隨著時代的發展和社會結構的變化，一些散在的私人問題就會變成系統的社會公共問題，這就需要國家納入社會治理的范疇，通過制度化的安排予以解決。對失能人員建立長期照護制度即是如此。美國健康保險學會（HIAA）對長期照護制度（Long-Term Care，LTC）的定義是：“在一個比較長的時期內，持續地為生活不能完全自理的慢性疾病患者，譬如認知障礙或傷殘狀態下的人群提供照護服務。它包括醫療服務、社會服務、居家服務、運送服務或其他支持性的服務?！笔澜缧l生組織（WHO）認為，長期照護制度的目的在于“保證那些不具備完全自我照料能力的人能繼續得到其個人喜歡的以及較高的生活質量，獲得最大可能的獨立程度、自主、參與、個人滿足及人格尊嚴”。

西方發達國家較早地進入工業化時代，同時也較早地面臨人口老齡化所帶來的一系列社會問題，其中，為日益增多的失能人員提供長期照護逐步成為社會公共問題，因為依賴家庭成員的照護已經難以實現，而通過養老保險以及醫療保障制度解決將產生較高的成本。為此，發達國家都先后頒布一些長期照護法案。如，美國、法國于20 世紀七八十年代開展了長期照護商業保險；荷蘭、以色列、德國、盧森堡以及日本都在20世紀末先后頒布長期照護社會保險法，韓國也已于2008年實施了長期照護社會保險制度。而英國、奧地利、澳大利亞、瑞典等實行國家衛生服務體系（NHS）的國家則推行了以公共財政為主要責任的長期照護津貼計劃。

西方國家長期照護制度從其發展來看，有如下特征：一是一個國家進入工業化時代的后期，隨著人口老年化程度的加深，對失能人員的長期照護是不可回避的社會公共問題，必須通過建立相應的制度予以解決；二是長期照護的制度模式與其醫療保障的制度模式相對應，以商業醫療保險為主體的國家選擇了商業照護保險，以社會醫療保險為主體的國家選擇了社會照護保險，而NHS 國家則在其制度內進行擴展性安排；三是建立長期照護制度的動因是源于人口老齡化，但其保障的人群對象是全社會的失能人員。

在我國，對失能人員的長期照護已經成為社會公共問題，迫切需要通過制度安排來解決這一問題。

一是人口老齡化的快速發展產生了大量長期照護需求。我國已經是一個老齡化國家，而且是未富先老且快速老齡化的國家。據統計，截至2012年底，我國60歲以上老年人口為1.94 億人， 占總人口的比重達到14.3%^注1，其中近半數老年人患有高血壓、心腦血管病、糖尿病等慢性病，部分失能和完全失能老年人達到3300萬人，預計到2015年， 這一數據將進一步增長到4000 萬人^注2。

二是家庭結構少子化、小型化，使依賴家庭提供長期照護的傳統模式難以為繼。實行計劃生育政策30多年來，加速推進了我國家庭規模的小型化。據有關研究數據顯示， 戶均規模從1986年4.20人下降到2008年的3.16人^注3，核心家庭的比重在不斷增加。無論在農村還是在城市，家庭小型化是一個不爭的事實，而且城市家庭小型化的程度比農村更高。民政部及中國老齡委數據顯示， 城市老年人空巢家庭的比例已達49.7%^注4。我們已經很難想象，現在四五十歲的人在60歲以后，他們的子女面對4個以上的老人時，如何能夠以己之力來照顧老人，哪怕只是其中一位老人需要長期照護。

三是照護需求與醫療需求難以有清晰的邊界，如果沒有照護保險，參保人員將以醫療護理的需求替代照護服務的需求，從而給醫療保險帶來更高的邊際成本。盡管這些失能人員大多數情況下只需要簡單的醫療服務，更多的是生活照顧以及醫療護理，但很容易以疾病治療的形式到醫院進行住院治療，為之付出高昂的住院費用和長期占據本來已經短缺的醫院床位。事實上，我們的醫療保險已經對部分失能人群支付了這些費用，這些支出盡管是合理合法的，但是很不經濟。發達國家之所以將長期照護保險從醫療保險制度中分離出來，也正是基于降低成本的考慮。

我國現行的社會保障制度或多或少地對需要長期照護的人群提供服務，比如，民政系統對部分孤殘人員、殘聯對部分殘疾人士、工傷保險對傷殘職工，以及醫療保險被動地對部分因病失能患者，等等。但這些都是分散的安排，有巨大漏缺，難以達到應保盡保。隨著全民醫保體系的建立和保障范圍的不斷擴展，長期照護的問題已經作為完善全民醫保制度的現實問題而凸現出來，到了不得不面對、不得不研究解決的時候了。迫于醫療保險制度運行的現實壓力，青島、黑龍江等地已經開始實踐探索，取得了一些經驗。我認為，對于一個快速發展的全國系統性社會公共問題，在強調轉換社會治理方式和提高社會治理能力的今天，國家應當組織力量進行系統性、前瞻性研究，盡快拿出制度建設的方案，盡快組織實施。