1.1 平臺公司簡介

1.1.1 地方政府的角色

要理解平臺公司，關鍵要理解地方政府的角色，否則，對平臺公司的戰略、組織、績效、人力資源管理等就抓不到關鍵。

基于對地方政府的行為和作用的理解，有學者提出了“地方發展型政府”的概念，所謂“地方發展型政府”，是指發展中國家在向現代工業社會轉變的過程中，以推動經濟發展為主要目標，以長期擔當經濟發展的主體力量為主要方式，以經濟增長作為政治合法性主要來源的政府模式。在改革開放過程中，由于營業稅對地方稅收收入的貢獻不斷增加，加上土地財政對于地方財政的重要性日益突出，地方政府行為出現了從“經營企業”向“經營城市”或者“經營所轄區域”的轉變。所謂經營所轄區域，就是把所轄區域當作一家企業來經營，是指地方政府在其管轄的土地上，像轄區的業主一樣對整個轄區進行規劃、開發、營造投資環境和招徠商人，并且在整個轄區內優化產業結構、扶植主導產業和重點企業，以盡可能提高整個轄區的經濟產出。

地方政府在經營所轄區域過程中，其資金運行一般采用“資金大循環模式”，就是在地方政府統一決策和統籌規劃下，將財政資金、土地開發和平臺公司作為一個綜合運作體系，即土地開發分為工業用地開發和商住用地開發兩部分。其中，工業用地以低價轉讓來吸引企業投資；商住用地通過“招拍掛”獲得開發利潤，再通過企業經營產生的稅收和商住用地的開發利潤來彌補工業用地土地開發的虧損。按照“資金大循環模式”，地方政府和平臺公司是在同一條資金鏈上的，其基本流程為：①地方政府根據發展戰略，制定產業規劃、空間布局規劃和投融資規劃，平臺公司據此制訂出年度土地開發計劃；②平臺公司通過銀行借貸、發行債券等融資方式取得資金，一般是國開行的土地儲備貸款，進行土地開發，獲得工業用地和商住用地；③地方政府向工業企業低價轉讓工業用地以吸引企業建廠（也要走“招拍掛”程序），國土部門“招拍掛”商住用地；④地方政府通過稅收和商住用地開發利潤等形成可供支配的區屬收入，用以補貼開發公司因低價轉讓工業用地導致的差價虧損及償還銀行本息；⑤開發公司用政府的補貼支付銀行本息，公司得以持續運營。當然，在平臺公司運營管理中，“借新還舊”也是補充現金流的方式。

地方政府在經營所轄區域的過程中，綜合應用其所有資源，主要是政治資源、行政資源和公司資源。政治資源是指由黨委書記所擁有的社會動員能力和組織能力。這種方式是打破傳統官僚制的束縛，采用新的組織方式，將社會力量和執政黨的力量納入其中。行政資源是地方政府所擁有的行政權力，是圍繞本屆領導人的戰略意圖實現的行政權力行使。最重要的是國土和規劃的管理權、建設項目的管理權、財政資金的使用權、社會治安管理權。行政權力的行使中，比較簡單的是加快審批的進度、在自由裁量權范圍內從輕或從重處理；比較有專業水平的是對技術規范的解釋應用，以促進重大項目的推進。公司資源是個平臺資源，是在公司的平臺上，將政治和行政所擁有的資源進行組合，結合政府的力量和市場的力量。政治行政公司資源的結合，可以把轄區內土地的未來價值充分體現，可以獲得數量遠遠大于財政收入的融資能力并高效地進行投資和建設。

總而言之，地方政府就是集中精力、集中資源發展經濟的組織，平臺公司是地方政府直接操作發展經濟的主要工具。

1.1.2 平臺公司的特點

公司與地方政府的關系是“侍從性自主”關系，這種“侍從性自主”表現在以下幾個方面。

（1）平臺公司高級管理人員是由地方黨委任命并且工作績效由地方政府考核。平臺公司不是獨立決策主體，黨委、政府才是最終決策主體。平臺公司在實施項目推進工程中，需要解決包括資金在內的一系列問題，雖然這些問題在公司內部的董事會層面已經研究通過，但依然需要執行政府程序，得到政府的同意后方可辦理實施。也就是說，地方政府的平臺公司雖然是企業、是獨立法人，但它不是獨立決策主體，它的行為或執行與否取決于政府的領導者，它是在政府主導下，具有行政和企業雙重性的平臺公司，聽從于地方政府。

（2）重要的資源是由地方政府配給的，特別是土地，公司是通過完成地方政府分配的任務而得到相應的資源，地方政府可以通過劃撥資產使平臺公司不斷做大做強。

（3）過程得到政府支持。既然地方政府與平臺公司是實際上的上下級關系，那么平臺公司在執行地方政府決策的過程，必然會得到地方政府的全力支持。也就是說，地方政府把平臺公司納入政府管理體系，就像一個職能部門一樣來管理，這樣，平臺公司相對其他企業在實施項目過程中就會便利許多。政府職能部門必須按平臺公司融資要求時限完成審批。

（4）政府任務驅動而不是戰略驅動。在政府任務驅動模式下，政府被當成最大的監管者，企業較少進行戰略思考，以完成政府任務為主要的戰略目標，較少自主開發和經營。政府根據對平臺公司的角色定位下達建設任務，不會幫企業考慮戰略問題和發展問題；在考核上仍以政府任務為導向，使平臺公司很難在經營的過程中全局、通盤、長遠地考慮自身的可持續發展問題。戰略驅動模式下，政府被當成最大的客戶，政府任務作為戰略規劃的重點因素、重點課題來統籌考慮，通過有效的戰略設計，在實現政府任務的同時，更好地兼顧企業自身的可持續、良性發展，并可能進一步反哺政府任務。戰略驅動模式下，企業通過告訴政府自己要做什么，自己能做什么，應該怎么做，才可能更好地引導政府的投資決策、獲得政府的相關支持。

（5）地方政府對平臺公司主動要求做大做強的行動是支持的，對平臺公司追逐經營性項目獲得利潤也不反對，但首先是要求完成交辦事項。同時對平臺公司的內部管理也不會直接插手。

1.1.3 平臺公司的職能

了解平臺公司職能，可以從地方政府、銀行和評級公司的角度來看。

1．地方政府的角度

從地方政府的角度看，平臺公司有四大職能。

（1）融資職能。兵馬未動、糧草先行，地方大開發、大發展的背后，首先需要地方政府充裕的資金支持。就算是才能一般，但成堆的資金砸下去，總有點效果出來吧。特別是在當前，招商引資競爭非常激烈，高標準的硬件設施建設是吸引企業的重要籌碼。同時，地方政府肩負著服務社會民生和帶動區域經濟發展的重任，財政負擔較重。政府有限的財力與地方開發建設之間巨大的資金需求存在難以調和的矛盾。平臺公司的使命首先是承擔融資職能，解決基礎設施和社會民生等項目建設資金不足的問題。

（2）建設職能。管理政府投資項目是平臺公司的重要職能。平臺公司募集資金后會將資金投向基礎設施建設和其他社會民生項目。在工程項目建設過程中，平臺公司發揮項目業主的作用，統籌考慮質量、進度、安全、成本的綜合平衡，通過專業技術和經驗完成建設任務。

（3）市場化運作職能。平臺公司是地方政府經營所轄區域的主要工具。政府是平臺公司的唯一股東或控股股東，平臺公司的人事管理、業務運作實際上都受地方政府的控制。對于地方政府而言，平臺公司的出現，有效解決了市場主體、經濟主體和法律主體的問題。地方政府利用平臺公司這個工具，經營其轄區，實現其戰略規劃。

（4）招商促進職能。平臺公司對招商的促進作用體現在兩個層面：第一個層面是發揮平臺公司的招商杠桿效應，對于部分重點招商項目，平臺公司可以采取參股的方式與企業進行招商合作，由平臺公司先行進行土地開發，再把土地價值折價入股，通過與政府利益捆綁的形式打消企業的顧慮。第二個層面是平臺公司直接承擔招商職能，采用平臺公司招商可以實現專業化、產業化招商和服務，加速園區特色產業集群的形成，而且能夠實現園區招商、開發、管理、服務的協同，實現招商效益最大化。

平臺公司的這種現代企業組織形式可以改變政府直接投資的方式，變為由市場化主體向社會融資的方式，使得地方投融資體制進入一個新的階段，初步形成政府主導、市場運作、社會參與的投融資格局，極大地擴張投資總額，使地方的經濟社會面貌發生巨大的改變。

2．銀行的角度

從銀行角度來看，平臺公司發展改善了宏觀金融環境，也給商業銀行自身帶來重要的戰略機遇。

（1）通過放貸獲得經濟收益。融資平臺支持的項目，部分有可觀的收入來源，例如政府特許經營的項目；即便不是，對于政府融資平臺的貸款也是銀行在不同信貸領域權衡中的較優選擇。因為地方政府以財政擔保的還款承諾仍具有較強的誘惑力，銀行更愿意相信平臺公司貸款能夠創造較為穩定的經濟收益。

（2）擴大業務規模，爭奪市場份額。信貸市場占比仍是衡量商業銀行經營地位的核心指標之一，商業銀行自然不能錯過通過擴大信貸投放改變競爭地位的機遇。

（3）密切銀政關系，鋪墊未來商機。地方政府不僅掌控了政策規則的制定權，掌握了大量的地方經濟資源，也具有很強的資源配置權，對于商業銀行而言，與地方政府的關系如何直接決定其在當地的業務發展前景。如果適度參與政府融資平臺貸款，并以信貸為契機，深化在投行、結算、資產管理等業務領域的合作，就有可能給銀行帶來更多的商機。

（4）彰顯社會責任，贏得市場美譽。商業銀行參與平臺公司貸款本質上是商業行為，但同時還表現出一定的公益性。由于政府平臺融資去向很多都是市政基礎設施建設等民生工程，體現了商業銀行的社會責任。

3．評級公司的角度

從評級公司的角度看，平臺公司解決了兩個基本矛盾：

（1）快速增長的地方政府投資需求與相對不足的財政資金供給之間的總量性和結構性矛盾。

（2）地方政府豐富的信用資源與相對狹窄的融資渠道之間矛盾。

由此，在上述兩對矛盾的作用下，平臺公司作為我國地方政府融資渠道的重要補充得以出現并逐步發展，成為中國特殊國情下的必然產物。

1.1.4 平臺公司的發展歷程

對平臺公司的發展歷程，可以從整體發展和個體企業發展兩個方面來了解。

從整體方面來看，2009年以前，對平臺公司的評價偏正面，主要討論如何讓平臺公司最大限度地支持基礎設施建設；2009年以后，評價偏負面，主要討論如何最大限度地控制平臺公司風險。將二者統一起來，實現“降低平臺公司的風險”與“更好地服務于地方經濟與社會的發展”的有機統一可能是今后的方向。

平臺公司盡管已經存在較長一段時間，但其引起人們的廣泛關注卻是在2008年金融危機之后，在此期間各級平臺公司無論是數量還是負債規模上都出現爆發式的增長。據2011年8月中國人民銀行公布的數據，地方性債務到2011年6月已經達到10.7萬億元。隨著平臺公司數量與負債規模的激增，其所蘊含的大量財政風險與金融風險也引起人們的廣泛關注與擔憂。中央政府于2010年開始提出清理和規范地方已設立的這些平臺公司，并在2014年由國務院出臺《關于加強地方政府性債務管理的意見》，要求地方政府不得再通過平臺進行舉債。2015年，國務院再次提出要深化國有平臺公司改革，出臺了針對性政策和配套文件，提出要完善國有資產監督管理機制，促進國有平臺公司轉型發展。

從平臺公司個體發展歷程來看，大致分為四個階段。

第一階段，基本上未進行市場化運作，是個“皮包”公司，功能比較單一，公司沒有自主選擇項目的權力，把融來的資金投資于公益項目，無法實現資金的良性循環，沒有項目建成后的管理權，也不享受項目的投資收益，是“代融資、代投資、代出納”的“三代”公司，只能靠借新債還舊債，還要滿足新項目融資的需要。在公司未來的發展方向上比較迷茫，與政府各職能部門的關系也沒有理順。

第二階段，有了一定的資源和資產規模，資產負債率有所降低，償債機制也初步形成，開始嘗試多渠道融資。平臺公司融資的主要途徑依舊是銀行貸款，缺乏一些新型的融資工具，在償債機制方面還不夠完善，公司大多存在可持續融資的困難。

第三階段，根據自身的資源進行公益性項目、經營性項目和準經營性項目的區分，形成了幾大核心業務板塊，建立了比較完善的投融資補償機制來彌補公益性項目投資。同時，作為產業整合、資本運作的多元化投資主體，形成了比較完善的管理體制和投融資體制，運用多元化的融資方式進行滾動發展和持續經營。

第四階段，這是平臺公司的最高階段和最終目標。這個時期，定位清晰、權責明確，制定了科學的戰略規劃，不但解決了自身的融資、建設、運營良性發展問題，而且形成了完善的內部控制體制、財務風險控制體系和投融資體系，實現了從項目融資管理到城市投融資規劃及管理實施的轉變，達到了自我造血、動態平衡與可持續發展的狀態。