則便會失去其宏觀的目標。然而，行政學研究不能僅僅停留在價值分析上，因為行政學是一門應用性很強的學科。麗現代西方行政學研究比較注重研究事實，即分析“已然”，分析行政活動和行政關系的現實情況，通過調查、分析、核實、論證等各種手段，發現行政活動和行政關系中的具體問題，找出克服和解決這些問題的方法與手段，從而促進行政活動和行政關系向更好的狀態過渡，以便達到價值分析后確定的理想和目標。

③西方行政學研究從靜態分析轉向動態分析。傳統的西方行政學比較注重分析行政的組織結構、職權規范和規章制度，基本上可以稱之為“形式一法制”研究。這種研究的基本特點在于它把重點放在正式確定的組織結構和權力關系上。而現代西方行政學研究表明，只注重靜態分析，遠不能解釋許多行政關系，也不能科學地、全面地分析行政現象，不能有效地闡釋行政過程中的具體步驟，為此，人們逐漸把注意力轉向行政過程中人的活動和行為，對行政活動和行政關系作動態和功能的分析，注重行政過程中人與人之間的交互作用、心理反應、宏觀環境對組織的影響、溝通作用以及非正式組織、群體等種種復雜的課題。于是，行政決策、行政領導、行政計劃、意見溝通等得到廣泛注意。

④西方行政學研究從生理分析轉向心理分析。傳統的西方行政學在研究過程中也研究行政人員，但側重點放在行政人員的生理活動、工作環境、休息時間、工資報酬、福利待遇等方面，以期通過改善行政過程中的生理條件來提高行政效率，擴大行政能量。而現代西方行政學認為，僅僅研究行政人員的生理需要是不夠的，行政人員除有生理需要的一面之外，還有更為深層、更為基本的需要，這就是行政人員的心理需要和情感需要，只有生理需要和心理需要均得到了滿足，行政效率和行政能量才會大大提高。因此，現代西方行政學研究十分注意分析行政人員在行政活動中的各種心理需要，將行政管理的方法和空間擴展到人的心理機制中去。

⑤西方行政學研究從間接分析轉向直接分析。傳統的西方行政學在研究過程中較多地采用間接材料，即主要是根據諸如有關著作、研究報告、論文或現有的法令規章等已有的文字材料作理論分析和邏輯分析。而現代西方行政學研究則認為，這樣的間接研究難以發現現實行政活動和行政關系的實際問題，難以深入了解一定的行政體系。所以，現代西方行政學很注重收集和分析直接的材料和數據，注重分析行政過程中人們的具體行為和結果，采用調查、統計、訪問、咨詢、現場研究等手段收集第一手資料，從中揭示行政活動和行政關系的規則和原則。

⑥西方行政學研究從單科分析轉向多科分析。傳統的西方行政學采用的研究方法十分有限，主要研究對象限于行政體制，把行政體制視為一種孤立的研究對象，不注意運用其他學科的方法和研究成果。而現代西方行政學研究則越來越清楚地意識到，行政活動和行政關系是一種錯綜復雜的研究對象，涉及社會生活中的種種因素，因此不能把它們視為一種獨立的現象，而應當加強社會科學各個學科之間的滲透和交流，用各個學科的方法和研究成果來分析行政活動和行政關系，從文化、社會、心理、經濟、政治等各個角度研究行政活動和行政關系。目前，經濟學、歷史學、社會學、政治學、心理學、傳播學、文化學等不同學科的知識在行政學領域中都發揮了重要的作用。

⑦西方行政學研究從比較分析轉向生態分析。傳統的西方行政學注重分析行政的歷史發展，然后逐漸轉向在空間上比較分析各種行政體系和行政現象的異同。這是傳統的西方行政學研究本身的新趨勢。而現代西方行政學研究則認為這種比較方法不夠全面，因為各個國家的國情不同，各個社會的風俗習慣、歷史傳統、社會制度、教育文化、民族性格均不同。對于一個社會條件合適的行政活動和行政關系并非就適應于另一個社會，因而，行政分析應當從生態學的觀點出發，生態學研究方法注重把世界上各種行政體系劃分為幾種基本的模式，用以分析各國行政體系的特點。比較只能在同一模式的社會之間進行，而對于不同生態條件的社會，則應當發現和尋求最適應這一社會的行政活動和行政關系的模式，而不能簡單地搬用其他社會中取得成效的模式。

（2）西方行政學發展趨勢對國際政治研究的影響

上述的這些趨勢也構成了當代西方行政學研究的特點。當今的時代是一個改革的時代，社會的政治、經濟、思想、文化等各個領或均處在快速的變革之中，這些發展趨勢也向行政活動和行政關系提出了新的要求，因此，我們應該準確、及時地把握住這些新的發展趨勢和特點，以推動和促進我們行政科學的建設和發展。