第一節　監獄工作法制化：處理好監獄安全與罪犯人權的關系

一、監獄工作法制化的含義

《意見》指出，監獄工作法制化，就是要形成完備的法律、法規、規章體系，把監獄的全部工作納入法制化的軌道，依法管理，規范運行，切實做到依法治監。主要任務是，使監獄人民警察牢固樹立法律至上的觀念，自覺養成良好的執法意識，全面提升法律素養和執法水平；形成嚴密完備的監獄工作法律法規規章和制度體系；建立公正、規范、高效、有序的監獄法制工作程序和監督工作體系，確保監獄的一切執法行為、執法環節都符合法律的要求。具體措施主要包括：（1）積極推動監獄法律、法規的健全與完善，具體包括獄政管理規范、監獄生產管理規范、罪犯權利與義務規范、監獄人民警察執法規范四方面內容。在此基礎上，推動《監獄法》修訂、完善，加快對與《監獄法》相配套的有關規章制度的論證起草工作。（2）規范監獄執法的運行機制。監獄管理機關和監獄要制訂相應的工作規劃、工作紀律、工作規范和工作標準，確保監獄執法的統一性。嚴密監獄執法工作程序，制訂監獄執法工作的流程和規則。（3）健全監獄執法責任制度。建立完善執法責任制、執法公示制、執法工作評議考核制和執法過錯責任追究制，強化監獄執法責任。建立執法執紀監督制度和權力制約機制，強化對違法犯罪行為的查處力度。[24]

筆者以為，《意見》的上述提法還是較為妥當的，但用詞表述為“法制化”而不是“法治化”。“法治”不同于“法制”，更不等于“法制”。在理論上正確理解“法制”與“法治”兩者之間的聯系與區別，對于正確理解和處理好監獄安全與罪犯人權的關系，極為重要。

理論界對刀“制”與水“治”的大體區分是，刀制是以法統治（rule by law），水治是法的治理（rule of law）。“法制”靜態意義上指的是法律和制度，動態意義上指的是立法、執法、司法、守法、對法律實施的監督等活動和過程及依法辦事。“法治”強調的是通過法律實現對國家和社會的管理，代表理性、效率、文明、民主和秩序，是與“人治”對立的。法制屬于制度的范疇，法治屬于方法的范疇。[25]以法統治（刀制）強調法律的統治工具作用，法律為人所用，不排除人可能在法律之上。而法的治理（水治）強調法的統治而不是人的統治，任何人必須居于法律之下，你可以在萬人之上但要在法律之下，任何人沒有超越法律的特權。一方面任何人的權力都必須受到制約，而另一方面任何人的權利又都能夠得到保護。“法治”比“法制”的內涵更豐富，也更強調和諧[26]。監獄工作也一樣，不僅要強調依法辦事，還要強調依法辦事的核心是對干警權力的監督制約和罪犯權利的保護。因此，監獄工作法制化用水治的“治”可能更好一些，符合理論界一般的共識。現在講的“社會主義法治理念”，用的就是“水治”而非“刀制”。法治與法制是有區別的但并非對立。法制是法治的基礎和前提條件，要實行法治，必須要有完備的法制，而法治是法制的立足點和最終歸宿。因此兩者又是相互聯系的。當然了，如果有人一定說這里的“刀制”與“水治”就是一個意思，也不是說絕對不可以，但要加以說明，以免被人誤解。

二、處理好監獄安全與罪犯人權的關系

監獄工作法制化的核心是要處理好監獄安全秩序與罪犯人權保障的關系。監獄安全與罪犯人權兩者之間有時存在價值上的沖突。過分強調監獄安全與秩序，可能使罪犯的一些權利受到削弱，如娛樂活動的時間，接見親友的次數與每次接見時間的長短，個人隱私的保護，個人愛好的擁有，與外界社會接觸的機會等。但反過來，過分強調罪犯的權利，給予罪犯的權利過多，則可能會給監獄安全與秩序帶來危害。事情并不像有些人想象的那樣簡單，好像只要給予罪犯更多的權利，監獄安全和秩序就會變得更好，好像兩者總是相輔相成的。事實情況常常可能相反，在罪犯有了濃厚的權利意識以后，即使他們實際上擁有了越來越多的權利，可能仍然與他們的越來越高的期望值有差距，他們仍然會感到不滿足，并因此給監獄安全與秩序帶來負面影響。他們可能不會對監獄管理者心存感謝、心存感激，因為他們認為這些權利本來就是屬于自己的，法律有規定，不是監獄管理者的恩賜。[27]這樣的情況監獄管理實務部門的人可能經常會碰到，可能感觸很深。[28]20世紀60年代，美國社會風起云涌的人權運動，導致的是美國監獄犯人暴動頻繁，這是監獄安全與罪犯人權兩者存在沖突的一個典型的例子。“60年代第三世界民族獨立、人民民主的反殖民斗爭運動風起云涌，使美國人民深受鼓舞，日益覺醒的美國人民掀起了聲勢浩大、影響深遠的爭取民主權利的斗爭運動。作為整個爭取民主權利斗爭運動的有機組成部分，美國監獄犯人的暴亂發生了根本性變化，被稱之為‘有意識傾向的監獄暴亂’也高漲起來。”[29]1971年9月發生在紐約州阿蒂卡監獄（Attica Prison）的犯人暴亂，是美國監獄史上最血腥、最激烈、也是傷亡人數最為慘重的一次監獄暴亂，包括監獄警察和囚犯在內共有43人死亡、80多人受傷。[30]

監獄是刑罰執行機關，安全與秩序是基本前提。一般來說，犯人權利擁有的多少、擁有的程度，應以不影響監獄安全和秩序為底線。如果監獄安全和正常秩序都沒有保障，那就不是正常的監獄了，這在任何一個國家都是不允許的。在這個意義上可以說，監獄安全和秩序是監獄工作的首要任務。

那反過來說，既然給予罪犯許多的權利會給監獄安全和管理帶來諸多麻煩，那就拒絕給予行不行？在一個法治的社會這是絕對不行的。其根據何在？監獄理論界和實務部門對此有以下幾種不同的解釋：（1）因為罪犯是“人”，為了體現人道主義而保護罪犯權利；（2）罪犯是“公民”，依法享有法律規定的權利；（3）為了改造罪犯而需要保護罪犯的權利。

上述對罪犯權利保護的三種解釋互不相同，因而所賦予的意義也有差別。第一種解釋從純粹的人道主義立場出發（也可以說是純粹的道德倫理的角度出發），認為罪犯也是人，是我們的同類，所以要保護罪犯的權利。甚至有人認為，保護罪犯權利本身就是目的，而不能作為實現其他目的的手段，不能把對罪犯權利的保護作為教育改造罪犯的手段來使用。

第二種解釋從依法辦事的角度來理解罪犯權利保護的意義。因為憲法和法律規定要保護罪犯的權利，作為執法者當然應當依法辦事，依法保護罪犯仍然享有的權利。

第三種解釋是把罪犯權利保護作為一種手段來理解的，即作為教育改造罪犯的一種行之有效的手段。認為只有切實保護罪犯權利，才能有效地教育改造罪犯。

上述三種不同的解釋在一定意義上都是正確的，而且人們常常是把罪犯權利保護解釋成同時具有上述三方面不同的意義，這就使得解釋更加全面、合理，在一定程度上避免了片面性和絕對化。但是在筆者看來，這些解釋還遠遠不夠。筆者想做的解釋是：保護罪犯權利，最終是為了保護每一個人的權利。

在法治的意義上，所謂權力制約，主要是對強者權力的制約，因為弱者很難有什么權力；所謂權利保護，主要是對弱者權利的保護，因為弱者的權利更容易受到侵害。在家庭說權利保護，主要指的是保護妻子和孩子的權利，因為妻子和孩子在通常情況下是弱者。在學校，對于教師和學生來說，所謂權利保護，主要是指保護學生的權利，因為學生是弱者。在監獄當中，對于警察和犯人來說，所謂權利保護，主要是指保護犯人的權利，因為犯人是弱者，監獄警察是強者。罪犯雖然是惡勢群體，但此時此地他們也是弱勢群體。

對于弱者權利保護的意義不僅僅是為了保護弱者的權利，不僅僅是為了體現人道主義，也不僅僅是為了教育改造他們，在現代法治的意義上，還有更深高的目標：即最終是為了保護每一個人的權利不受非法侵犯，是為了“所有人的正義”。一個人如果總是強者，一般來說，他的權利是不會輕易受到侵犯的。但很少有人在他的一生中永遠都處于順境之中，永遠都是勝利者，他總是會在某時某地某種情況下成為被打擊、攻擊、懲罰的對象。因此，弱者和強者的關系，少數人和多數人的關系，并不是一成不變的，而是經常處于發展變化之中。在這種動態的分析中，可以清晰地看出，只有弱者的權利得到切實有效的保護，大多數人的權利乃至所有人的權利才能最終得到真正的保護。保護弱者的權利，實際上也就是保護了我們每一個人的權利，因為我們每一個人都有可能成為弱者。民主與法治社會的運作機制應當是：按照大多數人的意志辦事，尊重少數人的權利。而法治的精髓是限制強者的權力，保護弱者的權利。

罪犯實施了嚴重的危害社會的行為，觸犯了《刑法》，依法受到刑罰處罰，這是罪有應得，這一點不應當有懷疑。因此，他們是“惡勢群體”，不應當忽視對他們的懲罰與教育改造。但是另一方面，由于罪犯此時的社會地位處于社會的最底層，是弱勢群體中最弱勢的群體之一，他們很容易受到傷害，他們依法享有的權利很容易受到侵犯，因此，對罪犯權利的保護也就具有了極其特殊的意義。在這個意義上可以說，對罪犯權利的保護，是一個國家人權保障的最后一道屏障。只有罪犯的權利得到切實有效的保障，每一個人的人權才有最終的切實的保障。如果罪犯的基本權利得到了切實的保障，則基本上可以表明這個國家是個法治與文明的國家，這個社會是個法治與文明的社會。監獄是一個國家和社會人權狀況最敏感的部分之一，監獄是國家和社會文明的窗口。現在有各式各樣的“社會保險”，筆者認為，切實有效地保護罪犯權利，是所有“社會保險”中最重要的保險之一。它保證每一個人即使有一天處于社會最底層，淪落為罪犯，也依然享有作為一個人所具有的尊嚴，仍然受到文明社會神圣法律的保護。這是本書對監獄尊重與保障罪犯權利所做的法治意義的解釋。[31]

由于監獄安全與罪犯人權在實踐中經常存在著矛盾與沖突，但兩者又都極其重要，都不可能舍棄，因此只能尋求中庸與平衡，不可以走極端，導致過分地偏向任何一方。我國監獄管理部門的一般提法是，確保監獄安全穩定是首要任務，教育改造罪犯是宗旨。這個提法是對的，這里充滿了辯證統一的思想。本文做一下調整與補充：“確保監獄安全穩定是首要任務，教育改造罪犯和保護罪犯權利是監獄工作的宗旨”，把“保護罪犯權利”補充進去，表述上會更全面。一個是“首要任務”，一個是“宗旨”，有人會問，到底誰排在第一，筆者也問過這樣的話，覺得官方的提法有些矛盾。現在覺得這種提法是妥當的，兩者是既對立又統一的關系，也就是辯證的關系，不能說誰總是排在第一。在安全秩序能夠得到確保的前提下，日常工作就是要把教育改造罪犯放在第一；如果在一些特殊時期監獄安全和秩序出現了嚴重的問題，這時確保監獄安全和秩序就是作為首要任務，要抓緊抓好。