明代政制論綱[425]
明朝是中國傳統社會后期的一個重要王朝，從明太祖朱元璋建國（1368），到明思宗朱由檢自縊（1644），明朝滅亡，共歷16個皇帝。在這16個皇帝中，有雄才大略、開基創業的一代英主；也有穩定時局，或從某一方面對鞏固明朝基業有所作為的繼體守成之君；然而更多的是平庸之輩，甚至不乏極其腐朽的皇帝。但是明朝畢竟維系了276年，無權臣專政，無女后外戚之患，更無武臣跋扈，王朝一統局面基本穩固，應該說得賴于明朝的政制運作機制。明朝的這套機制與前朝比，不僅完備，而且行之有效，后來被清朝所沿用，即所謂的“清承明制”。可以說，明朝創立的政制機制影響中國有五百年。因此，有必要加以討論。因篇幅限制，問題的討論只能舉其要點，略述己見，故名之“論綱”。
一 決策、議政和執行
中國古代政制經常圍繞著決策、議政和執行而展開，三者之間的權力分配和相互作用構成了中國古代政治史的核心問題。皇帝是王朝的最高統治者，他的主要任務是對國家大政進行決策。皇帝的決策體現在兩個方面，一是對王朝的行政、人事、軍事、經濟、文化等各種制度、法規、政策的制定，用明朝人的說法就是“創制立法，天子之事”[426]。二是對上行章疏的批答裁定。前者事涉全局，嚴肅鄭重，從時限上講，具有相對的穩定性。后者雖然是由一時一事引發，但由于是皇帝的“圣諭”“御批”“欽定”，因此也具有“制”和“法”的性質。皇帝以九五之尊，身居禁中，就是通過這兩種形式的決策指揮全國，進行統治。不過無論何種決策，特別是重大決策，都不是由君主個人“任心而行”，而是有一個集思廣益的過程。這個集思廣益的過程就是議政。議政是決策形成中的重要一環，其結果經君主批準后方形成決策。能參與議政的官員通常都是皇帝信任的臣僚，因之也就有了議政權。決策形成也是執行的開始，所以皇帝也可視為最高行政首腦。具體貫徹執行決策的是各級行政部門。從中央到地方再到基層，執行是王朝政制運作中更為復雜的過程。各級行政部門擁有的權力主要是在限定范圍內行使執行權。明朝這三種權力的分配與前朝有所不同，形成了自己的特色。
在明前歷代王朝中，議政權和中央最高行政部門的執行權往往是合而為一的，主要體現在宰相的設置上。祝總斌先生指出：“宰相”二字分別見于商周及春秋之時，但連稱則始于戰國。不過在歷代王朝中，除遼代以外，宰相只是一個習慣用語，用以指輔助君主行使權力處理政務的主要官吏，而不是正式官名。判斷哪些官員是宰相，“必須具備兩個條件，缺一不可。即必須擁有議政權和必須擁有監督百官執行權”[427]。據此標準，秦代丞相、兩漢三公、唐初三省長官、唐中期以后及宋代的同中書門下平章事、元代中書省丞相等都是宰相。明朝建立之初，仍元制設置宰相。洪武十三年（1380）正月，朱元璋借口中書省丞相胡惟庸謀逆，廢中書省，革除丞相，從而終結了長期存在于中國歷史上的宰相制度。隨著宰相官位的取締，宰相擁有的議政權和監督百官的執行權也隨之轉移。轉移過程如下圖所示：
四輔官設于洪武十三年九月，主要任務是“協贊政事”。由于四輔官是輪流輔政，成員選用草野儒士，不諳朝政，盡管他們“秩從一品”，但不能適應議政的需求。所以這一官位存在不到兩年就被廢除。用翰林官平駁諸司奏啟，始于洪武十四年（1381），設置殿閣大學士在洪武十五年（1382）廢四輔官之后。前者雖然涉及政事，但對王朝重大決策的制定影響不大。后者主要職責是備顧問，“大率咨詢道理，商榷政務，評騭經史，而使之援據古今以對”[428]，不甚影響王朝決策的形成。不過，這兩種形式卻對以后構建議政組織提供了思路。建文朝用翰林官黃子澄和方孝孺與聞政事，已具備了實際意義上的“議政”職能。明成祖即位后，對洪武、建文時期輔政形式加以推進，創立了內閣制度，即繼續用翰林官輔政，并使之制度化、固定化，輔政地點在文淵閣。初時不設殿閣大學士，以后把殿閣大學士作為閣臣進職、升職、兼職的官次。《明史》云：
文淵閣在午門之內，文華殿南面，地處內廷，于是稱內閣。侍讀、修撰、編修、檢討均為翰林官，此時翰林官入直文淵閣與洪武時翰林官入值平駁諸司奏啟已有明顯的不同，主要表現在“預機務”上。所謂“預機務”，用明成祖的話說：“天下事朕與若等（指解縉、楊榮等）共計之，非若六卿只分理也。”[430]這段話很重要，說明廢除宰相后，原宰相權力的轉移到此明晰，內閣議政與六部執行的分權格局已經形成。當時閣臣品級不及五品，但由于旦夕侍皇帝左右，參與議政，對王朝決策的影響非同一般。永樂二十二年（1424），明成祖北征歸途中死于榆木川。當時決定“秘不發喪”的是內臣馬榮、孟聘與閣臣楊榮、金幼孜。楊榮又和內臣海壽馳報皇太子。二十多天后，皇太孫趕至軍中才宣布喪事。[431]朱棣之死是突發事件，當時軍中公侯伯甚多，內臣卻只與內閣商議定策，說明內閣地位在永樂后期已經是舉足輕重了。
仁、宣時期，內閣地位進一步提高，閣臣不僅兼殿閣大學士，而且升侍郎（正三品）、尚書（正二品）等官，甚至加公孤銜（正、從一品）。內閣的職掌也進一步明確，一是掌“獻替可否”，即議興議革；二是掌“奉陳規誨”，即輔弼君德；三是掌“點檢題奏，票擬批答”[432]。所謂題奏，指題本和奏本，是明代兩種主要的上行文書。批答題、奏，原是皇帝的事情，此時則多由內閣代皇帝票擬批答。票擬，也稱擬票、票旨、票本、條旨、調帖。“內閣之職，其大者在代王言，凡手敕旨意，俱從撰擬。”[433]這三種職掌反映了內閣議政的主要方面。無論是獻替可否，還是票擬批答，對皇帝決策都會產生直接影響，但二者還不是決策，仍屬議政范疇，皇帝可以同意內閣擬票，也可以駁回再擬，甚至可以不采納，只有皇帝批紅，也就是朱旨才具有決策的性質。票擬批紅的過程，實際上就是明代上層議政決策的過程。在這個過程中，內閣根據皇帝指示擬票，票本又必須經過皇帝批紅裁定，所以皇帝一直處于主導地位。票擬起初不專屬內閣，尚書蹇義、夏元吉也曾參與票擬。正統以后，票擬專屬內閣。票擬又分御前票擬和閣中票擬。御前票擬是皇帝與閣臣面議，由閣臣擬定批語，皇帝當即批紅。如皇帝不視朝，又不召閣臣面議，閣臣即在文淵閣擬議，票本進呈，是為閣中票擬。內閣多人，必有一人主持閣務，這就形成首輔制。明代首輔本無明文規定，系由事實演變而來。宣德、正統年間，楊士奇領閣務，尚未有首輔之稱。天順之時，首輔提法才見諸史文。一般說來，首輔以入閣先后、資歷深淺以及皇帝寵信程度來確定。弘、正以后，只有首輔才能秉筆票擬，地望與次輔、群輔有很大差別。嘉靖以后，一些首輔權力膨脹，至萬歷初張居正為首輔時，閣權達到了頂峰。張居正死后，閣權式微。總之，不同時期的閣臣，由于受各種因素的影響，特別是受皇權左右，其作用也不盡相同。
宰相廢除后，原宰相監督百官的執行權分解到六部。明代六部的權力大大高于前代，表現之一是地位尊。從品級上看，六部是正二品衙門，是明代文職最高級別的官署。尚書久任，考滿合格，可加公孤銜（正從一品），更是其他官僚無可比擬的。從隸屬關系看，六部由原來中書省的曹屬轉變為直屬于皇帝，為皇帝“總理庶務”。表現之二是職權重。六部分割了原宰相的事權，成為皇帝之下主理政務的最高一層機構，中央其他機構均受六部制約。如受禮部制約的機構就有國子監、太常寺、光祿寺、鴻臚寺、欽天監、太醫院等。故《明史》說：“六部之制仿于《周官》，所以佐王理邦國，熙庶績，任至重也。”[434]六部的這種地位在洪武時已經確立，正德《御制大明會典序》說：“我太祖高皇帝稽古創制，分任六卿，著為《諸司職掌》。”[435]《大明律》等法律、法規也以六部為綱。由于六部地位得到“制”與“法”確認，所以有明一代六部作為皇帝之下最高行政部門的地位變化不大。
六部作為行政機構并非完全處于被動的執行地位。“廷議”為六部等行政部門提供了發表意見的機會。明制，凡朝廷大政事，必令廷臣會議，然后請旨定奪。《大明會典》記：
“格”“例”指制度、則例，“緊要之事”系臨時發生的大政事。參與廷議官員一般為九卿（六部尚書、都御史、大理寺卿、通政使）和科、道官。又事涉有關機構，有關機構長官亦參與廷議。其初內閣與議，天順以后內閣大學士則例不參加廷議，原因是內閣職在票擬，關乎決策，閣臣參加廷議，就會影響行政部門的官員充分發表意見。廷議的作用有二，一是有利于集思廣益，即在制度制定之前，在重大事件處理之先，集合方方面面的意見，特別是執行部門的意見，使內閣的票擬和皇帝的批紅減少失誤。二是廷議具有一定的“民主”色彩，反映百官對問題認同的大體趨向，對內閣的專擅欺蔽、皇帝的獨斷專行，都有一定的制約作用。若廷議事項關乎大僚之遷轉者，又稱之為廷推。起初朝中大僚遷升，或出皇帝特簡，或由皇帝與閣臣、吏、兵兩部尚書面議，或由大臣個人薦舉，到成化時形成廷推制度。有關廷推制度，《春明夢余錄》錄有萬歷時吏部尚書陸光祖的奏疏，概括簡明：
前者會推即廷推，后者又稱敕推，即由皇帝下敕而后推。不管何種形式，廷臣的意見至關重要。自廷推制度產生后，皇帝特簡反而被視為不正常的行為。在廷議和廷推中，六部尚書特別是吏部尚書的作用凸顯，正如王世貞所說：“今國家所賴以綱紀縉紳、統均中外者，其重則無如尚書吏部。”[438]所以吏部尚書在朝中的地位始終顯要而穩定。
研究明朝政制首先要了解明代決策、議政、執行三權的分割和相互作用的關系，非此就無法從源頭上理清有明一代朝中眾多政事的變數。仁、宣兩朝，被史家稱為“仁宣致治”。仁、宣二帝就其資質和經歷而言，遠遜太祖、成祖，但當時“天子不獨斷”，內閣參與機務而無偏重之勢，六部大臣協力相資，“議政—決策—執行”有條不紊，這是洪武以來從未有過的政治氣象。弘治時期有“朝序清寧”之稱，也與這三種權力的協調不無關系。反之，這三種權力在運作中出現問題，就會引發朝局混亂，乃至政治風波。如嘉靖初年，世宗欲尊崇“本生”，不被廷臣認同，內閣首輔楊廷和又以擬票之權多次封還御旨，執奏近三十疏，這就使新皇帝處于被內閣和廷議孤立的境地，結果朝議沸騰，演化成“禮議”風波。最后世宗依靠議禮新銳張璁等人，彈壓護禮官員，改組原有的內閣和六部，才使風波平息。但是“大禮議”留下的后遺癥影響深遠，明朝后期的黨爭實源于此。又如閣部之爭對明朝政局影響至大。明太祖廢宰相制度時，曾宣布“以后嗣君毋得議置丞相，臣下敢以此請者，置之重典”[439]。但是歷史上宰相長期設置所造成的制度觀念并不因宰相廢革而消亡。明朝人仍然用現實中的官位比附宰相。萬歷時閣臣葉向高說：“高皇帝罷中書省，分置六部，是明以六部為相也。閣臣無相之實，而虛被相之名。”[440]在他看來，六部尚書相當于以前的宰相。而嘉靖時閣臣張璁不同，他直言：“今之內閣，宰相職也。”[441]這兩位閣臣的不同看法與各自的境況相關，也反映了不同時期閣部權力消長的現實。張璁在閣時，閣權處于上升階段，本人又是新進，躊躇志滿。葉向高在閣時，閣權處于式微時期，本人又志行修謹，不敢專擅。其實自仁、宣時閣臣加官尚書起，就潛伏下與實任尚書的權力沖突。初時雙方爭宴享與朝班的位置，繼之則爭原宰相事權分割后不屬于自己權限范疇的那一部分權力。如張居正推行考成法，雖然當時提高了行政效率，但是以內閣控制六科，監督六部，就超出了內閣議政的權限，明顯地把權力延伸到監督百官執行權的領域。所以張居正改革以失敗告終，死后被抄家，罪名就是“侵權”。此前張璁、夏言、嚴嵩、高拱等人均無完名，其原因與張居正相類。明代官人入仕，位至大僚已屬不易，而欲求令譽，更屬不易。大臣之苦，苦于身處風口浪尖，時時事事要在三種權力的相互關系中找平衡，而決策權又是平衡的主要支撐點，張居正等人的成功在于他們曾經找到過這種平衡，失敗又由于他們不久失去了這種平衡。前人失之，后人又不鑒之，明朝上層政治就是在這樣的循環往復中演進。
二 中央與地方
在中國歷史上，中央與地方的關系始終是歷代君主十分關注的問題。質言之，中央和地方的關系，依然是權力的分配問題。朱元璋在國家權力配置上的一個特點是通過分權的行政建置，達到君主集權的目標。中央如此，地方也是這樣。對明朝來說，元朝地方行省制度影響最為直接。行省一詞，最早見于金朝，是行尚書省的簡稱，為中央派出機構。元朝行省最初與金制相同，是行中書省的簡稱。到至元二十三年（1286），元廷改革行省制度，行省既是大行政區的代名詞，又是統轄大行政區的官署名。這一創造性的改革，影響中國數百年。但是元朝行省權力過大，“掌國庶務，統郡縣，鎮邊鄙，與都省（即中書省）為表里。……凡錢糧、兵甲、屯種、漕運，軍國重事，無不領之”[442]。這又是朱元璋不得不考慮的問題。明朝始建，朱元璋仍沿襲元制，于各地設行省。迨洪武九年（1376），他對行省制度加以變革，從此行省作為行政區劃被保留下來，而作為官署名則消失。目的是分散原行省的權力，從而形成有明一代地方“三司”分權的行政格局。三司是布政使司、按察使司和都指揮使司的合稱。三司是執行機構，代君主“承宣布政”，與中央分理庶務的六部等機構表里為依。明人朱健曾評說當時的內外行政體制：
三司分權也寓分工，布政司負責民政、財政，按察司負責司法、監察，都司負責衛所軍政，各有專管，行政質量自然提高。布政使從二品，按察使正三品，都指揮使正二品，品級相當于六部尚書、侍郎，但無統屬關系，分別聽命于中央。如有相關大事，例由三司會議決定，由此，三司之間又成牽制之局，便于中央操控。三司格局徹底排除了地方分裂割據的可能性，明顯加強了中央對地方的控制。不過這種三司體制在以后的實際運作中又衍生出新的問題。一是三司分權而無統屬，遇事往往推諉，相互扯皮，難于協調，應變力差。一是行政雖有區劃，但國之大事，往往不局限于一省，如漕運，事涉運河一線數省，又如邊區戰事、內地戰亂，也往往非一省所能應對，地方三司體制顯然存在缺陷。為了彌補三司體制上的缺陷，督撫制應時而生。
總督與巡撫的名稱，由來已久，但多用于一時差遣所派的職事，明代雖沿襲此意，但正式以官名入銜[444]。“巡”指巡視地方，“撫”指撫治軍民。明代專設巡撫始于宣德五年（1430）。是年擢御史于謙、越府長史周忱等六人為侍郎，分撫南北直隸、山東、山西、江西、湖廣等處，從此各省常設巡撫漸成定制。景泰四年（1453），定巡撫出守，改授憲職，即掛都察院正官銜。通計有明一代共設巡撫33處。其中按省區設置的巡撫13個，名稱與省名相同。設于重要府州的巡撫有應天、鳳陽、順天、保定、淮揚、承天、南贛、安廬等8處。管理邊鎮及軍事沖要地方的巡撫有宣府、大同、遼東、延綏、寧夏、甘肅、登萊、偏沅、永平、天津、密云等處[445]。此外，鄖陽等地稱撫治，松潘地方稱贊理。也有總督兼巡撫者，如宣德至正德間，糧儲總督兼應天等府巡撫等。總督，有時稱總制、總理，也掛都察院正官銜。總督分專務總督和地方總督。專務總督有總督糧儲、總督河道、總督漕運等名，各以所轄事務為職，提督軍務為輔。專務總督始設于宣德五年，命侍郎周忱總督糧儲兼應天等府巡撫。總督漕運始于景泰二年（1451），主管漕糧的催取、上繳和解運。總督河道設于成化后，管理黃河、運河的堤防疏浚等事。地方總督多因邊防或鎮壓內亂而設，以所轄區軍務為主，但也有兼某處專務者。《春明夢余錄》中有一段文字，把總督產生的時間、背景以及與巡撫制之不同，做了清楚的說明：
總計明代前后設置總督的地方有14處，詳見拙著《明代國家機構研究》。督撫制是對明初確立的地方三司制度的補充與完善。其意義有二：
第一，督撫制有利于解決由地方三司分權帶來的諸多問題。從巡撫和總督的轄區來看，分省設撫，連省置督。出任巡撫的官員一般與三司長官品級相類，但是中央派員，以都察院外差監臨，每年八月回京議事，自然身份高于三司，權力可節制三司，遇事能統轄三司。又巡撫多久任，如周忱巡撫應天22年，于謙巡撫河南、山西18年，李三才巡撫鳳陽13年，實際成為總領一省一地的最高長官。總督地位又高于巡撫，有總督兼巡撫者，不過多數地區巡撫位于總督之下；總督職事所涉一般在一省以上，明末甚至有所轄五省、七省者，巡撫、總兵官俱聽節制，實為一方軍政之首腦。這種形式上的中央派員和實際上的地方首腦是明朝督撫的特點。這種特點使君主能更方便、更有效地控制地方，如掌運指，故有明一代無地方敢與中央分庭抗禮，更不用說割據反叛之事。明朝地方比前代穩定，實賴于督撫和三司這種制度。清代督撫制度完全地方化，實源于此。
第二，督撫制標志明初右武偃文局面的終結。中國歷史上由漢族建立的傳統王朝大都遵照“馬上得天下，不能馬上治天下”的軌跡運行，由初始的右武偃文逐步向文人政府轉化。明初武官地位最尊。究其原因，首先是受元朝重武輕文的影響，其次是明朝的創建和以后二十余年的統一戰爭，造就了武臣的特殊地位。朱元璋雖也殺戮一大批功臣（主要是武臣），但這種局面并未根本改變。建文帝企圖推進全面建立文官政府的進程，但行之不果。明成祖一方面有提高文官政府地位的舉措，但另一方面又大封靖難功臣，武官地位仍不可動搖。仁、宣時期，內閣議政、皇帝決策、六部執行的政制運作確立，說明中央以文官為政府主干的機制形成。總督、巡撫都是文臣。巡撫任命都加“提督軍務”或“贊理軍務”銜，如浙江巡撫全稱是“巡撫浙江等地方兼理軍務”。總督更是如此，如漕運總督全稱“總督漕運兼提督軍務”，陜西三邊總督全稱“總督陜西三邊軍務”等。所以巡撫在省，都指揮使俯首聽命；總督在任，總兵不敢專橫。《萬歷野獲編》說：
故當時人稱總督為“文帥第一重任”。至此以文官為政府主干的機制由中央推向地方，軍隊除訓練、戍守、征伐之外，原則上不介入國家日常行政事務，即使征伐指令，也由兵部（屬文官系統）發出，明初右武偃文的局面終結。故有明一代很少見到武臣專權跋扈、干擾朝政。明代督撫中不乏杰出人才，如前面提到的周忱、于謙，嘉靖、萬歷間的譚綸、王崇古等人，都是一時之選。督撫均為中央派出大員，二者之間本有牽制之意，但一有歧見，往往相互掣肘，影響軍國大事。萬歷中期以后，民族矛盾和社會矛盾加劇，督撫設置大增，前列督撫數字有相當一部分是天啟、崇禎年間添置，此外又有類似總督的經略、督師設置，名目繁多，事權混亂，于是“督撫不和”“經撫不和”的事情頻頻發生。中央對這種現象往往失察，又常為派系左右，致使一些有作為的文帥如孫承宗、熊廷弼、袁崇煥等難以展布其才，這又是明代政治運作中的一個癥結。
明代省級區劃之下，有府州縣的設置，而州分直隸州與屬州，“屬州視縣，直隸視府”，實際上屬州下也有設縣的，地位高于縣。明代有府159個，直隸州20個，屬州235個，縣1186個[448]。府州縣主官為知府、知州、知縣，知（主持）一府、一州、一縣之事。其中知府與知州、知縣地位有別，地位較尊，秩正四品。明朝人說：“府，非州非縣，而州縣之政，無一不與相干。府官非知州、知縣，而知州、知縣之事，無一不與相同。是知府一身，州縣之領袖，而知州、知縣之總督也。”[449]也就是說知府的職責主要是管理州縣。知州秩從五品，屬州知州的職掌與縣相同，故州縣往往并稱。知縣俗稱“七品芝麻官”，是國家最基層官府的主官。知縣掌一縣之政，凡宣揚教化、稽核人口、聽斷獄訟、巡査緝捕、組織生產、征收貢賦，等等，倶是其職掌。明代州縣衙門有如下特點：
其一，政務繁雜。中央和省級機構行政事務各有分工，比較單一，而州縣，特別是縣，上面千根線，下面一根針，國家的各種政令，各級機構的各種指令，最終都要下達到州縣，并通過州縣去貫徹，去落實。朱元璋曾制定《到任須知》，開列州縣官應辦理事務三十一項，而葉春及《惠安政書》更列近五十項，可見州縣事務之繁雜。
其二，官少吏多。州縣事務繁雜，但設官不多。州衙設知州一人，佐貳官同知、判官無定員，首領官吏目一人，一般在六七人左右。縣衙設知縣一人，佐貳官縣丞、主簿各一人，或不全設，首領官典史一人。典史號稱“四老爺”，也就是說縣衙最多設官四人。州縣之大，區區數人，自然難以運轉，于是大量用吏。明代宛平屬京縣，級別高于地方縣，為正六品衙門，設官也多于地方縣，共五人。而縣吏三十八人，是官的七倍多[450]。吏分房辦事（詳見本文第五小節），實際操控著州縣事務。因此吏員對州縣運作至關重要。
其三，直面民間。州縣是國家行政的最底層，與民間社會相連結，是國家與社會的交匯點。知州、知縣與知府稱三等親民官，州縣更有父母官之稱。君主標榜“代天理民”，實際上理民之責全在州縣。但國家對州縣官的考核與民間對州縣官的期望往往并不一致。國家要求州縣官雖有教民、養民、恤民等項，但關鍵是完納貢賦。而百姓則希望州縣官能體恤民情，除暴安良，如遇荒年，蠲免錢糧。州縣官施政之難就難在要在事上安下之間尋求平衡。像海瑞、徐九經等，不善事上而能安下，又終至升遷者，有明一代實在不多。
其四，位卑權輕。用“芝麻官”形容知縣可見其地位卑下。其實明初州縣官與同品秩京官的地位大體持平。正統以后，州縣官地位每況愈下。這與科舉制的發展有關。一般進士多留為京官，州縣官例由進士末等和舉貢出身者充任。沈德符說：
州縣官權輕還表現在州縣權力多受制約，上有中央各部，又有總督、巡撫、巡按和各種專務御史監臨；省上則有由布政司左右參議分領的分守道，由按察司副使或僉事分領的分巡道及各種專務道（如整飭兵備道、提督學道、督糧道、督冊道、鹽法道等）的輪番視察[452]，頂頭上司則是知府，一切按指令執行，不得越雷池一步。位卑則往往不知自重，權輕則易生懈怠之心，政事日蹙。明朝政制基礎在不知不覺中動搖。
三 文書制度
中央的決策要下達到地方，地方的情況要申報到中央，上下聯系主要通過文書往來完成。文書上下渠道暢通是保障國家權力正常運行的重要條件。據王圻《續文獻通考》記載，明代文書可分為兩類，即上行文書和下行文書。上行文書主要有題、奏、表、講章、書狀、文冊、揭帖、制對、露布、譯等形式。下行文書主要有詔、誥、制、敕、冊文、諭、書、符、令、檄等形式[453]。
在上行文書中，題、奏是兩種常用的形式。洪武時，臣民奏事章疏稱奏本。“奏本用長紙，字畫必依《洪武正韻》，又用計字數。”[454]永樂以后，又有題本。題本不記字數，比較簡便。奏本、題本的區別，《大明會典》記云：
表，主要用于大臣陳情建言，又陳謝、慶賀、進獻、乞恩時用。講章是內閣和翰林官為經筵所上之講稿。書狀，指有關陳情訴訟方面的文狀。文冊，指有關部門所上的冊籍，如稅糧文冊等。揭帖，指內閣凡有密奏或奉諭對答的一種章疏。制對，指臣下根據皇帝的指令而應對的文字。露布，系不加鈐封、公之于眾的章奏，多用于彈劾官吏，又稱露章。譯，系太常寺所屬之四夷館翻譯的外國國書和少數民族文字。
在下行文書中，君主的詔、諭行用較多，有時合用。單用“詔”字，一般關乎大政事，或緊要事，并向天下公布。如“即位詔”“廢丞相大夫罷中書詔”“免天下稅糧詔”等。“諭”和“詔”合用，往往有具體的詔告對象，如“諭某某布政使某某詔”“諭云南詔”等。單用“諭”字，一般都有諭告對象，所涉問題不如詔重要，如“諭某部某某”“諭各處巡檢”等。誥，原為上對下的訓誡之辭，朱元璋《大誥》即取此意。但誥在明代更多用于一至五品官員受命之時，如“國子祭酒誥”，首載太學之設，次敘祭酒職掌，最后為任命某某之辭。又有敕，行用也較廣，一是用于敕命之文，多用于六品以下官員受命之時，規格低于誥。此外還用于皇帝差遣某官辦某事，稱敕書。“敕”也與“諭”合用，稱“敕諭”，類似詔諭，所涉內容重要程度不及詔諭。制，指有關帝王制度之命，如新天子即位前，大臣要上表陳請，天子則答以制書。冊文，即冊封之文，如冊封宗室、公侯伯之類。書，猶今之書信，如“致某某國王書”。符，系由古代征信之物演化而來，指命將統軍的文書。令，即有關朝廷的政令，如前文所舉洪武二十四年命官廷議之令。檄，用于征召、曉諭或聲討的軍事文書。
下面以題、奏為例，制成文書運行圖（見下圖）：
圖中直線為題奏上行線，虛線為下行線，反映的是正常情況下文書的運行機制。實際上，在文書運行中常常會受到各種因素的干擾，從而影響著政制的運作。
從圖中可見，通政使司在溝通內廷與外廷的聯系上具有重要地位。通政使司是正三品衙門，主官左、右通政使，位列九卿。該司的主要職掌有二：一是受理臣民章奏，從圖中直線可見，中央各機構奏本，地方機構的題本、奏本，以及一般軍民人等的陳情、建言、申訴等章疏，都必須經過通政司上呈。二是出納帝命，即王朝的決策，包括各種制度、法規、政策及批復題奏的朱旨，都要經過通政使司下達執行部門。由于通政司是朝廷的喉舌，故要求任官“公清直亮”。起初規定通政司不能于事前私窺所奏之事，“自御前開拆，故奸臣有事即露，無幸免者”[456]。御前開拆實際很難辦到，一是四方奏疏太多，事有大小，皇帝不可能一一親閱；二是無法防止誣告和匿名章疏。所以從永樂年間開始，通政司可在上呈前于公廳拆封。“凡投通政者，不盡得上聞，其或事體窒礙，或情節矯誣者，一切駁回，但存案備照。”[457]天順時，通政司始設關防，同時將進本之人拘留在官，候奏事畢縱之，以防匿名奏本。從制度上看，章奏管理相當嚴密，但運作中仍不免弊端。首先，明朝多數皇帝經常不朝，通政司無法在御前轉呈章疏，而要經過宦官掌管的會極門收本處轉呈，割斷了通政司與內廷的直接聯系。又宣德以后，內閣和宦官司禮監地位上升，均有處理章奏之權，通政司往往為內閣和司禮監左右。如嚴嵩為首輔時，用親信趙文華為通政使，“劾疏至，可預為計”[458]。對此，陸容指出：“一有訐奏左右內臣及勛戚大臣者，本未進而機已泄，被奏者往往經營幸免，原奏者多以虛言受禍。祖宗關防奸黨、通達下情之意，至是無復存矣，可勝嘆哉！”[459]其次，匿名章疏不盡全是誣告，或有畏于權勢不得已而為之，一概取消，也會導致上下壅蔽。
前面談到票擬批紅是明代議政和決策的主要形式。仁、宣以后，在內閣與皇帝中間插入了司禮監。司禮監為宦官二十四衙門之首，設提督太監、掌印太監各一人，秉筆太監、隨堂太監四五人或八九人。提督太監側重于內廷的管理，掌印、秉筆、隨堂太監側重于處理與外廷相關的事務，其中最主要的是介入批紅。批紅本是皇帝的事情，但宣德以后多由司禮監代行。劉若愚《酌中志》記：
后來，司禮監不僅可以改動訛字，而且可以駁正、改動閣票。司禮監批紅，與皇權的腐敗有直接關系。弘治時內閣大學士劉健曾說：
這里所說管文書官，是指司禮監下之子機構文書房，設掌房十員，掌收通政司每日封進本章，并在京衙門和各地督撫所上封本。同時往來于司禮監和內閣之間，皇帝的諭旨由他們傳宣，內閣的票擬由他們轉呈。這樣，原有的票擬批紅程序被打破，宦官進入程序之中。《明史》說：“然內閣之擬票，不得不決于內監之批紅……于是朝廷之紀綱，賢士大夫之進退，悉顛倒其手，伴食者承意指之不暇，間有賢輔，卒蒿目而不能自救。”[462]明代宦官專權，表現在諸多面，但最主要的還是因為他們擁有了皇帝給予的部分批紅權。
正統時王振、正德時劉瑾、天啟時魏忠賢被稱為明代三大權閹，他們權勢赫赫，都是因為控制著司禮監的大權。正德時，朝中本章有“白本”和“紅本”之說，即官員上疏為了得到御批，通常準備兩份本章，白本通過正常程序上達，紅本送于劉瑾寓所。嘉靖時，由于發生宮婢之變，明世宗移居西苑，由此又出現了“前朝本”和“后朝本”。朝臣按程序進程的本章稱前朝本，為迎合世宗道教修行所進的藥餌、秘法、青詞之類通過宦官直達西內，稱之后朝本。這些都是對正常文書制度的干擾與破壞。在文書運行中，皇帝處于關鍵位置。皇帝親政、勤政，御前批答，弊端較少。皇帝昏聵怠政，弊端衍生。宦官得到批紅權，責任在皇帝。此外“留中”和“中旨”也是文書運行中的弊政。留中是指外廷章疏呈上后，皇帝有意把它壓下，不送內閣擬票，留于禁中。《明史》記載：
按《萬歷野獲編》記：“先朝章奏亦有不報聞者，然多是奏本，若題本……例不留中。”[464]雒于仁的章疏當是題本。董其昌曾把萬歷時留中奏疏編為一書，名《神廟留中奏疏匯要》，凡四十卷，今通行有燕京大學圖書館鉛印本。檢閱該書所收留中章疏，內容涉及國本、藩封、人才、風俗、河渠、食貨、吏治、邊防等諸多方面，由此可見留中是皇帝怠政的一種表現。中旨是指不經內閣票擬，亦不經通政司出納，而由宦官將御旨直接下達宣行。中旨不符合文書運行程序，但朝臣也束手無策，無可奈何。
從明代文書運行中出現的問題不難發現一個現象，即制度的制定者往往同時又是制度的破壞者。宦官介入批紅，使明代政治格局發生變化。由于內閣與宦官分掌擬票、批紅之權，故二者成為皇帝的左右手，君主的籌碼向宦官傾斜，即出現宦官專權；君主的籌碼向內閣傾斜，則出現閣臣專政。前一種情況在正統至正德時期反映明顯，后一種情況在嘉靖至萬歷初年反映突出。正如明朝人鄧士龍說：“國家閹宦實與公孤之權相盛衰。天子剛明，則天下之權在公孤；一或蒙蔽，則天下之權在閹宦。”[465]到天啟年間，魏忠賢專權，內閣則同流合污，沆瀣一氣。這標志著明代君主專制政體已走到了盡頭。
四 監察機制
決策和執行是一個復雜的運作過程，往往難免存在這樣或那樣的問題，重大的決策失誤、執行中的嚴重偏差，甚至會造成政局混亂和社會動蕩。因此，揭露和解決決策和執行中的問題，是保障政制正常運作不可或缺的一環。中國古代是一個人治的社會，人際關系十分重要。君主集權的程度，官員的個人素質，盤根錯節的人際關系，都會對決策和執行產生影響。諸如當局者迷、諱疾忌醫、礙于情面、畏于權勢、尸位素餐、同流合污、貪贓枉法等等弊端，史不乏書。傳統社會不具備徹底根除這些弊端的土壤，只有通過加強監督，完善制度，揭發問題，來抑制這些弊端。為此中國歷代王朝都設有監察機構，監督機制在政制中的地位舉足輕重。
明代最主要的監察機構是六科和都察院。六科是吏、戶、禮、兵、刑、工六科的簡稱。每科設有都給事中、左、右給事中和給事中。都給事中正七品，左、右給事中和給事中并從七品，定員常維持在五十八人左右。六科官署初時在掖門內西側，永樂后遷至午門外東西朝房，距離皇帝很近，故給事中被視為近侍之臣。都察院是在明初御史臺的基礎上改置的，設左、右都御史，左、右副都御史，左、右僉都御史等正官。都御史正二品，與六部尚書合稱“七卿”。屬官十三道監察御史，簡稱御史，正七品，定員在一百一十人左右。十三道的名稱與十三省名稱相對應。明代六科和都察院同屬監察機構，職責相互滲透，不像前代臺官（指御史）、言官（指給事中）截然二途，許多職掌難分軒輊，如規諫皇帝、彈劾官吏、陳情建言、廷推廷議、監察六部、考核官吏，是兩個機構共同的任務，特別是御史與給事中官品相近，故合稱科道官、臺省官、臺瑣清班，又并稱言官。不過六科與都察院在監察中的側重點還是有著明顯不同，六科主要側重于對決策方面的監督，都察院主要側重于對中央與地方行政部門的監察。
六科對決策的監督主要表現在詔旨和章奏的下行過程中。皇帝所下詔旨和對內外章奏的批答都送至會極門收本處發出。六科每日派員到會極門收領批復的章奏，稱接本。如系夜間，則例由文書房內官捧紅匣至科，值班科臣接本。六科審核無誤，于五日內抄出，送通政司下發有關部門執行，原件則送內閣備修實錄，如審核有所違失，許給事中封駁。所謂封駁，《明史》云：
也就是說皇帝的詔令和批復的章奏，在從紫禁城頒出之前，六科要進行最后的審核。首先對事涉大政的詔令和批答進行覆奏，再得旨而后施行（事涉司法死囚，必須三覆奏）。如詔令有失宜之處，則不下行，同時封還詔令，說明原委，請皇帝再行裁奪。《明世宗實錄》記有給事中封還本章的事例：
未經閣臣票擬，顯然不符合議政決策的程序，故六科封還之。至于內外衙門所上本章，已經票擬批答，六科審視后認為有違誤之處，仍可駁正。“駁正到部，謂之科參。”這是因為票擬批紅是根據六部所上本章，違誤源于本章，故駁正到部。科參具有相當大的效力，“六部之官無敢抗科參而自行者”。如六部堅持己見，必須重新具本，進行上奏。其事例如下：
清初，王夫之對明代封駁機制有所總結，見之《噩夢》。他既肯定了封駁主旨，但也指出問題所在。一是科抄下部后，即發邸報，知會各衙門，雖有“公是非得失于天下”之意，但不注意區分尋常事和機密事。明代軍國大事保密做得不好，與科抄有關。二是科參畢竟是科臣一己之意，“其事大而必不可行者，則自當封駁”，若尋常事，又在可行、可不行間，應當尊重部院意見，不可“以意為廢興”。他認為封駁、抄參，應“酌中正以適治理”。王氏之論可稱周詳精辟。除封駁之外，六科的監督作用還體現在注銷案卷上。《大明會典》記：
也就是說六部等衙門在依旨處理題奏時要有時效，六科注銷案卷的目的在于推進六部等衙門的行政效率，糾舉其臨事敷衍推諉、稽延積壓。地方三司每年將六部下行文移執行情況的底簿送六科，也具有對政令落實情況的監督作用。從覆奏、封駁到注銷案卷，六科監察涉及議政、批紅、執行三個方面，對維護政制質量具有重要意義。
都察院稱風憲衙門，以肅政飭法為職。明朝人認為，都察院在政制運作中有相當重要的作用。崔銑曾說：“治平三要。何謂三要？內閣掌印一要，吏部尚書一要，左都御史一要。”[470]也就是說內閣擬票、吏部用人、都察院監察是明王朝政治能否保持穩定的三大要素。內閣票擬，有皇帝批紅加以限制；六部權重，然各有專司；都察院總領憲綱，所見所聞均得以糾察，觸角伸到各個方面。都察院對內外行政的監察主要體現在御史身上。御史任務之一是掌管本省并分管中央各行政機構的司法監察。分管情況事詳《明史·職官志》，下列河南道一例可見一斑：
御史任務之二是內外差派。在內差派主要有：兩京刷卷（檢閱各衙門文書卷宗），巡視京營，監臨文、武科考，盤査光祿錢糧，盤檢京師、通州倉場糧儲，巡視內府庫藏，巡視皇城、五城，輪值登聞鼓。登聞鼓，初設于午門之外，后改西長安門外，俗稱鼓院。（值登聞鼓后改為六科職掌。）民有冤抑，有司不為申理，具狀通政司，又不轉達，許擊登聞鼓陳訴。御史在外差派分專務御史和巡按御史兩類。所謂專務，有清軍，指差派御史偕同兵部清理軍籍；督學，指差派御史提督南、北直隸學政；巡鹽，指差派御史分赴兩淮、兩浙、長蘆、河東都轉運鹽使司檢察鹽政；茶馬，指差派御史視察陜西等地茶馬交易；巡漕，指差派御史巡視漕河、催督漕運；巡關，指差派御史巡視居庸關、山海關等處關隘；印馬，指差派御史檢視馬政并烙印太仆寺所養之官馬；屯田，指差派御史巡視屯政；監軍，指軍旅出征時，差派御史隨行紀功。御史外差中最重要的是巡按御史。巡按御史，又名巡方御史，俗稱八府巡按，簡稱巡按。額定北直隸二人，南直隸三人，宣大、遼東、甘肅各一人，十三省各一人。巡按出使前要在御前點差，所以《明史》說：“巡按則代天子巡狩。”[472]巡按與巡撫不同，巡撫級別較高，多由非都察院常職官加憲銜者派出，其職在撫。巡按級別較低，其職在察，即按察地方行政。“所按藩服大臣、府州縣官諸考察，舉劾尤專，大事奏裁，小事立斷。”說明地方上高品位大僚也在巡按糾察之中。巡按的權限包括：“審錄罪囚，吊刷案卷，有故出入者理辯之。諸祭祀壇場，省墻宇祭器。存恤孤老，巡視倉庫，査算錢糧，勉勵學校，表揚善類，翦除豪蠹，以正風俗、振綱紀。”幾乎涉及地方行政的方方面面。故成化時，吏部尚書王恕疏言：“天下貪官污吏強軍豪民所忌憚者，惟御史爾。”[473]
明代六科和都察院特色相當突出。概言之，有以下四點：
其一是“不系職司”[474]，即兩個機構獨立于議政、執行官僚體系之外，直屬皇帝，為天子之耳目，故設員之多，職責之廣，權威之重，委寄之深，以往王朝之監察官均不能望其項背。其二是素質較高。科道職司監察，自然對官員的素質要求比一般官員要高，尤其是講究出身資格。明初至天順、成化間，科道官選任雖很嚴格，但不拘出身資格，進士、舉貢、監生皆得補選，知縣、教官亦可遷升。其后科道選用只有二途。首先是庶吉士改授。明代進士經館選入翰林院深造者稱庶吉士，三年學成散館，最優秀的留院，此外最好的出路是科道，然后才是六部之選。其次是考選。考選是指通過考試選拔，由吏部和都察院負責。明初不時考選，未有定制。萬歷時定為三年一考選，后改一年，崇禎時又定為三年。參加考選的京官必須是進士出身的主事、中書舍人、行人、評事、博士等，地方則推官、知縣。地方推、知進入科道，稱“行取”。從制度上講，行取不拘進士出身，舉貢亦可，但實際上“推、知行取，進士十九，舉貢才十一。舉貢所得又大率有臺無省，多南少北”[475]。可見科道基本上由庶吉士和有歷官經驗的進士所壟斷。這些人文化素質高，被認為是“有學識、通達知體者”。明代又規定吏員不得任科道，認為吏員久于官場，心術已壞。還規定：“大臣之族不得任科道。”[476]目的是避免監察官與朝官牽連瓜葛。其三是以小制大。科道官秩正、從七品，級別不高，但可對中央和地方高品位官員進行監察，職卑而權重。又科道升遷較快，外轉即為地方大僚，在京不數年可望卿貳，從仕途上看，科道俸祿雖薄，但前程遠大。故科道在職，往住能風節自持，貞而不回，欲卓然有所表現。科道官鋒芒畢露，往往令高官生畏。萬歷以后，三品巡撫已對七品巡按退避三舍，“彼此俱稱侍生，移文毫無軒輊，相與若寮寀，撫臣反伺巡方笑，逢迎其意旨矣”[477]。其四是風聞言事。風聞，即傳聞，無事實根據之信息，但科道可以據此進諫或彈劾。明人王鏊曰：“所謂風聞者，何所始乎？考之于經，質之于史，籍之于國家之典，無有也。”看來風聞言事是一種相承習慣，起碼晉宋以下如此，這種習慣久而久之被視為制度。從唐宋至明清，風聞言事是一直存有爭議的問題。其實“風聞”中不無輿情民意，如果誰揭發誰舉證，事必據實而后言，必然堵塞言路。但是如果對風聞之事不加以甄別，也會中傷正人，為假公濟私者所利用。明代一方面要求“言官務以指實具奏，不許虛詞奏擾”，另一方面也承認傳統，許科道官風聞言事[478]。在歷代王朝中，明朝言路最為活躍，朝中弊政多能得以揭發，有其積極的一面，但其間不乏危言激論、逞臆沽名、遇事生風者，時而把朝局攪得混亂不堪。故王鏊又為之說：“許以風聞言事者，人主求言之心；不以風聞中傷人者，人臣進言之體。”[479]君主無求言之心，故厭惡言官，言官不得進言之體，遂至朝議紛紛。明末黨同伐異局面與此不無關系。
明代監察制度可謂相當完備，但問題也相當突出。首先是來自君主集權的體制。由于六科、都察院是朝廷的耳目之寄，所以其監察機制最終要受到君主的制約。《水東日記》即有相似的記載：“山東參議孫敬，前兵科給事中，云天順中科道糾劾，多出上旨，或召對面諭，且戒以勿泄。”[480]明英宗殺于謙，就是事先唆使言官上疏舉劾，從而使“南宮復辟”之舉名正言順[481]。又如嘉靖二十一年（1542），閣臣夏言觸怒世宗，“即下敕逐言，科道官以失職不糾，降調奪秩者七十三人”[482]。實際上是對科道的一次大清洗。從這個意義上講，監察機構是皇帝權力運作中的工具，用之棄之，決定于君主。明朝中期以后，皇帝多厭惡科道，致使科道特別是六科嚴重缺員。如萬歷后期，“六科止四人，五科印無所屬”[483]。科道的監察職能很難正常發揮。
其次是科道本身的問題，其權力過大，監察內容過于具體，差派過于頻繁，以致影響行政部門應有的地位，甚至干擾到行政部門之正常工作。前文已述，明代監察之權要比前朝為大，中央和地方各機構無不在天子耳目之下，官無大小，事無巨細，皆得糾舉，使天下官員惴惴供事，難得展布。如京城管理，本屬順天府尹。實際上府尹很難過問京城內的事務，其權歸之五城兵馬司。正統后，五城兵馬司又隸屬于巡城御史。“細而兒女小忿之爭，俗而米鹽瑣屑之事，非質之御史不了也。暫而徒步之相搏，久而畢世之深仇，非質之御史不平也。甚至覆雨翻云之奸，布地遮天之手，非御史不能摘而發其覆也。”所以五城百姓只知巡城御史，只畏巡城御史[484]。巡城御史儼然成為京府的最高行政長官，而府尹卻“養望待遷，幾成散局”[485]。又如地方上，各種監察官頻繁而至，幾成騷擾：
更為嚴重的是在送往迎來的表象之后，往往相伴而來的各種腐敗。所以崇禎時就有人說：“巡按查盤訪緝，饋遺謝薦多者至二三萬金，合天下計之，國家遣一番巡方，天下加派百萬余。”[487]完全背離了監察的本旨。至于監察干擾銓選、司法、軍事等事例，也不勝枚舉。監察權與行政權應該是表里相維、互相配合的關系。監察目的是保證行政質量和效率。如監察不抓宏旨，甚至于越俎代庖，等于虛名監察，行政之上又加行政，疊床架屋。監察過多過濫，不加節制，行政之官動輒受咎，其全副精力用于應對監察，不能積極任事，監察本意蕩然無存。所以海瑞任淳安知縣時，就曾大膽拒絕欽差大臣過境，史書稱之德政[488]。
五 吏胥問題
在政制運作中，還有一個重要的環節，即吏胥問題。吏胥是指中央和地方各級機構中，具有一定的文化知識，并遵照官員指令，處理日常公務的辦事人員。朱元璋奪取天下，前元之吏胥不可謂無功。據許楚《李韓公外傳》記：開國第一文臣李善長早年“落拓時，曾為郡昱嶺關吏”[489]。陳寧、胡惟庸、涂節等人也都是吏員出身。建國后，國家急需人才，不拘一格，不少吏員出職為官，甚至廁身于高官顯位，如吏部尚書郎本中、張度、李信，戶部尚書徐恢、滕德懋，禮部尚書崔亮，刑部尚書胡禎等，都是吏員出身。唯其如此，朱元璋對吏胥有了更深的認識。他對由吏入官的人并不信任，李善長等人先后在胡惟庸案中被殺。當時他一方面不得不用吏，另一方面通過學校和科舉培養本朝人才。在他看來，科舉制度產生以后，儒吏分流，官吏分途，貴官賤吏，已成趨勢。到了元朝，風移俗變，政由吏為。他在《大誥》中說：
為此，他不斷推出限制吏胥的政策。《明太祖實錄》記：
按當時中書省大臣多為吏員出身，太祖直言吏胥心術已壞，可視為成見。從此吏胥不得預科舉成為定制，儒吏分途確定。同年，太祖還規定天下吏員服色用皂[492]，以后雖改皂色為青色，但吏員服飾自成體系，官與吏明確分屬不同流品。永樂時進一步對吏員出職加以限制，京官御史等清華之選不再用吏[493]。不過當時吏員出職仍可為地方高官，如宣德時蘇州知府況鐘、松江知府黃子威等，都是吏員出身的有名地方官員。正統時又規定“掾吏不得歷知府”[494]。至此，吏員進入高層官僚的途徑完全被堵塞。以后，吏員只就選外府、外衛、鹽運司首領官，中外雜職入流、未入流官[495]。其中“果有才能超卓者，亦許奏補以府州縣佐，但不推升正官”[496]。吏員的地位一落千丈，故黃汝成《日知錄集釋》引錢大昕云：“自明中葉以后，士大夫之于胥吏，以奴隸使之，盜賊待之，吏員遂無可用者矣。”[497]清初黃宗羲寫《明夷待訪錄》，依然大談“吏胥之害天下”。這反映出明代士人對吏胥的基本看法。
吏胥是一種職役。明代吏役來源主要有官府僉充和罰充兩種。“凡僉充吏役，例于農民身家無過、年三十以下、能書者選用。”[498]罰充是指國子監監生、府州縣學生員因屢考成績不合格或違反學規被罰充為吏。也有官員犯事罰充吏役的，但通常是臨時處斷，不成制度。所以吏員有兩個特點，一是有一定的文化知識，二是庶民在官。吏員在不同衙門有不同的稱謂，主要有提控、都吏、通吏、掾史、胥吏、令史、書史、司吏、典吏、獄典、攢典、門吏、承發等。在外各衙門的吏員，通常由長官自行辟舉，但要報布政司核準備案。已充吏者，以六年兩考為役滿，起送到京，至吏部分撥各衙門。在京諸司吏員，以三年為考，依資格敘用。吏役年齡上限為五十歲。成化以后，明朝又間行納豆、納米、納銀充吏和吏胥免考事例，稱之“告納”。自告納出現，僉充、罰充來源漸少。吏胥也有等級，不同衙門中的吏胥品級不同，如宗人府、五軍都督府的提控，吏部等二品衙門的都吏，俱從七品出身。吏胥也享有俸給和優免。俸給最高月俸二石五斗，最低六斗。優免嘉靖以后穩定在稅糧一石（或額田二十畝），人丁一人。吏員待遇之低，實不足養家糊口。他們追求的一是生活自給，保產免糧；二是以筆代耕，擺脫勞苦；三是出入公門，混個冠帶。吏雖無高官之望，但有機會擠入官員下秩，即使長期為吏，也會因各種便利帶來可觀的收入。吏員又成為常人難以謀求到的職役，不僅要告納，還要對前任吏員送納金錢，稱為“頂首”。故吏員的進取心一般比官員要差。
明代官府除官員、吏胥外，還有皂隸。有的學者把皂隸歸入吏胥一類，似不妥。“皂隸系是諸司衙門執鞭、縋鐙、驅使、勾攝公事之人。”[499]而“吏，其名曰正吏，曰主文，曰寫發”[500]。皂隸不涉文書，更無進身之階，與吏胥絕然不同，故本文不論。吏胥人數大大多于官員，如吏部官員定編十九人，吏員則四十三人。正德時全國文官兩萬四百人左右，吏員有五萬五千人左右。可見吏之力量不可忽視[501]。吏胥之組織，以中央機構來說，是科房體制。如戶部十三司下，各設民、度支、金、倉四科；刑部十三司下，各設憲、比、司門、都官四科，載之《大明會典》官制。據《吏部職掌》記載：吏部文選司有求賢、開設、僧道、升調、還職、給假、給憑、缺、揭帖九科，考功司有有司、京官、雜職、老疾、人才、三考、二考、紀錄、求賢九科，驗封司有誥敕、實撥、撥吏、還役、截替、勘合六科，稽勛司有考牌、丁憂、起復、侍親、貼黃五科。《吏部職掌》今存嘉靖本和萬歷本，嘉靖本無揭帖科，此處據萬歷本，四司下二十九科。又繆全吉先生曾鉤稽史籍，列出禮部、兵部、工部司下部分科名，惟不及全貌[502]。但是，六部司下設科毋庸置疑。繆氏還考證五軍都督府、都察院及十三道下分設六房。可見在京機構中吏之組織或科或房成為定論。在地方機構中，布、按二司及府州縣衙門中，吏員之組織為吏、戶、禮、兵、刑、工六房，又有承發科（收發文書）和架閣庫（貯藏檔案）之設。布、按二司及事繁府州縣衙房數往往多于六房，但仍以六房稱之，有的房下又分科辦事，故地方機構吏之組織習慣上稱之為“房科”。
各級機構中，官為職，負主要責任，吏為役，具體辦理事務。不過吏員往往比經管官員更熟悉本衙門事務。如況鐘曾在禮部為吏，“司僚每有事白堂上，必引公與俱。有所顧問，則問詢于公以答”[503]。為什么會出現這種情況？以吏部為例加以說明：
精專業務的是各科吏胥。地方也是如此，洪武年間曾定南北更調之制，南人官北，北人官南。后不分南北，但自學官外，地方官不得官本省成為定制[505]，雖有回避之意，但到任之后往往不了解地方之事。加上州縣之長常川流動，進士出身者更是到任之始，已做去任之計，諸多事務不得不借助土生土長之吏。官在明處，堂而皇之，吏在隱處，實際操作，吏制之作用，吏制之弊端，皆由此而生。
明代吏員設置的意義有以下幾點：
第一，吏員是官府與民間聯系的樞紐。前文已述，州縣是政府與民間的交匯點，民間社區“在城曰坊，近城曰廂，鄉都曰里”[506]。州縣官本應情系于民，但多數不然。州縣衙門，圍墻高筑，前為公堂，后為宅居，官員深居簡出，即使交往，不過社會賢達，市井小民、鄉里農夫很難見官。及至升堂，明鏡高懸，衙役一聲吆喝，百姓不敢仰視，惟叩頭稱爺不已。又至外出，皂隸隨行，“回避”“肅靜”二牌前導，官民隔絕。縣丞、主簿之官，雖有佐貳之責，但不具體辦事。而吏本身是民，對輿情民意心中有數，民間情狀通過吏達之官府，上級官府的指令通過吏達之民間，國家的各種稅收、徭役征派，只能經過吏與坊、廂、里、甲之長溝通派發，所以地方之安定，民間之禍福，無不關乎吏。
第二，官吏相需相制，吏有制約官的作用。在政制中，凡內外機構，有官必有吏。這種設置本身就寓有相需相制的機制。前文已述，中央部下司官遷轉不常，地方正官常川流動，政務不得不依靠吏。所以朱元璋要求官員到任后要向六房吏典咨詢所務，六房吏典亦需十日內將各自承管事務，攢造文冊，從實報告[507]。又吏員精專業務，熟悉法律，對積年之條例、相沿之慣例，了如指掌，特別是朝廷政令，到具體部門、基層衙門，如何相機而行，既無違政令，又符合當時、當地之情勢，凡此種種，官員都離不開吏。但吏受制于官。吏之辟用在官，吏之考核在官，吏之業務也受制于官，如吏所管辦文書押字后，還需佐貳或首領官署押，最后正官鈐印才能生效。但吏亦可制約官員。吏既然比官更精通業務，“舉疑似難明之案，引久遠不行之例”[508]，自然對官員形成掣肘。吏在公門，自有約束，地方之吏，役在鄉里，鄉里輿論不可不慮。對同僚官吏連署文案判斷差錯，吏之處理比前代嚴厲。“凡同僚犯公罪者，并以吏典為首。首領官減吏典一等。佐貳官減首領官一等。長官減佐貳官一等。”[509]所以吏員辦事必須慎重，承辦文書，必依律、例，否則官員簽押后，出現問題，主要責任就歸之于吏典了。吏員責任也必然形成對官員行事的種種制約。這一特點養成了吏員行為多照章辦事，循規蹈矩，保守性較強，不過這對于某些躁進官員我行我素，不按律、例辦事，構成牽制，保守性有時也會轉化為平衡力量，顯示出穩健性的特點。官員有所興革，有所舞弊，都必須與吏達成默契。
第三，吏員組織規范，適應行政分工專門化的趨勢。陳龍正說：“朝廷設六部、六科，郡邑因之有六房。”[510]這種自中央到地方按吏、戶、禮、兵、刑、工分工的行政業務劃分體系的確立是明代的一大貢獻。中國幅員遼闊，人口眾多，行政管理困難很多，隨著時代的發展，行政專門化管理提到日程上來。中央六部業務分工行之已久，但六科之設置，地方布、按二司以及府州縣衙六房組織則完備于明代。這種上下一致的行政結構劃分，使國家行政管理水平有所提高。如吏科抄出有關人事方面的詔令，下之吏部，吏部司科有專人辦理，傳之地方，地方由各級衙門中的吏房承辦，其他方面詔令亦然，承行有序，方便運作。明代又規定六房吏員不許挪移管事。“凡有司內，吏典各有所掌房分，如刑房專掌刑名，戶房專掌錢糧。該吏承管日久，則知事首尾，容易發落。”[511]吏員業務精專，特別是與地方實務相關緊密的戶房、刑房，非此中老手不能勝任。這種行政分工專門化的趨勢，決定了明代各級官府行政質量較高。
吏胥舞弊代代有之，明代吏胥之地位，也就決定了吏弊之嚴重。吏員作弊往往在于只知要錢，不顧公務。萬歷時內閣大學士張居正說：
這是說吏胥做手腳收受賂金。此種形式的危害尚且有限，危害最大的是官與吏“夤緣作弊，害吾良民”。朱元璋就曾指出這種形式的種種弊端，如將刑名以是為非，以非為是（事涉刑房）；私下和買，不還價錢（事涉禮房）；舉保人才，擾害于民（事涉吏房）；賦役不均，差貧賣富（事涉戶房）；勾補逃軍力士，賣放正身（事涉兵房）；造作科斂，賣放人匠（事涉工房）[513]。洪武以后，官吏多狼狽為奸，變本加厲，即使清白之官，為吏左右，也難免啟人疑竇。史載：
此文選司郎中為吏所誣，終得清白，但“說事過錢”四字，卻道出了貪官污吏合作的一種形式，官既維持了面上的尊嚴，又得到了實惠，吏既然有了保護傘，自然更是肆無忌憚，欲無止境。猾吏又往往以常規慣例，觸動其官欲望，巧取豪奪，造成雙贏。若官剛正廉明，此種猾吏并不難治。如萬歷時開封知府張夢鯉每日晨起坐堂，親決府事，財稅充足，賦有盈羨。一吏告之，根據故事，盈羨部分可挪作他用。夢鯉怒笞吏。從此“狡胥無所緣為奸”[515]。可見，官可以治吏，亦可以縱吏，污吏叢集之衙門，必有貪官在焉。其實把吏說得一無是處也似不妥，明代吏胥中也不乏清廉自持、干練有為者，除前列況鐘等人外，又有東明縣吏叫石魁，“書‘天理’二字掌間，有所不得意，則時時俯視掌”。所作所為，為時人稱道[516]。又張居正當政時，曾起用過一批吏員，政績俱佳。其中有一吏胥名黃清，江西上饒人，起司獄，歷任嘉興同知，“才智四出，應變無窮”，及高寶諸河議筑內堤，久不就，張居正謂非清不可，乃改銜為淮安府，甫歲余，成功者已半，加兩淮運司同知，留竣役。后溺水中寒死。事聞，賜特祭，贈太仆卿，蔭一子入胄監。[517]可見吏員中不是沒有人才。明人載籍中多講吏弊，這與作者大多出身于儒、在職于官有關，甚至到顧炎武作《日知錄》，仍以盡去天下之吏為快，而不知吏弊根源在官、在制度，失之偏頗。
六 人事機制
前面談到政制運作過程中議政、決策、執行、監察等諸多環節，這些環節的作用如何，關鍵又在用人，“任得其人則政理民安，任非其人則瘝官曠職”[518]。因此人事機制是保證政制正常運作不可或缺的條件。明朝人事機制頗有特色，以下列舉三點加以說明：
第一，寓激勵機制于考核制度之中。
明代考核制度有考滿、考察兩類。考滿是“任滿考績”的意思[519]。內外官員自任現職起，三年為初考，六年再考，九年通考，根據業績分稱職、平常、不稱職三等，然后行黜陟之典。考察是對官員進行全面考核，不僅考績，還包括居官行止各個方面。有京察、外察、閏察之分。京察的對象是中央各機構及順天府、應天府的各級官員。其制始于洪武朝，弘治十七年（1504）定，每六年一行，在巳、亥之年，分別在北京、南京舉行，稱北察、南察。屆時四品以上官員具疏自陳，由皇帝決定去留；五品以下官員由吏部尚書、都察院都御史、考功司郎中主持。考察依據考語和訪單（隆慶后稱訪冊）。考語類似今日之鑒定，由所在機構正官寫出。訪單由考功司密托吏科都給事中和河南道掌道御史發給有關官員，由他們秘密舉報。考功司把考語和訪單匯總，然后呈堂。吏部對被察官員還要進行過堂考察。所謂過堂考察，就是主持考察的官員親自詢問被察官員，并對考語和訪單進行覆核。不稱職官員分為貪、酷、浮躁、才力不及、老、疾、疲軟無為、素行不謹八類，稱之“八法”。處分分為四等：致仕、降調、冠帶閑住、為民。外察的對象是地方官。洪武初，地方官每年朝見天子一次，后改為三年，在辰、戌、丑、未之歲。朝畢，吏部會同都察院考察，故又稱朝覲考察。其方式、分類、處分與京察相同。京察、外察的結果均需奏請皇帝批準才能公布。閏察是京察、外察規定時限之外的臨時性考察，方式與京察、外察相類。
學界研究比較注意考察，甚至有的學者認為明代對官員考核主要在“察”、在“懲”。其實考滿與考察是相輔而行的兩種考核制度，不可偏廢。考滿更側重于“獎”，獎勵又突出激發官員的使命感和榮譽感。具體做法是把勛官、散官、加官等榮銜與考滿相結合。如按察使是正三品官，初授命時，授予散官“嘉議大夫”，初考稱職升授散官“通議大夫”，六年再考稱職，加授散官“正議大夫”，同時授給勛官“資治尹”，以獎勞能。待到九年通考稱職，官位上升，品秩提高，又有更高一級的勛官、散官榮銜在等待。加官有兩種形式，一是在原品秩上加高品級官銜，如殿閣大學士正五品，入閣辦事，后加官尚書、侍郎，品級隨之而升。一是文官位至最高品級正二品，考滿合格可加公孤（太師、太傅、太保為三公，正一品；少師、少傅、少保，為三孤，從一品）銜，品級升為正、從一品。正二品以下官員，考滿合格，可加太子三師三少（太子太師、太子太傅、太子太保，從一品；太子少師、太子少傅、太子少保，正二品）銜，品級升為從一品、正二品。如于謙官至兵部尚書，加官少保，稱“總督軍務少保兼兵部尚書”。加官支雙俸，即于謙享有少保和尚書兩份俸祿。仁宗時，楊士奇因本職、加官、兼職并食三祿，于是力辭尚書祿，僅存本職閣臣正五品和加官少傅從一品兩份俸祿[520]。官員考滿稱職也給家庭帶來榮譽。父祖可因此得到官員相應品級散官榮銜的封贈（生者曰封，死者曰贈）。母親妻室也可以得到相應命婦的封贈。又有蔭序之法，即正一品至從七品官，可蔭一子為官，稱任子制度。又京官三品以上，考滿績著，可蔭一子為國子監官生。今存明人墓碑，碑文往往羅列碑主大量官稱，主要都是榮譽性的官銜。對這種獎懲相兼的考核制度，孫承澤極為贊許，他說：
當然，官員考滿獎勵中也蘊含著一些特權。首先，傳統時代不可能沒有特權；其次，特權明明白白寫在紙上總比暗箱操作要好。考核并不能解決一切問題，明中葉以后，考滿往往走過場。“京官考滿，河南道例書稱職，外吏給由，撫按官概予保留，以朝廷甄別之典，為人臣交市之資，敢徇私而不敢盡法，惡所無懲，賢亦安勸？此考績之弊一也。”[522]中期后，考察又往往成為不正之風猖獗之時，故海瑞稱“朝覲年為京官收租之年”[523]。獎也好，懲也好，在人情、金錢的滲透下，考核逐漸失去了它應有的作用。至于黨爭對考核的干擾更是司空見慣。
第二，正常升遷與推升相結合的選官制度。
明代官員正常升遷或改調與官員聽選（初次授官），稱之為大選，每年雙月進行。文官升遷的條件是考滿稱職，升不過一二等。此屬于正常升遷。明初官員考滿，稱職和不稱職是少數，平常者居多。以后考滿漸成故套，稱職的比例加大。對大多數考滿稱職者略有升遷，有利于穩定官員隊伍，不至于使他們泯滅進取心。但朝廷更需要恪盡職守、辦事干練的人才。為了使人才脫穎而出，不受考滿時限的制約，明朝逐漸摸索出一套制度。最初多用傳統的保舉法。保舉之弊在于舉人所舉“或鄉里親舊、僚屬門下，素相私比者”，出于公心很難做到；同時舉人要對被舉者以后的行為負責，往往受到牽連，故多不愿舉。于是產生推升制度。
所謂推升，就是未經任滿考績，遇有官缺，被推薦任命升遷職務。推升分廷推（含敕推）和部推兩類。廷推，前文已述。部推是授權吏部推選，對象是四品及四品以下的內外官員。部推取代保舉的時間，大體在天順、成化間。當時大學士李賢曾比較保舉與部推之優劣，認為保舉“本是良法……但各出于私情，反不若吏部自擢，雖不能盡知其人，卻出于公道”[524]。部推一般“缺一推二”。《明史》：
“并推”也稱單推，即缺一推二。但低層次官員一般類推，上一人。總之，明代推升是以“不能久任、不待考滿”為特點，內閣、吏兵尚書、總督缺員多用敕推，其他三品以上官員及巡撫等要職缺員多用廷推，小九卿及方面、知府缺員，多由吏部單推，品秩更低的內外官缺，則吏部類推。類推決定權基本在吏部，吏部單推往往有正推、陪推順序，吏部也有一定的決定作用，又參與廷推，作用也不可低估，因此無論正常升遷或破格用人，吏部極具影響力。這種破格選人的制度有助于增添官僚隊伍的活力。雖無論何種形式，最終用人的決定權仍在皇帝手中，但畢竟具有一定制約。
第三，官員更新頗重文化素質。
明代官員文化素質總體較高。首先與明代學校教育發達有關，地方鄉里坊間社學、書塾建置較為普遍，雖窮鄉僻壤亦有誦讀之聲。各府州縣皆置辦儒學，兩京有國子監，為最高學府。《明史》：“府州縣學諸生入國學者，乃可得官，不入者不能得也。”又說：“科舉必由學校。”[526]明代中期以后，讀書人大概有一百萬左右，府州縣學生員有五十萬左右，國子監監生維持在五千左右。如此龐大的知識層，是以前王朝從未有過的，這就為官員更新提供了充實的來源。故進士、舉人、貢監出仕成為官人主干。吏員雖有文化，亦為一途，但只是徘徊在職官隊伍的下層。進士又有進入翰林院研習者，稱庶吉士。進士前三名及庶吉士散館后留院者成為翰林院官員。他們在仕途上的發展極具潛力。《明史》說：“非進士不入翰林，非翰林不入內閣，南、北禮部尚書、侍郎及吏部右侍郎，非翰林不任。而庶吉士始進之時，已群目為儲相。”[527]萬歷時，東林黨人推薦淮撫李三才入閣，李三才雖是進士出身，又有政績，但反對派以“非翰林出身”拒其入閣，為此引發黨爭，由于反對派在制度上占上風，東林黨人以失敗告終。一般庶吉士出身者，或為科道，或為六部屬官，發展前景也極為樂觀。進士可為科道、六部屬官，即使出仕地方州縣，但時日不長，或行取，或遷轉，進取有望。中期以后，舉貢地位下降，但求考滿序遷，破格提拔基本無望。吏員更在舉貢之下，前文已述。可見官位高低與知識層次完全對應。這種強調文化素質的選官制度對提高官員整體施政水平極為有利，不少官員重理念，講氣節，甚至遭遇廷杖也無所顧忌。但是由此也影響壓制了不少非翰林、進士出身的干濟之才。這些狀況還助長了文官身上的一些壞風氣，如官員不重視實政，重文輕武，遇事常常不論大體，喜歡爭論，甚至無休無止，非鬧個魚死網破不可。故崇禎皇帝在亡國前時時發出“文臣誤國”的慨嘆。清代顏元亦謂“無事袖手言心性，臨危一死報君王”[528]，對明末部分文官形象刻畫得入木三分。
綜上，我們分六個問題對明代政制加以評論，并不全面。政制的特點就是因時而變，力求與時代相適應。但是任何制度都是有一利必有一弊，只有興利除弊，才稱得上借鑒。