從TPP到CPTPP：退一步，進兩步（代序）

美國、加拿大、墨西哥、智利、秘魯、日本、越南、文萊、新加坡、馬來西亞、澳大利亞和新西蘭12個環太平洋國家2016年2月4日在新西蘭奧克蘭簽署的《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP），是在新西蘭、新加坡、智利和文萊4個小國于2005年簽訂并于2009年生效的《跨太平洋戰略經濟伙伴關系協定》（TPSEP，俗稱P4）基礎上達成的一個新的協定。2010年3月P4擴容，美國、澳大利亞、越南、秘魯4國加入，議題談判范圍隨之擴大。馬來西亞于2010年10月加入談判，加拿大和墨西哥于2012年10月加入談判，日本于2013年加入談判。

2015年10月4日，美國、加拿大、墨西哥、秘魯、智利、日本、越南、馬來西亞、新加坡、文萊、澳大利亞、新西蘭12個國家宣布達成《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP），并公布了協定內容概要。11月初《跨太平洋伙伴關系協定》文本公布。2016年2月6日，《跨太平洋伙伴關系協定》正式在新西蘭堪培拉簽署，進入國內批準程序。日本和新西蘭分別于2016年12月和2017年5月完成了批準《跨太平洋伙伴關系協定》的國內程序，批準了這一協定。

2016年美國舉行的總統大選中，反對《跨太平洋伙伴關系協定》的商人特朗普當選。2017年1月23日，美國總統特朗普在其就任總統的第四天簽署行政備忘錄宣布退出這一協定，使12國參加該協定的目的落空。號稱代表21世紀高標準的、引發國際關注的《跨太平洋伙伴關系協定》的命運再次引發世界關注。美國的做法，似乎是美國當年牽頭簽訂《國際貿易組織憲章》繼而放棄的歷史重演！

就在很多人認為《跨太平洋伙伴關系協定》已經死亡的時候，日本扛起了挽救《跨太平洋伙伴關系協定》生命的大旗。除美國之外的其他11國，不甘心凝聚多年努力、耗費多人心血的既有談判成果付諸東流，努力探討沒有美國參加的《跨太平洋伙伴關系協定》的實施可能和路徑。除美國之外的其他11國于2017年5月21日在越南河內召開會議，確認這一協定作為區域經濟一體化工具的重要性。2017年11月10日，在亞太經合組織領導人非正式會議召開之際，日本等11個國家的部長宣布就《跨太平洋伙伴關系全面進步協定》（CPTPP）的核心要素達成一致，在《跨太平洋伙伴關系協定》基礎上，加入附件I和附件II，作為11國之間的適用協定。附件I列出了《跨太平洋伙伴關系全面進步協定》的結構框架，包括納入《跨太平洋伙伴關系協定》、中止適用其中的某些條款。附件II列出了中止適用的條款，主要涉及投資協議及爭端解決程序、知識產權保護等條款。部長們要求在進行必要的技術工作后，準備簽署這一協定。眼見《跨太平洋伙伴關系協定》借由《跨太平洋伙伴關系全面進步協定》就要復活了！

日本等11國決定繼續推進《跨太平洋伙伴關系協定》的舉動，意義重大且深遠！這一事件表明，日本等11國認同美國引領簽署的《跨太平洋伙伴關系協定》所含的理念、原則和標準，不因美國退出而根本變更其中的規定、降低其中的標準，確認之前談判形成的跨越發達國家與發展中國家的廣泛共識，維護之前談判達成的相互開放減讓的權益平衡。這一事件還進一步表明，無論美國參加與否，日本等11國都繼續推進《跨太平洋伙伴關系協定》，不因美國退出而放棄該協定，這既突顯出了美國影響的衰落，又突顯出了美國影響的深遠。美國引領簽署的協定，在美國退出的情況下如得以實施，更說明這一協定的引領性、接受度、影響力。如果說美國之前是憑自己實力強行推行該協定、更多反映了美國利益的話，美國退出后其他國家仍接受現有成果則真正體現了該協定落地生根發芽。真可謂：退一步，進兩步。

為什么《跨太平洋伙伴關系協定》這么有吸引力呢？

一、協定議題的全面性

《跨太平洋伙伴關系協定》共計30章。除第18章定義條款和第30章最后條款不涉及具體議題外，《跨太平洋伙伴關系協定》涵蓋了廣泛的議題，從傳統貨物貿易到現代服務貿易，從電子商務到快遞服務，從投資、金融到競爭、國企，代表創新要素的知識產權，體現可持續發展的環境與勞工保護，政府合作與能力建設、競爭與商業便利、發展、中小企業問題、監管協調，透明度與反腐，爭端解決等等，眾多議題都涵蓋在這一協定中。《跨太平洋伙伴關系協定》名稱中沒有使用“貿易”這一表述，進一步突顯了這一協定議題的全面性。也許正因為如此，除美國之外的其他11國在推進《跨太平洋伙伴關系協定》時在名稱中增加了“全面”（comprehensive）這一術語，以揭示該協定的特征。隨著經濟全球化程度的加深，隨著傳統貿易與眾多經濟、社會甚至政治問題關聯度的增強，眾多問題需要一起綜合治理解決，無需再用“與貿易有關的”這種表述建立與貿易制度的關聯性。在該協定中，與環境保護和勞工權利保護有關的爭端解決統一適用該協定的爭端解決機制，表明了相關議題的緊密關聯性以及這種治理的全面性或綜合性。《跨太平洋伙伴關系協定》比較具體地規定了反腐這一法律和政治議題的相關規則，極大地拓展了傳統貿易投資協定的調整范圍。政府官員腐敗是一世界普遍現象，各國均有懲治腐敗的法律，但將反腐納入經貿協定范疇并以統一爭端解決機制來保障義務實施，這一舉措是革命性的。這意味著，如果反腐不力，或濫用權利，只要影響締約方之間的貿易或投資，就可能面臨貿易訴訟、廢止措施或賠償損失的后果。

《跨太平洋伙伴關系協定》的全面性不僅體現在眾多議題上，還進一步體現在協定規范的多樣性和針對性上。幾乎每一議題都包括協定正文、附件、諒解等規范形式，就正文中的義務作出更加深入和全面的規定，就特定成員之間的與正文義務相關的特定問題作出進一步的明確規定。這種全面規范模式，正契合了該協定名稱“伙伴關系”的真諦。我們以投資章節為例。該章正文規定了締約方的相關權利義務，包括實體性權利義務和程序性權利義務。此外該章還附有從A到L的12個附件，對相關概念作出進一步界定，進一步明確各締約方的主管機構，或就特定締約方的特殊問題作出特別規定。不僅如此，該章還與服務章共同擁有I和II兩個附件，具體列明了各締約方相關義務的例外或保留，即所謂的負面清單。締約方相互之間還可以就彼此關注的問題締結諒解。這種正文加眾多不同性質附件的規范模式，使協定權利義務如同一個具有結節和網孔的網絡，疏而不漏。它不僅是議題上的全面性，也是方法和技術上的全面性，真正體現權利義務的統一、平衡和協調。

《跨太平洋伙伴關系協定》的全面性還體現在對同一被調整對象的多重規制上，即對同一被調整對象，多個議題的相關規則共同加以規范。例如，針對快遞這一活動，既涉及海關手續，又涉及跨境服務貿易；對金融業的投資，既涉及投資，又涉及金融服務；除專門知識產權章節外，投資章節中涉及大量知識產權保護或限制的內容，數字產品待遇中也涉及知識產權問題；政府采購章節、國企和指定壟斷企業章節、中小企業章節和爭端解決章節中，都涉及知識產權問題。這一方面表明不同議題義務的共同適用性，也提示人們同一被調整對象可能受到多重約束，締約時要考慮不同議題的協調性和互補性，特別是不同人員談判不同議題時更要注意不可以偏概全、以一代全，以免出現調整漏洞或真空。就義務履行而言，特別是就政府措施制定和實施而言，一項措施要考慮到它的多重影響、考慮到多重約束的可能性。

二、協定內容的進步性

除美國之外的其他11國在推動《跨太平洋伙伴關系協定》時除增加了“全面”這一表述外，還增加了另外一個表述“進步”，也可謂是對該協定特征的準確把握。

2011年美國等9國領導人宣布《跨太平洋伙伴關系協定》框架內容時，指出“要建立一個全面的下一代的區域協定，實現貿易和投資的自由化，解決新的貿易議題和傳統貿易議題，應對21世紀的挑戰”。[1]2016年美國時任總統奧巴馬在推動《跨太平洋伙伴關系協定》國內審批程序時曾指出，該協定代表了21世紀的高標準的貿易規則。[2]談判時的預期以及談判后的評價，一定程度上概括了《跨太平洋伙伴關系協定》的高標準和引領性。縱觀、比較同時期或之后簽署的一些自由貿易協定，包括歐盟與加拿大簽署的《歐加全面經貿協定》、歐盟與日本新達成的《歐日經濟伙伴關系協定》，以及中國簽署或升級的諸多貿易協定，《跨太平洋伙伴關系協定》涵蓋議題之廣泛、義務標準之嚴格、市場開放程度之廣大，都具有標桿性影響，以至于美國在與加拿大和墨西哥重談《北美自由貿易協定》時要求將《跨太平洋伙伴關系協定》的相關規定作為談判的起點。

《跨太平洋伙伴關系協定》的進步性，體現在價值理念上的進步性。勞工權利保護、環境保護、商業反腐、企業社會責任、發展、中小企業、政府監管改革等，代表了當今國際社會的普遍關注，也是發展程度不同的各類國家政府需要解決的內部問題。逆全球化思潮的興起也與這些問題相關。能否通過有約束力的國際協定的方式，多個國家共同促進解決這些問題，既是理念引領也是責任擔當。這也是除美國之外的其他11國在推進該協定時加拿大政府代表提出協定標題中增加“進步”一詞的原因。俗語說，由儉入奢易，由奢入儉難。一旦形成了保護環境的理念，一旦珍視環境的重要性，意識到“金山銀山不如綠水青山”，這種綠色發展價值理念的進步性就難以動搖。《跨太平洋伙伴關系協定》的進步性將這樣的先進性理念通過具體規則的方式，通過國際權利義務配置的方式，通過全面伙伴關系的方式，體現了出來。

《跨太平洋伙伴關系協定》的進步性，體現在對最新貿易形態的規范。比較典型的是對數字貿易的規范。數字貿易或電子商務，是當今貿易的最新形態。它既具備傳統貨幣貿易的某些特點，更具有現代服務貿易的新特色。《跨太平洋伙伴關系協定》及時對這一貿易形態進行了規范。美國退出后，其他11國全面維持了該協定的相關規范，維持了這一進步性。2017年12月達成的《歐日經濟伙伴關系協定》，時間上比《跨太平洋伙伴關系協定》晚兩年，內容上卻比《跨太平洋伙伴關系協定》少得多、抽象得多，沒有涉及計算設施是否本地化的問題，只是提及對數據自由流動問題納入的必要性進行評估。

三、對美國退出《跨太平洋伙伴關系協定》的解讀

既然《跨太平洋伙伴關系協定》具有上述這些特點，為何美國總統特朗普就職后不久宣布退出這一協定呢？

商人出身的特朗普更加關注每一交易中的所得。特朗普就任總統后將解決美國與其他貿易伙伴間的貿易赤字作為貿易政策的優先目標，雙邊方式最能解決這一問題。所以美國政府以退出《北美自由貿易協定》相威脅，與加拿大和墨西哥重談該協定；美國要求韓國政府重談美國與韓國的自由貿易協定；美國要求中國解決中美貿易的巨大貿易赤字問題。特朗普認為前幾任政府談的貿易協定對美國利益是災難性的，并且認為世界貿易組織沒有給美國帶來利益，反而帶來危害。因此，特朗普發誓，不再簽署多邊貿易協定。

但我們看到，在特朗普政府宣布不再簽署多邊貿易協定、被外界認為美國放棄國際引領作用的同時，特朗普強調雙邊努力更好地體現了美國的領導力，能夠為美國帶來更多的利益。這表明，無論是特朗普政府還是之前的歷屆政府，都把美國利益放在第一位，不同的只是實現這一目標的方法。特朗普更愿意通過雙邊交易的方法獲得更多的有形利益，而較少關注多邊制度規則的構建。特朗普政府上任近一年發布的首份《美國國家安全戰略》報告依然表示，美國必須引領和致力于多邊安排，在多邊場合中實現更好的結果。特朗普政府并沒有放棄多邊機制，而是要在政治和安全領域發揮領導力，重塑和改革國際金融和貿易機構。就世界貿易組織來說，美國要促使世界貿易組織改革，使之成為更有效解決不公平貿易做法的場所。[3]

比較特朗普政府的《美國國家安全戰略》與2010年奧巴馬政府發布的《美國國家安全戰略》就會發現，二者的目標是一樣的，都是要重振美國，同樣是四大支柱[4]，區別的是多邊和雙邊途徑。體現在經貿領域，特朗普政府更注重公平的、對等的經濟關系，而奧巴馬政府更注重開放的貿易體制，貫穿其中的都是美國利益至上。[5]

特朗普政府對世界貿易組織上訴機構成員選任采取了不合作態度，要求世界貿易組織優先解決美國提出的關注。但美國政府對上訴機構的表現一直持關注態度，在多哈回合談判早期即提出要加強世界貿易組織成員對爭端解決機制的控制，2016年反對韓國籍上訴機構成員連任的理由也具有制度性關注。因此，從美國政府的具體表現和《美國國家安全戰略》中的安排看，美國政府是想獲得一個對美國更為有利的結果，既包括多邊場合，也包括雙邊場合，而基于多邊機制的內在不足，目前雙邊更能實現美國政府追求的目標。

上述分析似沒有回應美國特朗普政府為何退出《跨太平洋伙伴關系協定》的具體問題。除《跨太平洋伙伴關系協定》反映了上屆民主黨政府成果、特朗普在總統競選時即表態反對這一協定外，通過雙邊協定獲取更多的有形利益，兌現特朗普競選時提出的“買美國貨雇美國人”這一承諾，可能是更直接的原因。這也是特朗普作為成功商人的討價還價能力的重要體現。

因此，特朗普退出《跨太平洋伙伴關系協定》并非放棄引領規則，而是面對現實采取的另一種更現實的方法。特朗普總統本人也把雙邊策略作為引領國際的一種方式。特朗普政府發布的《美國國家安全戰略》的總基調是“堅守原則的現實主義”：承認現實，堅守原則，追求美好。這種雙邊策略并不是否認《跨太平洋伙伴關系協定》所含價值、原則和規則，而是想據此更上一層樓。

美國之外的其他11國的《跨太平洋伙伴關系全面進步協定》與美國的上述目標相一致。《跨太平洋伙伴關系全面進步協定》暫時中止《跨太平洋伙伴關系協定》中“特別美國化”的少數相關條款，但并沒有刪除或廢棄這些條款。這或許是為美國哪天回心轉意預留空間。從美國原來的預期看，如果《跨太平洋伙伴關系全面進步協定》生效實施，美國的目標實際是實現了：我在與不在，它都在那里。

《跨太平洋伙伴關系協定》后，亞洲一些國家，如韓國、泰國、印尼、菲律賓、哥倫比亞，表達了加入這一協定的興趣。如今美國退出，可以預期這些國家加入《跨太平洋伙伴關系全面進步協定》的難度會小些。如果《跨太平洋伙伴關系全面進步協定》真成為吸引眾多亞太國家申請加入的協定，其影響將遠超美國所在的《跨太平洋伙伴關系協定》。它也將影響中國、印度、韓國、日本、澳大利亞和新西蘭6國與東盟10國進行的《區域全面經濟伙伴關系協定》的談判，進而影響更宏大的亞太自由貿易區的建立，甚至可能對世界貿易組織多邊體制產生一定的影響。從規則創制和貿易影響講，從《跨太平洋伙伴關系協定》到《跨太平洋伙伴關系全面進步協定》亦可謂：退一步，進兩步。

四、中國供給

如果《跨太平洋伙伴關系全面進步協定》生效實施，中國是加入還是不加入呢？

在《跨太平洋伙伴關系協定》談判結束后，時任中國商務部部長就該協定接受媒體采訪時表達了《區域全面經濟伙伴關系協定》與《跨太平洋伙伴關系協定》平行的意向，并表示多邊貿易體制和區域貿易自由化相生相伴、交替促進，共同推動全球化進程。[6]在《跨太平洋伙伴關系協定》簽署之日，中國商務部國際司發言人表示中國將積極參與和推動亞太地區高度透明、開放和包容的自由貿易安排，希望亞太地區的各項自由貿易安排能夠相互促進，共同為亞太地區的貿易投資和經濟發展作出貢獻。[7]但上述兩個表態，都沒有回答中國是否有意加入該協定的問題。在美國總統奧巴馬明確指明該協定是不讓中國制定貿易規則的背景下，中國加入該協定的可能性是不存在的。現在美國退出了，中國是否可以加入了呢？如果不加入，其努力方向在何處呢？

實際上，《跨太平洋伙伴關系協定》追求的目標也是中國政府追求的目標。促進貿易和投資，保護環境，保護工人利益，都是中國政府的目標和努力方向。中國共產黨十九大報告提出的新時代奮斗目標，包括了這些目標。建設持久和平、普遍安全、共同繁榮、開放包容、清潔美麗的人類命運共同體，推動經濟全球化朝更加開放、包容、普惠、平衡、共贏的方向發展，這些愿景應該是相同的。中國提出構建總體穩定、均衡發展的大國關系，提出按照親誠惠容理念和與鄰為善、與鄰為伴外交方針發展周邊關系，提出秉持正確義利觀和真實親誠理念加強同發展中國家的團結合作，是具有感召力的。

關鍵是方法、途徑，關鍵是適合國情的道路。2017年12在阿根廷布宜諾斯艾利斯舉行的世界貿易組織第11次部長會議無果而終，甚至都沒有形成一個部長會議聲明或宣言。但美國貿易代表卻聲稱這次大會將因打破僵局而被牢記，這次會議奠定了WTO的方向，在志同道合的成員之間達成部門協議。[8]從2015年第10次世界貿易組織部長會議對多哈回合談判的模棱兩可，到2017年第11次世界貿易組織部長會議中成員分道揚鑣，說明了多邊方法面臨的困難和諸邊方法的可能性。美國貿易代表的態度無異于在說：會議無果而終是一個好事，它告訴大家一個真實的現實，大家分頭活動吧。

《跨太平洋伙伴關系協定》是諸邊方法，《跨太平洋伙伴關系全面進步協定》是諸邊方法，《區域全面經濟伙伴關系協定》也是諸邊方法。理論上這些都可以成為中國的選擇，區別在于難度多大、代價多大，共同點是中國均非這些諸邊安排的引領者。[9]《跨太平洋伙伴關系全面進步協定》適用，必將在市場、成員、議題等方面對《區域全面經濟伙伴關系協定》產生沖擊，而《區域全面經濟伙伴關系協定》的進程不取決于中國，甚至也不完全取決于東盟。在中印關系、中日關系不能大幅改善的情況下，加之印度強硬的發展中國家立場、日本典型的發達國家立場，達成一個包括中國、印度、日本在內的廣泛性協定短期內是困難的。在中國與許多國家的貿易存在大量順差的背景下，期待這些國家進一步開放市場也是困難的。

關鍵是中國以什么方法提供供給，供給什么。中國市場是否可以繼續進一步大幅度開放，這種開放不僅是出于本身的需求和主動，同時也體現為貿易協定中的互惠互利，而不像是一種單方面的施舍或讓與；規則制度創新如何將理念、原則落實到具體的規則設計上，且其他國家能夠接受、實施。中國一貫倡導改革開放，以開放促改革，以外部標準倒逼國內改革，處于一個規則接受者的角色。中國欲成為規則供給者，實現規則輸出，國內規則建設是一個必要條件。不僅在一般意義上要健全國內規則，而且還必須以國際視野、以引領國際規則的高度來健全國內規則，還必須加快健全國內規則，不坐等機會喪失。中國有幾千年的文明史，有豐富的改革開放經驗，這些都需要轉變成規則供給，貢獻給國際社會。

韓立余