第2章 中國扶貧政策的演變

貧困作為一種經濟社會現象，嵌入經濟社會發(fā)展的過程中，貧困問題是中國社會經濟發(fā)展進程中無法回避的重大問題。中國政府實行的是政府主導的以促進貧困人口集中區(qū)域自我發(fā)展能力的提高和推動區(qū)域經濟發(fā)展來實現穩(wěn)定減緩和消除貧困的戰(zhàn)略。伴隨著中國宏觀經濟體制和發(fā)展戰(zhàn)略的變化，中國的扶貧開發(fā)經歷了制度不斷變革、政策不斷改革、方式不斷創(chuàng)新的漫長歷程，中國政府根據不同發(fā)展階段及貧困人口特征，確定了不同的減貧目標和任務，在宏觀的發(fā)展格局中確定扶貧的地位、以宏觀發(fā)展制度的建立和完善來選擇和確定扶貧制度創(chuàng)新和完善的方向以及應對貧困的政策目標，從保障貧困群體生存拓展到降低致貧風險，并強調幫助有一定勞動能力的弱勢群體發(fā)揮自身潛力和贏得發(fā)展機會。貧困的演變一般會經歷極端貧困、一般貧困和相對貧困三個階段。極端貧困是指貧困人口不能滿足基本生存需要，生活甚至不得溫飽；一般貧困是指貧困人口雖然解決了溫飽，但無力滿足基本的非食品需要，缺乏自身發(fā)展能力，無力真正擺脫貧困；相對貧困是指收入能基本滿足生活需要，但相對于高收入階層他們還是貧困的。中國的減貧目標大致可以分成三個層次：一是要解決貧困人口的生存問題；二是要為貧困人口創(chuàng)造基本的生產、生活條件；三是要培養(yǎng)和增強貧困人口擺脫貧困、獨立發(fā)展的能力。中國的扶貧政策體系大致可以分為三個組成部分：救濟性政策、預防性政策和開發(fā)性政策。救濟性政策一般指當貧困確實發(fā)生時，給予貧困人口物質和金錢的援助，努力減少其負面影響和損害的各項政策；預防性政策一般指通過提前干預來防止貧困發(fā)生或降低貧困發(fā)生概率的各項政策；開發(fā)性政策一般指消除貧困者的脫貧障礙，增加其自我積累和發(fā)展能力，拓展其脫貧機會的各項政策。根據相應的幫扶政策因戶制宜實施幫扶：對喪失勞動能力的貧困人口給予相應的救濟、救助，實現政策“兜底”。對遭受自然災害沖擊的貧困人口，給予及時救濟，并為其災后重建與發(fā)展提供幫助；對因病、因學等生活負擔沉重的貧困家庭，在給予適當補助、保證其基本生存生活需要的同時，著力降低其風險和脆弱性，逐步培養(yǎng)其自我發(fā)展能力；對大部分具有勞動能力的貧困人口，通過多種形式的開發(fā)式扶貧措施，提高其自我發(fā)展能力。

中國扶貧政策演變可以劃分成幾個明顯的階段，各個階段均根據國民經濟發(fā)展水平和國家財力狀況確定國家扶貧標準，根據貧困人口分布狀況適時確定并調整國家扶持的重點區(qū)域，制定相應的國家扶貧規(guī)劃政策和具體實施行動，尋求既定扶貧成本下最大的減貧效果或既定減貧目標下的最小成本的扶貧方式，在國家財政能力可以承受和行政能力可以執(zhí)行的條件下嘗試瞄準真正的貧困人口，做到扶貧資源有效傳遞到真正的貧困人口，扶貧政策具有明顯的階段性特征。