第一講 開宗明義——揭開申論的神秘面紗

2000年至今，申論作為公務員招錄考試的主要科目之一，已有近20年的歷史了。即便是在最近的科目改革中，部分考試引入了“綜合應用能力”替代申論，但申論在此類考試中的整體地位依然穩固——國考和大部分地方考試中，申論仍舊占據筆試二分之一的比重。而且，“綜合應用能力”中的部分題型，明顯存在對申論的借鑒。

時至今日，申論考試在經歷了多次改革完善之后，已經具備高度的穩定性和科學性。可以毫不夸張地說，至少從與行測對比的角度來看，無論從考試的特色方面考慮，還是從選拔區分度的角度衡量，更好地應對申論對于考生贏得考試從而在競爭中脫穎而出都具有更為重要的意義。這一點，只要對相關考試制度稍作了解，便能明白。

然而令人遺憾的是，直到今日，申論依然被廣泛誤解而很難形成統一的、準確的認識，這在根本上決定了考生應對申論的成效和結果從整體來說并不是讓人滿意的。很多人把申論功利性、簡單化地和其他現有考試進行附會，導致各種投機取巧的“應試技巧”泛濫成災，也有人把申論神秘化，吹噓為神乎其神的“玄學”。這些都與申論的本質相去甚遠，如果據此去復習備考，其結果可想而知。正本清源，還原出申論本真的面貌，可以說是當務之急。

認識申論，迄今大致經過了四個階段：第一個階段，人們基本將申論當作“寫作考試”。這一階段對申論的認識可以說從整體上存在著誤讀，根本是建立在猜測的基礎之上。因為作為一種新生事物，除了考試機關對申論有一個基本的定位之外，其他人基本從未見識過如此安排的考試形態。因而，雖然一開始申論試題就給定了比其他考試形式多得多的文字材料，但人們對其的重視程度顯然不夠，而是在認知慣性的影響下，只是將其看作為普通的背景讀物，以常見的“材料作文”定位申論，材料的作用只是被理解為對主題的限定，而這當然和申論本身的屬性是相去甚遠的。第二個階段，隨著研究的深入，一部分人開始意識到申論考試與政府工作之間的關聯，又在一些題目的啟發下，逐漸發現了申論隱含的公文屬性，于是將研究的方向掉轉，直接針對公文而去。這一階段，可以說已經觸及了申論考試的某些本質性因素，但因為過分將其局限于公文性要求，所以對材料的認識仍然不夠深刻，大都將其作為素材和原料，只是供“公文化”加工的對象而已，甚至有人公然鼓勵學員抄襲材料，直接導致考生應試的失敗。第三個階段，隨著考試實踐的積累，研究素材日益豐富，人們對申論的研究和認識更為深入，這個階段的認知水平顯然不能和前兩個階段的猜測和摸索同日而語。這時，根據歷年真題的對比分析，人們發現了材料共同具有的“時政熱點”特征，認識到考試對材料所反映的事實和問題有更加深刻的考查指向和意圖，了解到申論考試對材料內容的理解性要求。但還是受思維能力的局限和眼界的約束，未能繼續深入，而是將申論考試和一般政治性較強的考試中出現的材料分析題對應理解，導致觀點的淺顯和搖擺。第四個階段，隨著一批學歷層次和思維能力更強，又受過良好學術培養的人員陸續加入專業申論研究者的隊伍，同時也基于申論考試日趨成熟、科學性和規范性更強的大前提，這一階段人們對申論的理解方得真正窺其堂奧，不僅發現了其背后隱含的公文性要求和材料更深的考查指向，而且挖掘蘊含于材料背后的更深考查目標。

需要特別強調的是，上述四個階段其實不僅反映了時間上的演變過程，也反映了一種認知層次上的演進。事實上，即便是在當下，這四種認識也是在相當程度上并存的，至少從考生的角度來講，很多初次接觸申論考試的人把其誤解為作文考試的依然比比皆是；至于持第二和第三種理解的人，已經屬于其中的佼佼者了。而這種認知層次上的差別，在從事申論教研的人員中也并不鮮見。

眾所周知，不管是其他科目還是申論，只要作為公務員招錄考試的科目，就都是服務于國家對公共管理隊伍建設的需要而存在的。換句話說，它們是為選拔公共管理和服務人員而設計的。顯然，公共管理和服務人員需要具備哪些素質和能力，這些科目就檢測哪些素質和能力，而這就是隱藏在申論試卷當中最為深刻的考查目標。但是一般人就考試而看考試，甚至就題目而看考試，很難突破思維屏障，直接觸及這個本質，或者雖然能意識到這一點，但對公共管理和服務人員需要具備的能力與素質缺乏透徹的理解，因而也難以從根本上形成準確、到位的認識。

隨著我國經濟社會改革開放程度的日益加深，公共管理所面臨的政治、經濟、文化、生態和社會等環境變得越來越復雜，因而對公共管理人員的要求自然也越來越高，需要完成從過去的具體事務管理者到現代公共服務者的深刻轉型，正如黨的十八屆三中全會提出的要實現“國家治理體系和治理能力現代化”，這種現代化轉型對每個公共管理者的知識儲備、眼界見識、思維水平和德行修養都提出了前所未有的新要求。

大致來說，現代公共管理所需要的人才素養可以分為依次遞進的四個層面。這四個層面在同一個人身上可以單獨存在，也可以復合存在，而究竟是單獨存在還是復合存在則決定了個人從業能力和素質的高低。具體而言，第一個層面是處理行政工作中基本事務的能力，包括具體的語言文字處理能力、閱讀理解能力和計劃組織協調能力。在這一層面，一名合格的公共管理者需要具備處理行政事務的基本素質，包括閱讀、整理和匯總文字材料，理清材料線索，上通下達，保持政府和群眾的消息溝通，按照職權和程序規定調配人力、物力等資源以化解民眾問題，完成管理和服務職能。如在一次救災工作中，他要能理解上級交付的工作任務，并把救災所需的人員、物資等組織到位，保障相關工作順利進行。第二個層面是能較為深刻地領悟公共管理的實質，主動積極表現對公共事務的關懷與思考。從優化行政管理的程序和效果上考慮，體現行政法治意識，體現對國家宏觀政策精神貫徹和落實的自覺性和主動性。比如，在面對突發情況時，能協調好原則性和靈活性的關系，能發現程序、規則中的漏洞與不足，并以合理化手段尋求完善。在這一層面，一名公共管理者扮演的不僅是一名政府雇員的角色，而且應該對公共管理本身有一種情感和精神上的認同，表現維護政府權威和公信力的責任意識，自覺實現好、維護好、發展好連帶于政府的人民利益，自覺從內心和精神氣質上表現一種“政府人”或“公共管理人”的職業自豪感，能從具體的行政管理中體味到心靈的歸宿感。第三個層面是踐行并貫徹社會主流價值觀和意識形態的素養和能力，包括理解、認同、踐行并貫徹能夠澄明社會風氣，改善社會環境，啟發社會意識的主流價值目標。在這一層面，公共管理者的作為，可以當之無愧地被樹立為“楷模”“榜樣”，是正普通民眾的“上梁”，他們的行為能使社會成員呈一種積極、精進、團結的整體氛圍和精神面貌，使社會運行減少因意識歧見所造成的阻礙和摩擦，并盡可能地體現出理念上多元并進與一元諧和的良性互動。第四個層面是真正觸及行政的本質，表現出對社會發展和進步、對化解社會矛盾和解決社會問題的憂患意識和責任感。最為基礎的是要對社會有非常深刻的認知和了解，真正了解當下社會運行的基本狀態和存在的問題，進而能夠做出前瞻性的預測，深刻地感受社會運行的脈動，把握社會發展的趨勢。這里，要求公共管理者要對社會問題有極其深刻和本質的認識與理解，并能創造性地提出切實可行且行之有效的改良之道與改進之術。

上述四個要求公共管理人員具備的能力和素養，通常情況下，其實也就是廣大民眾、國家社會對宏觀意義上的“政府”的要求與期待，也可以說是政府的道德責任與能力責任之所在——任何一個政府，它都要能滿足民眾的具體需求（第一個層面，如社會治安、扶貧、國防等），能自覺肩負政府的責任（第二個層面，如對社會問題要主動作為而不總是被動作為），能引領正面的社會風氣和意識形態（第三個層面，如反腐倡廉），能推動改革，提出更高的發展理念和目標（第四個層面，如從物質文明和精神文明的發展目標到經濟、政治、文化、社會、生態五個文明發展目標的提升，如科學發展觀、包容性增長、中國夢等發展理念的提出）。而作為選拔政府工作人員的申論考試，就要把這些能力性要求滲透到具體的題目中去。

因此，申論的本質，也就是公共管理之本質。認識申論必須從對公共管理的深刻認識開始，依托試題、大綱等末端結果去研究申論，作為一種應試方略固然有其合理性，但若僅止于此，則只能是緣木求魚。

植根于公共管理的精神實質，決定了申論的本質只能服務于公共管理的功能與追求。因而，公共管理所需人才素質的四個層面通過申論的考查方向體現。

1．申論考試細致透徹地檢驗考生對語言文字的理解和駕馭能力

申論考試從最直觀的形式上去認知，就是根據給定材料，回答所設問題。起于閱讀，成于寫作。一讀一寫，能夠細致透徹地檢驗考生對語言文字的理解和駕馭能力。閱讀是一個集認知和思考于一體的過程，要能夠運用自身知識儲備準確攝取材料文字所提供的信息，并借助經驗和體會，思考出文字材料背后的深層內涵和意蘊。總體而言，是一個循序漸進、由淺入深、由表及里、由顯到隱的信息提取和意義領悟的過程。全面、準確、深刻理解材料信息和意蘊是作答申論的先決條件。因而，閱讀理解能力的過關是申論應試能力過關的基石。在此基礎上，申論考試需要將閱讀所得之信息應用于寫作，用文字表達出來。相對于閱讀的理解，這里更強調駕馭文字的能力，所以對語言邏輯能力、行文架構能力，甚至歸納演繹等思維能力都會進行全方位的檢測。而無論是閱讀理解能力，還是文字表達能力都絕非朝夕之功可獲進步，都需經年累月地積累和磨煉才能有所進益。因而，申論考查的只能是長期積淀的能力素質，而不可能是短期突擊可得的知識。這也就是為什么有些人不復習而可以考高分，有些人下了很大功夫去復習卻考得一塌糊涂的根本原因。

2．申論考試準確充分地檢驗考生對公共管理的領悟和把握程度

申論考試的題目，其作答要求從實質上來講有深刻的“公文性”，無論從傳統的“三題型”，還是改良后的“四題型”，每一種題型都能找尋到其背后的公文原型，更不要說近幾年越來越多的題目則直接是一個虛擬的行政公務活動。如下面2017年國考A類卷第二題和第四題、B類卷第四題。

A類卷第二題：假如你是隨團秘書，請根據“給定資料2”，把代表團團長的考察筆記，歸納整理為一份《國外城市水系建設考察報告》提綱。

A類卷第四題：“給定資料4”介紹了G市某些區縣在實施“水生態+扶貧”模式過程中取得的成效等內容。假如你是G市人大代表，準備提交一份《關于在全市推廣“水生態+扶貧”模式的建議》。請根據“給定資料4”，擬定提出推廣“水生態+扶貧”模式的理由和可推廣的相關措施。

B類卷第四題：假如你是L市水務部門的相關工作人員，請根據“給定資料4”，就L市構建城市生態水系的規劃特點及其可行性，寫一份材料，供領導參閱。

公文作為公共機關日常意思表達和行為安排的一種最常用載體，可以說其特征恰恰能夠勾勒出公共管理的基本面貌。從總體上來說，申論作答作為選拔初級公務員的一種考試形式，其答案整體表現為一種“上行體”的公文特征。概括歸納題的原型為報告體公文的匯報；分析題則根源于調研報告；對策題則直接和方案建議相對應；綜合論述題的實質與會議紀要有深刻的契合特征。至于這幾年新出現的各種題目形式，其實從題型的角度分析，亦然可以歸屬于前面所說幾種，只是呈現形式比較靈活、更加貼近實際工作情形而已。因而，申論考試通過各種題型設置，基本能夠準確充分地檢測考生對公共管理程序和規則的領悟和把握程度。一個熟悉公共管理流程和規則的考生和一個不甚熟悉此道的考生所答之申論題目會從整體上呈現不同的氣質和特征。而要了解和熟悉公共管理的流程與規則，熟練掌握各種公文的內涵實質與外在形式無疑是一種最為便捷的途徑。

3．申論考試嚴格全面地檢驗考生對主流思維的認同與貫徹意識

申論考試作為一種極具特色的考試，其作答有明顯的思維方式引導的色彩。一方面，其所設計的話題主旨都與當下黨政方針直接相關；另一方面，其所要求的作答結構體現了我國社會當下主流的思維模式的方法和結構。可以說一次申論考試就是一次宏觀政策方針的大宣傳、大學習，就是一次深刻的思維教育和引導。作為馬克思主義居主流意識形態的我國社會，公共行政管理機關從業人員的思維模式決定著政策方針的致力方向，決定思考和解決問題的方式、程序、作風，甚至效果。比如，在當前調結構、促轉型為主基調的宏觀背景下，當面對經濟發展的問題，作答結果就不能繼續保持對GDP的過分青睞，而應該更加注重各方面的協調、均衡，甚至在一定程度上要偏向于環保、創新等。

4．申論考試深入靈活地檢驗考生對社會問題的見識和認知水平

公共管理的本質決定了其存在的價值在于理順社會運行的機制，維護社會運行的秩序，化解社會運行的矛盾，解決社會運行的問題，因而公共管理人員必須對社會本質、社會機制、社會問題有全面深刻的認識，一句話總結，即對社會要有高度的了解。申論考試通過給定材料，表達當下發生的一系列社會事件和存在的社會現象，要求考生通過這些事件和現象探知出它們背后的實質問題，不同水平的考生就同一事件或現象將給出不同的解答，從而實現對考生見識和認知水平的深入靈活檢測。融會貫通的知識儲備、厚積薄發的理論水平和獨特深邃的認識視角決定了一個人對社會現象和問題的解讀必然異于常人常思，所以，考生要想在申論考試這樣一個千軍萬馬過獨木橋的慘烈競爭中脫穎而出，就必須通過長期對社會熱點的積累、對觀點的積累和對思維方式的積累盡力使自己的分析顯得準確、透徹、到位、細致。

申論考試作為一種新興考試形式，尚處于不斷完善和創新的過程中。雖然從古至今的行政管理有其共通之處，但只是到了現代，公共管理的本質才真正袒露于世，從管制到服務的轉型將隨著社會的日益發展和進步而繼續深入下去。申論考試也必然會隨之而發生應有的改變，但其實質將一如既往，和公共管理的實質保持深厚而穩固的關聯，而這是所有與申論有關的人認識和應對它唯一可通的路徑方向。