二、國家治理、政府治理和社會治理的基本含義

20世紀(jì)90年代末以來，國內(nèi)學(xué)術(shù)界逐漸開展了關(guān)于治理的理論和實(shí)踐研究。隨著研究的深入發(fā)展，西方治理理論與中國本土治理理論的錯(cuò)位現(xiàn)象逐步凸顯，國家發(fā)展和治理的實(shí)踐表明，治理理論只有在本土化的基礎(chǔ)上才能實(shí)現(xiàn)理想的重塑。[3]因此，基于中國共產(chǎn)黨人執(zhí)掌政權(quán)、運(yùn)行治權(quán)以及治國理政的豐富經(jīng)驗(yàn)，批判性地吸收西方治理方式的有益內(nèi)容，確定我國國家治理和發(fā)展話語語境中國家治理、政府治理和社會治理的基本內(nèi)涵，是把握十八屆三中全會精神，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重要認(rèn)知任務(wù)。

（一）國家治理的基本含義

在中國傳統(tǒng)政治思想中，國家治理通常是指統(tǒng)治者的“治國理政”，其基本含義是統(tǒng)治者治理國家和處理政務(wù)。實(shí)際上，對統(tǒng)治者治國理政的研究，構(gòu)成了中國傳統(tǒng)政治思想的主要命題和內(nèi)容，比如老子所說的“治大國如烹小鮮”，所形容的國家社會長期安定太平的“長治久安”，就是針對統(tǒng)治者的治國理政活動而言的。

西方的“治理”（Governance）概念原為控制、引導(dǎo)和操縱之意。20世紀(jì)末，西方學(xué)者賦予“治理”以新的含義，主張政府放權(quán)和向社會授權(quán)，實(shí)現(xiàn)多主體、多中心治理等政治和治理多元化，強(qiáng)調(diào)弱化政治權(quán)力，甚至去除政治權(quán)威，企望實(shí)現(xiàn)政府與社會多元共治、社會的多元自我治理。發(fā)展至今，西方治理理論已經(jīng)形成多個(gè)流派，盡管如此，立足于社會中心主義，主張去除或者弱化政府權(quán)威，取向于多中心社會自我治理，卻是其基本政治主張和傾向。在此基礎(chǔ)上，西方治理理論提出“善治”的理念，即以合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)、有效為標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，緩和政府與公民之間的矛盾。[4]因此，在今天的西方學(xué)術(shù)話語語境中，“治理”一詞主要意味著政府分權(quán)和社會自治。

中國共產(chǎn)黨人的國家治理，既在本質(zhì)上區(qū)別于中國傳統(tǒng)統(tǒng)治者的治理國家，又在價(jià)值取向和政治主張上區(qū)別于西方的治理理論及其主張。它遵循的是馬克思主義國家理論邏輯，即國家的職能由政治統(tǒng)治與政治管理有機(jī)組成。社會主義國家的國家治理，本質(zhì)上既是政治統(tǒng)治之“治”與政治管理之“理”的有機(jī)結(jié)合，也是政治管理之“治”與“理”的有機(jī)結(jié)合。中華人民共和國成立以后，中國共產(chǎn)黨人對于“治理”和“國家治理”概念的運(yùn)用，堅(jiān)持和貫徹了馬克思主義國家學(xué)說，積極探索政治統(tǒng)治與政治管理的科學(xué)民主有效性和有機(jī)地結(jié)合，探索不同歷史時(shí)期和國家治理戰(zhàn)略下，兩者之間以及兩者與市場和社會之間的組合方式和實(shí)現(xiàn)機(jī)制。改革開放以來，中國共產(chǎn)黨人逐步明確，國家治理的總體戰(zhàn)略是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國有機(jī)結(jié)合，中國共產(chǎn)黨十六大以來，在黨的文獻(xiàn)中持續(xù)表達(dá)的“黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家”，即是國家治理戰(zhàn)略和根本要求在國家治理意義上的典型體現(xiàn)和凝煉表達(dá)。

根據(jù)中國共產(chǎn)黨人對于馬克思主義國家理論的運(yùn)用和治理國家的政治實(shí)踐，尤其根據(jù)改革開放和新世紀(jì)以來中國共產(chǎn)黨人的“國家治理”理論運(yùn)用和政治實(shí)踐可知，國家治理的基本含義就是在中國特色社會主義道路的既定方向上，在中國特色社會主義理論的話語語境和話語系統(tǒng)中，在中國特色社會主義制度的完善和發(fā)展的改革意義上，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民科學(xué)、民主、依法和有效地治國理政。

（二）政府治理的基本含義

一般意義上講，政府治理是指政府行政系統(tǒng)作為治理主體，對社會公共事務(wù)的治理。就其治理對象和基本內(nèi)容而言，其包含著政府對于自身、對于市場及對于社會實(shí)施的公共管理活動。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場活動和運(yùn)行機(jī)制的復(fù)雜化，社會結(jié)構(gòu)和社會矛盾的多樣化，要求政府治理更加合理化和高效化，由此要求政府治理在國家與社會、政府與公民的關(guān)系中予以定位，構(gòu)建政府與公民合作的共同治理機(jī)制。

西方的政府治理理論源于其20世紀(jì)70年代興起的新公共管理運(yùn)動，基本含義在于強(qiáng)調(diào)政府的企業(yè)化和政府管理的市場化，尤其主張實(shí)現(xiàn)政府管理網(wǎng)絡(luò)化和扁平化。經(jīng)過多年流變，西方的新公共管理分化形成多個(gè)學(xué)術(shù)流派，從多中心治理、網(wǎng)絡(luò)化治理，到協(xié)同性政府治理，再到整體性政府治理，如此等等。[5]盡管如此，西方政府治理的核心命題，在于政府治理社會的權(quán)力的分散與集中、政府與社會的沖突與合作、政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行的碎片與協(xié)同，本質(zhì)上體現(xiàn)了西方社會政治經(jīng)濟(jì)矛盾對于政府管理方式和機(jī)制變革的要求。

在狹義上，我國的政府體系即是行政體系。在中國政治生活中，行政體系是政治體系的重要組成部分。它是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)代化建設(shè)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會文化發(fā)展的治權(quán)體系，也是承接、遵循和實(shí)施人民主權(quán)、實(shí)現(xiàn)人民民主和國家有效治理的執(zhí)行機(jī)制。與此同時(shí)，行政體系又是在政府治理意義上落實(shí)依法治國方略，達(dá)成依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國家、法治政府、法治社會一起建設(shè)的重要任務(wù)的運(yùn)行平臺。由此可見，我國的行政體系是執(zhí)政黨與人民、國家與社會、民主與法治辯證互動的聯(lián)系結(jié)點(diǎn)，而行政體制改革則是推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主和依法治國有機(jī)結(jié)合和深化實(shí)現(xiàn)的重要紐帶和實(shí)施樞機(jī)。

在中國政治話語和語境中，政府治理概念是一個(gè)與我國國情相適應(yīng)的概念[6]，其基本含義邏輯地基于國家治理的基本含義而形成。在中國共產(chǎn)黨人治國理政的話語和理論意義上，“政府治理”是指在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，國家行政體制和治權(quán)體系遵循人民民主專政的國體規(guī)定性，基于黨和人民根本利益一致性，維護(hù)社會秩序和安全，供給多種制度規(guī)則和基本公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)和發(fā)展公共利益。

按照這一基本含義，我國的政府治理通常包含三方面的內(nèi)容：

一是政府通過對自身的內(nèi)部管理，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，改進(jìn)政府運(yùn)行方式和流程，強(qiáng)化政府的治理能力，從而使得政府全面正確履行職能，提高政府行政管理的科學(xué)性、民主性和有效性。根據(jù)十八屆三中全會的《決定》，在新的歷史時(shí)期，政府自身的治理優(yōu)化，就是要建設(shè)法治政府與服務(wù)型政府。[7]

二是政府作為市場經(jīng)濟(jì)中“有形之手”，通過轉(zhuǎn)變政府職能、健全宏觀調(diào)控對市場經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行，更好地發(fā)揮政府的作用，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和市場治理活動。十八屆三中全會《決定》提出：“科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。”[8]由此可見，政府對經(jīng)濟(jì)活動和市場活動的治理，是政府治理的重要內(nèi)容。

三是政府作為社會管理主體，在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與和法治保障的基本格局下，對社會公共事務(wù)進(jìn)行的管理活動。

（三）社會治理的基本含義

從運(yùn)行意義上，“社會治理”實(shí)際是指“治理社會”。換言之，所謂“社會治理”，就是特定的治理主體對于社會實(shí)施的管理。

社會治理理論是西方治理理論的重要組成部分。由于西方國家治理理論奉行社會中心主義和公民個(gè)人本位，因此，理性經(jīng)濟(jì)人的社會自我治理，在理論邏輯上構(gòu)成了西方國家治理理論的核心內(nèi)容。在特定意義上可以認(rèn)為，西方國家的治理理論，本質(zhì)上即是理性經(jīng)濟(jì)人為基礎(chǔ)的社會自我治理理論。“如果說19世紀(jì)至20世紀(jì)之交的改革家們倡導(dǎo)建立最大限度的中央控制和高效率的組織機(jī)構(gòu)的話，那么21世紀(jì)的改革家們則將今天的創(chuàng)新視為是一個(gè)以公民為中心的社會治理的復(fù)興實(shí)驗(yàn)過程。”[9]

在我國，社會治理是指在執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下，由政府組織主導(dǎo)，吸納社會組織等多方面治理主體參與，對社會公共事務(wù)進(jìn)行的治理活動，是“以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)群眾權(quán)利為核心，發(fā)揮多元治理主體的作用，針對國家治理中的社會問題，完善社會福利、保障改善民生，化解社會矛盾，促進(jìn)社會公平，推動社會有序和諧發(fā)展的過程”。[10]按照十八大報(bào)告，我國的社會治理是在“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的總體格局下運(yùn)行的中國特色社會主義社會管理。[11]

十八屆三中全會的《決定》在全面深化改革的意義上進(jìn)一步指出，我國的社會治理主要關(guān)鍵點(diǎn)在于“四個(gè)堅(jiān)持”，即“堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。堅(jiān)持依法治理，加強(qiáng)法治保障，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會矛盾。堅(jiān)持綜合治理，強(qiáng)化道德約束，規(guī)范社會行為，調(diào)節(jié)利益關(guān)系，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，解決社會問題。堅(jiān)持源頭治理，標(biāo)本兼治、重在治本，以網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺，及時(shí)反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求”。[12]由此體現(xiàn)了社會治理中黨和政府的公共權(quán)力與社會組織和公民權(quán)利之間的協(xié)調(diào)合作與和諧平衡。