- 社會福利服務（第二版）
- 周良才 趙淑蘭
- 28888字
- 2019-11-29 18:08:37
子情境2 社會福利制度與政策
能力目標
知識目標
任務一 西方國家及港臺地區的社會福利制度認知
情境導入
英國啟動大規模社會福利制度改革
（資料來源：中國網新聞中心，http：//news.china.com.cn/live/2013-04/10/content＿19446108.htm.作者：陳聽雨）
任務實施
任務實施
任務總結
任務反思
知識鏈接
一、社會福利制度基礎知識
社會福利制度是指國家和社會為實施社會福利所做的有關制度安排，是實施社會福利所需的體制和政策的總和，包括一定的法律制度和社會政策。所以，社會福利制度是社會福利實踐的直接表現，包括體制和政策兩個層面。
與社會福利的概念一樣，社會福利制度也有廣義和狹義的概念之分。廣義社會福利制度是指國家和社會為實現社會福利狀態所做的各種制度安排，它包括正式的社會福利制度和非正式的社會福利制度。狹義社會福利制度僅指正式的社會福利制度，即國家的社會福利制度。盡管社會福利制度所涵蓋的內容非常廣泛，但在社會福利研究中，人們通常將研究的重點放在國家社會福利制度上，而較少研究非正式的社會福利制度。在我國，社會福利制度研究的內容同樣局限于國家社會福利制度。這是因為，非正式的社會福利是由家庭、鄰里互助、宗教慈善活動所產生的福利，其產生、運作帶有很強的隨機性、民間性和無規律性，研究它既困難也缺乏社會緊迫性。而國家的社會福利制度是由政府舉辦，需要政府組織資金來源，并按有關制度規定進行合理化安排的，因而，研究它既有很強的社會必要性，也存在研究的可能性。所以，在我們研究社會福利制度時，應將研究的重點放在國家社會福利制度上。
社會福利制度涉及社會的各個方面。在宏觀層面，涉及經濟制度、政治制度、歷史條件、社會環境和社會結構等。在微觀層面，涉及諸如一般公民還是弱勢人群的對象問題，以及諸如社會成員的養老、殘疾、醫療、工傷、失業、教育、健康等方面的問題。概括來說，社會福利制度總是由以下三大基本要素構成的。
（1）福利制度主體，即社會福利制度的提供者和實施者。依據福利對象和福利內容，明確福利資源的制度性提供者是國家、企業，還是公民個人，明確福利的實施者是政府、企業，還是非營利性的社會服務組織。
（2）福利制度的實施對象。依據憲法原則、國家發展的需要或解決社會問題的需要，確定福利制度的實施對象是全體公民，還是特定的社會人群。
（3）福利制度的內容。針對福利制度的對象不同，相應確定有關的福利項目，如老年人社會福利、殘疾人社會福利等。
自近代以來，由于經濟、政治、社會和文化發展條件及水平的不同，各國的社會福利制度大不相同。即使是實行了福利國家制度的西方資本主義國家，其具體的制度類型或福利模式也是不盡相同的。而不同類型的社會福利制度，對經濟、政治、社會、文化及公民的影響自然也是不同的，同時，不同類型的社會福利制度的社會福利對象、提供者的狀況、社會特征都是不同的。所以，對不同類型的社會福利制度進行分析，可以深入研究各國社會福利制度的一般性特征。
1958年，美國加利福尼亞大學伯克利分校著名社會學家威倫斯基（Harold Wilensky）和萊博克斯（Charles Lebeaux）在其合著的《工業社會與社會福利》一書中，根據國家在社會福利供給中承擔的職能，提出了一套社會福利建構模型。他們將各種社會福利體系想象成一個連續譜系，并描述了兩個極端類型，即補缺型社會福利（Residual Welfare）和制度型社會福利（Institutional Welfare）的特征。
補缺型社會福利制度（Residual Welfare System），又稱為剩余型社會福利制度。這種社會福利制度重視家庭和市場的作用，強調依靠家庭和市場來提供個人所需的福利待遇。也就是說，只有當家庭和市場的作用失靈而難以提供個人所需的福利待遇時，國家和政府才會承擔相應的責任。因此，補缺型社會福利制度只扮演常態社會結構——家庭和市場功能失敗后的補救角色。補缺型社會福利制度是以補缺型社會福利觀為基礎的，該福利觀的一個基本假設是，家庭和市場是滿足個人需要的自然渠道。但在特殊情況下，比如當發生家庭危機導致家庭解體、較大范圍的經濟蕭條或個人年老、疾病等，家庭和市場這兩個自然渠道不能正常發揮作用來維持個人需要時，作為滿足個人需要的第三種社會機制的社會福利制度才開始介入。當社會的常態系統（家庭和市場）重新正常運作之后，社會福利制度就會撤回。由于這種福利制度具有暫時性、替代性特征，往往被看作帶有“施舍”或“慈善”的印記。福利的接受者常常被視為社會的弱者或是市場競爭中的失敗者，從而幫助對象會在心理上形成羞恥感和自卑感。因此，補缺型社會福利觀持有者認為福利帶有“蒙羞”（stigma）的社會標簽。我國的社會福利制度即屬于此類。
制度型社會福利制度（Institutional Welfare System）是視社會福利服務為現代工業社會承擔常態第一線的功能。當人們在日常生活中參與一般社會、經濟、政治、教育制度的活動時，就很自然地享受該制度與體系的福利功能與服務。在這種福利觀看來，社會福利不是在家庭和市場不能滿足個人需要時才介入，而是現代社會結構中常規化的、永久性的、必需的組成部分，是一種不同于自由市場和家庭的實行再分配的利益機制。該福利制度把社會福利的對象從特殊的弱勢群體（如老年人、窮人、殘疾人等）擴展到社會中的所有公民，從“被保護者”或“非正常人”擴展到“普通人”，從而實現了從選擇性社會福利（Selective Welfare）到普遍性社會福利（Universal Welfare）的轉變。社會福利的接受者不再被視為社會弱者，社會福利也不再帶有仁慈或施舍的“善行”性質，而往往被視為公民的一項正當的社會權利，從而不再帶有“蒙羞”的社會標簽。相對來講，制度型社會福利制度所提供的福利水平要比補缺型社會福利制度高。
受威倫斯基和萊博克斯分類模式的啟發，蒂特馬斯（Richard Titmuss，1907—1973）在分析社會政策時，提出了三種不同社會政策模型，并認為社會政策模型是以不同的福利模型為基礎的。這三種福利模型分別是：剩余福利模型（Residual Welfare Model）、工業成就模型（Industrial Achievement-Performance Model）和制度化再分配模型（Institutional Redis-tributive Model）。
在蒂特馬斯增加了工業成就模型社會福利后，卡恩和羅曼尼斯克又提出了發展型社會福利。這樣，他們就把社會福利模式概括為四種類型：剩余型、工業成就型、制度型和發展型社會福利。他們的基本觀點是，即使是制度型社會福利，也是把社會福利作為防止和矯正社會問題的制度。發展型社會福利制度要求建立的是提高人民生活質量和滿足人類發展需要的社會福利制度，而不僅僅是解決社會問題的制度。發展型社會福利制度強調，通過提高全民的生活水平來加強社會福利，確保社會正義和公平分配國家的財富，提高人們的參與能力及人們的健康水平和教育水平。1968年在紐約召開的聯合國第一屆國際社會福利部長會議，最重要的議題就是認識并強調“發展型社會福利”的觀點。1979年，聯合國經濟及社會委員會通過了第18項決議案——《加強發展型社會福利政策活動方案》，重申了“發展型社會福利”這一新理念，并制定了相關的實施戰略。這說明發展型社會福利已成為國際社會孜孜以求的目標，包括我國在內。當然，一定要認識到發展型社會福利制度是建立在相應經濟發展水平之上的，不應盲目追求，更不能攀比。
瑞典的社會政策專家考斯塔·艾斯平安德森（Gosta Esping Andersen）在《福利資本主義的三個世界》一書中提出了三種社會福利體制。埃斯平·安德森的研究方法深受馬克思主義的影響，在他的分類研究中，使用的最重要的分類標準是勞動力的商品化。他認為，在資本主義社會，勞動力的商品化是最重要的制度標志。像其他的商品一樣，勞動力有市場價值，可以在市場上買賣。為了生存，工人必須在市場上出售他們的勞動力，通常，他們唯一的收入來源就是他們出售勞動力得到的收入。不過，失業保險、國家退休金和其他國家社會福利項目的引入減少了勞動力商品化的程度。艾斯平安德森相信，勞動力的非商品化程度是衡量政府對滿足公民社會需要的干預程度的重要標志。有一些國家，如瑞典，人們不再依賴出賣自己的勞動力而生存，政府的社會福利項目通過提供其他收入渠道實現勞動力的非商品化。然而，其他一些國家，如美國，勞動力仍然是商品，大多數人必須依賴出賣勞動力來滿足他們的需要。
使用勞動力的非商品化作為主要標準，艾斯平安德森將提供不同國家的福利體制分為三類：自由主義福利體制、合作主義福利體制和社會民主主義福利體制。
在自由主義福利體制國家中，幾乎沒有勞動力的非商品化，人們普遍堅持社會福利不應該降低工作倫理的觀念。在這種社會福利制度中，占支配地位的是不同程度地運用經濟調查和家庭收入調查的社會救助，輔以少量的普救式轉移支付和作用有限的社會保險計劃。因此，社會福利的提供是有限的，并伴有社會歧視，主要針對那些收入較低、依靠國家救助的工人階級。艾斯平安德森所研究的這種福利體制基本上屬于補缺型社會福利制度。英國、澳大利亞、美國等國家就屬于這種類型的福利國家。
在合作主義福利體制國家中，勞動力的中度非商品化、社會福利是公民權的一部分的觀念被廣泛接受，但傳統的權威結構和合作主義的安排對這種公民權有很大影響。宗教的和傳統的關于家庭和性別分工的信仰占有統治地位，教會和志愿組織在社會福利供給中發揮著很大的作用。
在社會民主主義福利體制國家中，福利制度的特點是勞動力高度非商品化，社會福利項目高度制度化，公民已經從對勞動力市場的依賴中解放出來，在這些社會中，政府不是人們尋找幫助的最后一道防線，而是確保人們的福利需要得到滿足的基本機制。與其他國家相比，這種社會福利制度強調普通公民權原則，認為謀取公民的福利是社會的責任，也是民眾應享有的權利，社會服務在這類國家的福利供給中所占比重特別高。瑞典等北歐國家就屬于這類國家。在艾斯平安德森看來，理想的模式是社會民主主義福利體制。
二、西方國家社會福利制度的形成和發展
在西方國家，社會福利是一個含義極為寬泛的概念，它是指國家或社會為提高國民或地區居民的生活質量而制定的一種經濟和社會保障制度。就其形成歷程來看，現代意義上的社會福利制度是在經過一個漫長的歷史演變后才形成的。
早期的社會福利與慈善幾乎是同義的。古巴比倫王國的《漢穆拉比法典》強調保護孤寡；猶太教、基督教等教派宣揚博愛、助人、公平的宗教教義，都包含有福利的思想。首先，社會福利提供者多為教會或教區，中世紀的歐洲，出現了以宗教為主要形式的私人慈善機構和組織，主要以“專為社會弱者服務”的面目出現，專門從事救濟貧民的工作。當時，對于無依靠的老人、殘疾者及孤兒等提供援助，實際上是為了解決日趨惡化的貧困問題。例如，1601年英格蘭議會通過了《伊麗莎白濟貧法》（或稱舊《濟貧法》），規定各教區應向居民征收濟貧稅，給無力謀生的人發放救濟，并建立貧民習藝所，組織成年貧民從事勞動，安排孤兒學徒。由此可以看出，早期的社會福利在內容和標準方面與慈善事業相當，帶有社會救助性質。在價值觀方面，西方國家曾將貧困與“懶惰”“放縱”聯系在一起。直到第一次世界大戰以前，英國政府還把赤貧現象作為貧民個人原因造成的“病態”來進行處理，把救濟和勞動結合起來。19世紀前半葉，大多數西方國家把對貧困者進行的救濟看成是對貧困者進行的一種施舍，當時社會福利工作受自由主義的影響，認為貧困是個人無能和懶惰所致，應由個人負責，國家不負擔救濟和幫助貧窮者的責任和義務，私人可以舉辦社會救濟和社會福利而不受國家干預。
19世紀末，以英國為代表的西方國家進入了資本主義發展時期的鼎盛時期，生產力得到了快速發展，物質財富的積累顯著增加，國內民主建設和政治改革也進入了一個新的發展階段，現代國家功能日趨完備，這為社會福利事業的發展奠定了物質及政治基礎。與此同時，西方國家貧困問題進一步擴大，這也是迫使西方國家不得不進一步發展社會福利的重要原因。從1889年到1901年，查爾斯·布斯和西博姆·朗特里等人的社會調查揭示了英國貧困現象的普遍性與嚴重性。布斯對倫敦地區的調查顯示：居民中有30%生活在貧困線以下，遠低于技術工人的生活水平；收入最低的10%是“偶爾被雇用的勞動者、無產游民和準罪犯”。于是，政府便把濟貧轉化為經常性的社會福利項目，并逐步納入政府的正常職能范圍。與此同時，在觀念上也有了較大的改變，更多的人開始認識到，貧困的根本原因并不是貧民的“懶惰”和“放縱”，而是由于不合理的社會制度造成的。無論窮人，還是富人，都有可能因某種因素而陷入貧困，成為需要援助的人。在上述理念的影響下，社會福利制度就慢慢地成為一項不是專為窮人而設計，而是具有穩定社會秩序、保障個人基本生活的制度。特別是在英國，1906年自由黨在工會和工黨的支持下戰勝保守黨上臺執政，開始進行全面的社會改革，在立法建立社會保險體系的同時，自由黨政府超越了“濟貧”的范疇，開始建立現代社會福利制度。
西方國家社會福利制度的初創是從19世紀80年代開始的。德國是世界上最早進行社會保障立法的國家。面對國民經濟的持續蕭條和工人運動的日益高漲，德國當時的俾斯麥政府一方面殘酷鎮壓工人運動，另一方面實行社會改良，著手建立社會保障制度以籠絡人心，于1883年制定了《疾病保險法》，1884年通過了《工傷事故保險法》，1889年制定了《老年及殘廢保險法》，開創了資本主義世界社會保障立法的先河。社會保障和社會福利制度的建立緩和了德國國內的矛盾沖突，穩定的社會形勢對德國經濟發展起到重要作用。19世紀后期，德國的工業生產迅速增長，增長速度甚至超過了英法等國。許多歐洲國家，如英國、瑞典、挪威、芬蘭、法國、荷蘭、比利時、意大利、瑞士等國紛紛學習借鑒德國，也先后制定了有關疾病和工傷事故的保險法規。1911年，英國還通過了世界上第一部《失業保險法》和《國民健康保險法》。兩次世界大戰之間，英國的福利國家建設開始全方位推進，社會福利與社會保障項目設置日趨完善，覆蓋面急劇擴大，開支增加很快。
第二次世界大戰結束以后，以英國為代表的西方國家立即著手進行福利國家建設。首先，建立了完善的社會保障法律體系，如英國，1946年頒布了《國民保險法》和《國民醫療保健法》，1948年頒布了《國民救濟法》。其次，統一了社會保障事務的管理體制，如英國從1944年起就實現了對社會保險、社會補助和社會救濟項目的統一設計、統一管理和統一實施，最終確立了“福利”與“國家”之間的聯結關系。1948年，英國宣布已建成為世界上第一個“福利國家”，形成了包含社會保險、住房、兒童、食品、高齡老人等方面的社會補助，對低收入戶、貧窮老人、失業者等社會階層的社會救助，以及保健服務和社會服務的整套體系。
20世紀50—70年代，北歐、西歐、拉丁美洲各國，仿效英國的做法，完善了其社會福利制度，使社會福利涉及大多數人，甚至是社會全體成員。西方國家的社會保障和社會福利在這個時期進入完善階段，主要表現在三個方面。第一，社會福利日益向全民化發展。這時的西方發達國家逐步把保險范圍由職工保險擴大到非工資收入者，如農業經營者、手工業者、商人和自由職業者。第二，社會福利項目大量擴展。除已有的退休、失業、醫療、工傷保險外，還陸續設立了各種補貼或補助，如住房補貼、孕婦補貼、兒童營養補助、單親家庭補助、喪葬補助，等等。第三，社會福利支出大幅增長。隨著社會福利項目顯著增加，西方發達國家的社會福利支出快速增長。其增長速度往往超過國民經濟增長速度。美國1975年社會福利費用占國民生產總值的18.7%，占政府開支的57.4%；1982年的社會福利費用占國民生產總值的比率增至20%。西歐的英國、法國、德國、意大利、比利時等國政府的社會福利開支在1978年就已占到國民生產總值的23%。
三、西方國家社會福利的構成
這里所說的西方國家的社會福利是廣義的社會福利，也就是說包含社會保障在內。從內容上看，廣義的社會福利制度既包括正式的社會福利制度，即國家的社會福利制度，也包括非正式的社會福利制度。
社會保險是西方各國社會福利制度的主要組成部分，是社會福利制度的“第一大支柱”。絕大部分西方國家的社會保險是強制性的，即必須根據國家和各級政府的立法規定，由勞動者、企業或社區、國家三方共同籌資來開展社會保險。社會保險的種類包括老年保險、生育保險、疾病保險、傷殘保險、失業保險、死亡保險等。社會保險的主要目的是為勞動者及其家屬在遇到年老、疾病、傷殘、失業、生育、死亡或喪偶等風險導致收入減少、中斷或喪失時，提供收入補充，以滿足其基本生活需求。一般認為現代社會保險制度最早出現在德國，以1889年的有關社會保險立法為標志。
社會救助主要面向特殊困難群體，是解決現實貧困問題的重要措施。社會救濟與社會救助的實際工作并沒有本質的區別，但社會救助的覆蓋面比社會救濟更廣泛，不僅包括政府的救濟，也包括社會的支持和幫助。享受社會救助不需繳納捐稅，不論男女老幼，也不論就業與否，只要生活不能維持下去，都是社會救助的對象。社會救助的資金由國家財政支付，但領取救助的人需要經過嚴格的資格審查。例如，目前英國社會救濟的對象主要可以分成四類：一是無法享受到社會保險計劃保障的窮人與社會游民等，這些人由于生活極端困難而無法投保，不具備從社會保險中獲益的資格；二是領取失業津貼期滿后仍無法找到工作的人；三是低收入者及其家庭成員，在需要治療牙科疾病、外科手術及配置眼鏡的時候，可以申請救濟；四是65歲以上居民中收入不足以滿足最低生活水平的人。社會救助強調最低基本生活的保障及國家和社會對需要救助成員的單面責任和義務。
社會補助與社會救助不同，社會救助強調針對性和個案性，社會補助則包含“普遍性”的意義。西方國家社會補助項目較多。例如，在英國，主要包括子女津貼、住房補貼、家庭補貼、病殘看護補助等；在法國，家庭及兒童補貼就包括多子女補貼、家庭收入補貼、單親補貼、孤兒補貼和最低家庭收入補貼等；在德國，有培訓補助金、子女補貼、教育津貼等。
社會服務制度也是社會福利制度的重要組成部分。目前，美國的社會服務項目主要可以分成“政府提供”和“政府購買”兩種形式。由政府直接負責提供的社會服務項目主要包括收養服務、培訓與教育項目。政府負責購買的社會服務項目主要包括個案管理服務、家政服務、社區整合服務、集體膳食服務、成人/兒童日間照料、殘疾康復服務、送飯到家、運輸服務、面向兒童/家庭與盲人的支持性服務、監管性生活服務。在英國社會服務主要包括老年人社會服務、殘疾人社會服務和兒童社會服務。英國大部分地區的社會服務需要交費，如果受益者負擔不起，政府可根據其實際情況進行減免。
在西方，絕大部分國家有社會融入計劃。雖然不同國家社會融入計劃的內容不同，目的也不同，但社會融入計劃的功能是相同的，那就是解決其國內最突出的社會問題。例如，德國是個高失業率的國家，其社會融入計劃的重點就使長期失業的人重新融入社會，所以德國對失業者發放失業救濟。其實，失業救濟的目的在于使那些無權享受或不能繼續享受失業保險待遇的失業者得到失業保護，失業救濟對失業保險起補充作用。在法國，1988年開始實行“社會融入最低收入”制度，其目的是為因失業等原因處于貧困狀態的低收入家庭提供基本生活保障，并鼓勵他們就業，從而緩解越來越嚴重的貧困化和社會排斥現象。
公共教育是一項比較重要的福利制度，西方國家一般都實行有年限規定的免費義務教育。例如，在美國，初級、中級公共教育都是作為市民權益的基礎部分而由政府免費提供的。美國相關法律規定父母必須將其5～16歲的子女送到學校讀書。在德國，免費教育是人人在青少年時期可以享受的社會福利。德國從小學到大學的各類學校絕大多數都是公立學校，教育經費由州和市鎮兩級政府支付，學生（包括外國留學生）上學免交學費。同時，一些國家也通過培訓來滿足勞動者長期共存社會成員的需求，如在丹麥，教育經費的很大一部分用于成人教育，每年有一百多萬成人接受某種形式的教育或培訓。
住房福利是社會福利制度的基本內容之一，其目的是借助國家和社會力量來解決低收入居民的住房問題，一般是通過發放住房補貼來實現的。例如，在瑞典，對那些處于工作階段的有孩子的低收入群體，就以發放住房補貼的形式予以救助。住房補貼的資金全部來源于中央政策。也有建造公房并以低價租給窮人居住的，在此方面最有代表性意義的國家是美國。
醫療衛生福利制度，在大部分西方國家是作為醫療保險制度的重要補充而存在的。例如，在法國，從2000年開始，就實行了“普遍醫療保障”制度，實行該制度主要是為處于社會保險之外的人提供基本醫療保障。在英國，則實行國民醫療保健制度，該制度規定，凡居住在英國的人都可以免費（或繳納很少費用）到國民保健系統屬下的醫療機構就醫，并且，英國絕大部分醫院都加入了這一系統。
四、西方國家社會福利制度存在的問題及其改革
福利國家的理念在英國形成之后，便逐步滲透到世界其他國家，特別是歐洲與北美國家。具有“全面性”“普遍性”特征的社會福利制度，在滿足國民基本生活需要，降低貧困人口的比重，緩和社會階級矛盾，促進社會的穩定和發展等方面無疑發揮著極大的積極作用。但這并非說，西方國家現行的社會福利制度十全十美。其實，西方國家的社會福利制度也存在不少問題。
（1）公共開支比重大，政府財政負擔加重。
自2000年以來，歐元區年均經濟增長率只有1%，失業率居高不下（目前失業率為8.6%），歐洲國家原先引以為豪的福利制度已成為經濟發展的重負。例如，英國的社會福利開支在20世紀60年代為81億英鎊左右，占國民生產總值的6.5%，到1980年上升為221.5億英鎊，占國民生產總值的11.1%，年均增長5.2%，而同期國民生產總值的年均增長率只有2.3%。在社會保障的支出方面，占國民生產總值的比例，英國由1952年的9.4%上升到1974年的14.5%。在財政支出中的比重，1994年，英國僅為13.5%，到1997年上升為32%，相當于教育支出的3倍。從1978年到1997年，英國社會保障的實際支出水平平均每年增長4%；1999年，更高達1 000億英鎊，幾乎等于個人所得稅和公司稅兩種稅入的總和。又如瑞典，自1991年開始連續3年經濟衰退，退休金還要照付，各種社會保障開支也不能減少，這使得福利體制捉襟見肘。為了維持高額福利開支，政府只得大舉借債，從而導致財政出現大量赤字。目前，瑞典政府的債務共有1.43萬億瑞典克朗，相當于1996年國內生產總值的84%，人均債務為16.25萬瑞典克朗。公共開支比重大，政府財政負擔沉重是西方福利國家社會福利制度所面臨的共同問題。出現這一問題的原因是多方面的，如第二次世界大戰后大部分西方國家經濟發展緩慢，導致國際競爭力下降。但福利國家社會福利制度本身存在的缺陷也是一個直接而重要的原因。
（2）福利收益水平偏低。
雖說西方國家公共開支比重大，但社會福利沒有發揮應有的作用，福利收益水平卻偏低，突出表現在西方國家貧困化現象相對嚴重。例如，英國是世界福利國家的典范，但目前英國生活在官方公布的貧困線以下和略高于貧困線的“貧困人口”估計接近1 700萬人，約占其總人口的30%。在歐盟組織的其他國家中，貧困問題也同樣是一個嚴重的社會問題。在歐共體國家中，20世紀70年代中期的貧困人口為3 000萬，當三個新的成員國希臘、葡萄牙、西班牙加入后，貧困人口上升到3 800萬，到20世紀80年代末90年代初，這個數字超過5 200萬，超過歐盟總人口的15%。
（3）福利依賴嚴重。
高福利損害了人們的就業動機，并導致福利依賴現象的產生。在西方國家，由于政府對失業者有較好的福利待遇，因此一些失業者不再積極地尋求新的就業崗位，而長期依賴社會福利的救助。在20世紀50—60年代，當歐洲經濟發展較好的時候，這些問題沒有充分表現出來。但在20世紀70年代以后，尤其是20世紀80年代到90年代初歐洲的經濟蕭條過程中，這些因素很快變為導致高失業率的重要因素。例如，在德國，失業工人可以得到原工資53%至67%不等的失業救濟，加上住房、小孩撫養等補助及免交稅款，一些失業工人的社會福利待遇甚至超過低收入者的收入，致使一部分失業者寧可閑在家中，也不愿從事低收入的工作。因此，歐洲國家高水平的福利保障制度在解決了普通的貧困問題的同時，又導致了“依賴性貧困”，使貧困問題更加復雜化。
西方國家普遍的福利政策和高福利的制度帶來的是“家長式”的政府和“依賴性”的人民。特別是20世紀70年代以來，西方國家的社會福利制度逐漸顯示出局限性及其弊端。在英國，新自由主義學派甚至認為社會福利制度只能鼓勵懶惰，使市場經濟衰退，他們把“福利國家”比喻成一個摧毀一切個人自由的怪物。正因如此，西方國家都重視對現行社會福利制度進行改革。具體的舉措主要體現在以下三個方面。
（1）用“選擇性原則”替代“普遍性原則”，使社會福利切實流向最需要的人群。
莫雷托教授曾把20世紀80年代各國普遍使用的反貧困方法歸納為，“傳統的救助制度”是“使一定的資源就像經過漏斗一樣進行分配”的制度。他認為這種制度針對的是所有生活在貧困線以下的窮人，但是最貧困的窮人卻無法從中受益。正因如此，西方國家為了削減福利開支，提高社會福利的效率，大多采取了用“選擇性原則”替代“普遍性原則”的辦法，讓社會福利真正發揮幫助窮人的作用，而不是平均分配。例如，在英國，從撒切爾政府以來，一直把削減公共開支、改革社會福利政策視為政府整體改革的一個重要目標。為使社會福利切實流向最需要的人群，撒切爾政府對社會補助的項目條件進行了更加嚴格的限制，如在家庭津貼方面就用“家庭信貸”取代了“家庭收入津貼”，用“額外資助”取代了“附加津貼”，這樣就使資助的對象僅限于低收入、喪失工作能力、有子女的貧困家庭、單親家庭、青年失業者等社會最貧困的人群。英國政府在社會福利方面的改革效果非常明顯。據統計，與1997年相比，2000年英國年金領取者的收入人均增加了580英鎊，相當于多得了11個星期的福利收入。在根據物價指數不斷提高兒童津貼的同時，2000年3月英國孕婦補貼的標準從原來的100英鎊提高到200英鎊，同年9月又提高到300英鎊。
（2）明確社會福利享受者的權責關系，推行與就業相關聯的激勵制度。
為了達到反福利依賴的目的，西方國家采取了一系列強有力的激勵措施，并制定了有關的制度。例如，在英國，為了解決單身父母的就業問題，社會保障當局不僅采取了開辦職業培訓、組織社會服務幫助照看子女、以補貼手段鼓勵私有企業接受其就業等“常規”手段，而且還特別采取了單獨顧問服務。在美國有關政策規定，凡具有工作能力的人，社會福利不能無限享受，而有具體的年限限制，并要求社會福利享受對象參加就業培訓，或要求社會福利享受對象參與社區服務等。對失業人員，改變單一的失業救濟金方式，逐漸加強失業者的市場適應力。1982年，里根政府通過了《職業培訓伙伴法案》，建立了“工作機會與基本技能”項目，強化了政府與私人企業之間在社會福利改革方面的合作關系。這個項目要求各州為特定的群體或個人尋找工作，進行在職培訓、實行工作補償（將領取社會福利的有職業的人部分福利收入移交到他的雇主手里，再由雇主以工資的形式發給他們）等。“以工作替代福利”項目的實施，在1985年一年，就使13萬原來依靠社會福利生活的人找到了工作，并在一定程度上增加了原來社會福利領取者的工作收入，抑制了美國公共財政開支增長的勢頭。
（3）加強社會服務體系建設，以減少公共開支。
為了減少公共開支，西方國家通過擴大家庭服務、培養家庭護理員、建立保健醫療和社區服務體系等途徑來加強社會服務體系建設，如英國現已建立了一套由地方政府組織管理的社區社會服務體系，有效地解決了生活自理困難的老人、兒童及智障者、精神病人和殘疾人的照顧。在老人社會服務方面，英國的做法是盡可能把老人留在家里進行照顧。社會服務的主要內容包括社會工作者提供建議與幫助、提供家政服務、進行夜間照顧，以及開辦“托老所”、午餐食堂和娛樂中心等。這樣既解決了老人們的照顧問題，又減少了公共開支，同時還有效地降低了福利依賴現象的產生。
五、部分西方國家社會福利制度的改革情況
英國是社會保障制度發展最早的國家之一，也是社會福利最為全面的國家之一。從16世紀到20世紀70年代，英國的社會保障制度從傳統走向現代，從單純救濟擴展到全面福利，從低水平到高福利，不斷完善。20世紀70年中期以來，隨著社會問題的出現和政黨的更迭，英國的社會保障制度不斷改革和發展。英國政府從2013年開始的又一次大規模社會福利制度改革，涉及養老、住房、社會救助和其他社會服務，主要措施包括：
（1）救濟金改革。
從2013年4月15日逐漸開始，就業適齡人員（16～64歲）領取的救濟金將會封頂，不能超過普通工薪家庭平均收入的數額。根據這項改革，單身人士每周可領取的救濟金大約是350英鎊，夫婦或單親家庭，不管家中撫養多少孩子，每周可領取大約500英鎊救濟金。政府方面估計，這項改革可能使大約5萬個家庭受到影響，這些家庭大約每周平均減少93英鎊。其中單親家庭受到的影響最大，大約有一半的單親家庭會因此而減少福利收入。
同時，從2013年4月6日開始，政府發放的救濟金的年度通脹漲幅要封頂在1%。以往的救濟金每年4月都根據通貨膨脹率而增長，一般是2.2%。政府表示，因為經濟緊縮，公共服務部門工作人員的工資增長都封頂在1%，所以包括失業救濟在內的社會福利救濟金的通脹漲幅也應該同樣封頂。估計大約有410萬個家庭將受到此項改革的影響，平均每周減少90便士。受影響最大的群體應該是就業率較低的單親家庭。
（2）福利房限制。
住在政府提供的福利房和住房協會住宅的家庭也將面臨變革。從2013年4月開始，如果他們的福利房住宅面積超過所需，他們收到的住房救濟金額將會減少。也就是說，如果國民有一間多余的臥室，住房救濟將減少14%，如果國民有兩間或更多的閑置臥房，住房救濟將減少25%。根據新的福利住房政策，一個成年人或一對夫婦可擁有一間臥房的住宅；有孩子的家庭，兩個16歲以下的同性孩子要同居一室，10歲以下的孩子不分性別也要同住一間臥室。
（3）殘疾救濟改革。
英國政府的社會福利改革也不全都是削減。從2013年4月開始，將實施一項新的福利——PIP（Personal Independence Payment），個人獨立金。這筆福利金取代了過去的就業適齡人員殘疾救濟金（DLA）。殘疾救濟金（DLA）是英國社會福利系統最大的一筆殘疾福利支出。過去9年間，申請DLA的人數從不到250萬，上升到320萬，增加了大約1/3。政府估計，將有大約1/5目前領取DLA的人不符合申領PIP的資格。預計，這項改革將在2015-2016財政年度將殘疾福利金減少22億。而根據新的PIP個人獨立金政策，有些殘疾人士的福利將會增加。政府方面說，這項新的殘疾福利政策將比過去的政策更有效率且簡單易懂。
（4）地方稅福利地方化。
從2013年4月1日開始，英國政府將向英格蘭地方政府撥款，使其自定地方稅補貼政策，而蘇格蘭和威爾士政府將決定他們自己的地方稅福利補貼。預計在英格蘭地區，將有300多萬個家庭受到此項改革的影響，平均每年每家損失大約137英鎊。
（5）統一福利金。
從2013年4月底開始，在英格蘭、蘇格蘭和威爾士，一種新的統一福利救濟金（Universal Credit）會取代若干類福利金，包括低收入補貼（Income Support）、失業救濟（Income-based Jobseeker’s Allowance）、就業收入補助（Income-related Employment Support Allowance）、住房補貼（Housing Benefit）、兒童稅收抵免（Child Tax Credit）、就業稅收津貼（Working Tax Credit）等。政府估計，這種新的統一福利金政策將使大約310萬個家庭受益，大約280萬個家庭受損。
長期以來，瑞典是福利社會國家的典型代表，曾被稱為“福利國家的櫥窗”。瑞典具有高工資、高稅收和全民普惠的高福利，社會福利待遇同樣涵蓋了“從搖籃到墳墓”的全過程。在聯合國開發計劃署發布的人類發展指數中，瑞典通常名列前茅。瑞典社會福利的最大特點就是強制性和社會化，人人都必須參加統一的社會保障，并能享受由國家統一提供的各種社會保障。這些保障主要有八大類，即老年保障、健康保障、失業保障、家庭保障、住房保障、兒童保障、教育保障和帶薪假期等。瑞典的養老金制度、健康保險和國民衛生保健服務、義務教育、家庭津貼等都是瑞典最有特色的保障制度，全面的福利對瑞典的宏觀經濟和微觀行為等都產生了一系列影響。
人們一般將瑞典社會福利制度中的問題稱為“瑞典病”。對于如何治理“瑞典病”，瑞典國內有不同的看法。社會民主黨主張在保持現行的社會福利制度、維持充分就業的前提下，增強經濟實力，改善公共部門，適當削減公共開支，反對“私營化”；而保守黨則主張對現行的社會福利制度作較大的變更，大規模減少公共開支，實行“私有化”，鼓勵私人在醫療保健、托幼事業方面與官方單位進行競爭，反對國家過多地干預經濟，要求給人們更多的自由支配權。
從20世紀90年代開始，為減輕稅收壓力和增強瑞典產品的國際競爭能力，瑞典對社會保障制度進行了一些改革。由于福利國家制度一直是瑞典國民的生存基礎和不可或缺的心理依靠，改革更多地是對具體福利計劃進行必要的修正，改革的核心任務是：增收節支，實現轉型，恢復福利國家制度的穩健運行。
首先，控制工資的進一步上漲。政府要求工會采取克制態度，暫緩提出增加工資的要求，同時承諾繼續實施充分就業政策，并逐步降低邊際稅率。這項改革到20世紀80年代中期見到成效，物價與工資輪番上漲的勢頭得到基本控制。
其次，調整養老金給付標準。一是調整養老金上漲機制，將原來的養老金支付標準隨物價上漲指數和上班族工資上調幅度而等比例地上調修改為：養老金的上調幅度比照上班族工資上調幅度扣減1.5個百分點。二是合并養老金支付項目，將原來的“基本養老金+與收入相關的養老金”兩部分，修改為“所得比例養老金”一種。三是通過對高齡護理家庭的隨訪，減少不必要的老年護理或治療等支出。
再次，改革稅收制度。其目標是：降低邊際稅率，建立“低稅率寬稅基”的新體制，以激勵國民工作的積極性，提高國民儲蓄，促進資本投資。應當說，稅制改革雖然沒有完全實現這一目標，但新稅制在激發國民經濟的活力方面確實顯示了相當成效。
最后，改變實現充分就業的方式和條件。一是調整享受福利的條件。比如，將“愿意就業”作為享受福利待遇的基本條件；將參加就業培訓作為領取失業津貼的條件；將“盡力工作”作為領取社會救濟和殘疾人福利的條件。二是增加雇主對雇員病假缺勤的監督，規定病假的頭兩個星期的津貼由雇主支付。三是重視對青壯年就業者的再培訓和終身教育，重視他們的福利待遇供給。四是降低邊際稅率，適當擴大工資差別，以刺激國民的工作積極性。
同西歐國家一樣，美國的社會福利制度也是在工業化過程中逐步建立起來的。但美國的工業化進程具有“趕超”的性質，不僅實現工業化的速度很快，而且人口和城市化的進程也同步展開。建國初期，美國人口只有不到400萬，到1860年就已經達到3 144萬。在迅速擴張的同時，美國的工業化、城市化進程也在加速進行。在此背景下，美國的社會福利制度“從無到有”的歷史進程也比西歐國家短得多。在逐步發展的過程中有兩個標志性事件：20世紀30年代的羅斯福“新政”標志著美國社會福利制度的基本建成，60年代民主黨政府的“偉大社會”計劃則標志著美國的社會福利制度走向了完善。70-80年代的歷屆美國政府對其社會保障制度和社會福利制度進行了一定范圍內的調整，但是60年代確立的基本框架并沒有觸動。
美國的社會保險項目和社會福利項目界線比較明確。社會保險（包括退休、養老、傷殘和遺囑等各種的“社會保險”項目和“失業保險”項目）采取基金化的運作方式：政府征收“工資稅”構成兩個專門的保險基金，保險開支完全由基金負擔，政府不再直接投入資金。社會福利項目則完全是由政府開支負擔。所以美國政府的公共支出也是很大的，在此后的社會福利制度改革中，都對這部分進行了改革，力圖減少社會福利項目和減少支出，尼克松、福特、卡特、里根總統都有這方面的改革。美國沒有面向全體公民的社會補助制度，與西歐相比，美國社會福利的覆蓋面要窄得多，轉移支付部分比多數西歐國家小，社會再分配程度比較低，更強調針對性和工作基礎上的救濟。
美國的社會福利制度一直沒有停止改革的步伐，1996年，克林頓政府對福利制度進行大刀闊斧的改革，簽署了《個人責任與工作機會調整法》（Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act）。對此共和黨人拍手叫好，有些極端的自由民主黨人則憤怒抗議。克林頓政府中三個民主黨官員以辭職抗議。《個人責任與工作機會調整法》結束了長達60年的聯邦政府對窮人的現金補助，旨在促使依靠政府福利的婦女們參加工作。只有你參加勞動，才能得到兒童補助、職業訓練和交通補助。福利改革的另一個重要內容是以“困難家庭臨時補助法”（Temporary Assistance for Needy Families, TANF）取代“撫養孩子家庭補助法”（Aid to Families with Dependent Children, AFDC）。根據TANF，聯邦政府不再直接承擔AFDC規定的責任，而是根據的人口比例給各州一筆撥款，由各州承擔起責任，避免全國吃大鍋飯。聯邦政府只對困難家庭提供免稅作為補助。小學中學的免費教育也由政府負擔。在AFDC計劃中，政府補助是無限期的；而在TANF計劃中，一個人一生最多只能領取五年的補助。1996年的福利改革糾正了許多極不合理的弊病，但并沒有解決所有的社會問題。沒有全民醫療保險、人口老齡化、社會保險基金赤字、勞動力昂貴與經濟國際化造成的高失業率等問題仍沒有得到解決。
奧巴馬就任總統以來，社會福利改革日益成為兩黨政治較量的核心問題。奧巴馬政府的福利制度改革涵蓋了稅收、高等教育和醫療等主要方面，并以政治經濟重組為切入點。
（1）稅收制度改革。
奧巴馬政府的稅收制度改革的主要手段是遏制高收入人群，以此緩解經濟不平等現象，并加大對這一群體的稅收來為醫療改革儲備資金。其三大主張包括：廢除2001年和2003年由布什政府制定的、傾向于富人的稅收減免政策；遏制累退稅政策，避免窮人比富人繳納更多稅費；把更多的政府稅式支出調節給低收入和中等收入人群，如提出調整工資稅上限。由于個人年收入超過106 800美元以上的部分不再收稅，有6%的人會享受這部分優惠，其總收入占全國工資收入的15%。提高上限后將加大對高收入者的稅收調節，并減少國家財政赤字。
（2）高等教育制度改革。
1965年通過的《高等教育法案》以法律形式推動了助學貸款發展，政府還對借貸方有所補貼。及至20世紀80年代，助學貸款已經發展成為一項高利潤產業，利益飆升使產業家們不斷加大政治投入，增強了自己的政治影響力，使政策改革愈發困難。奧巴馬政府對這一領域的改革手段是用100%的政府直接借貸取代以信貸公司為第三方中轉者的現存貸款體系，從而終止了商業資本對教育產業的控制，并嚴格控制助學貸款利率上漲，以保證有更多年輕人有機會接受并完成高等教育。
（3）醫療制度改革。
美國是西方發達國家里唯一沒有全國性醫療保險的國家，卻在醫療保健上花費的開支最大，關鍵性的醫保項目包括“國家老年人醫療保險”（Medicare）、針對低收入人群的“醫療補助計劃”（Medicaid），以及對企業員工的醫療補貼。2008年金融危機大面積爆發后，醫療保障體系也危在旦夕這一說法似乎成了不爭的事實：有1/6的美國人沒有任何保障。由奧巴馬政府推行的醫改方案為數眾多，其中最重要的是2010年簽署的《患者保護與平價醫療法案》（Patient Protection and Affordable Care Act, PPACA），又稱“奧巴馬醫改”（Obamacare）。該法案要求擴大醫療保險的覆蓋范圍，對于那些既沒有雇主，也不受政府資助的保險計劃保護的成年人而言，必須自行投保，否則可能繳納罰金，這一舉措被稱為“個人強迫令”；那些收入在貧困線基準四倍以下的家庭將在購買保險時享受稅收減免；“醫療補助計劃”被推廣到了收入在貧困線1.3倍以內的人群。同時，該法案也對私人醫保產業和公共醫保項目施加著影響。醫保公司不得調查投保人的投保前健康狀況，對所有申請人都應施加保護，且不得因性別或健康狀況等原因對病人進行區別對待。“醫療補助計劃”的擴大把3 000萬失業公民納入保護范圍，也可在某種程度上減少財政赤字。
任務二 我國社會福利發展模式的選擇
情境導入
中國社保實現躍進，告別低福利國家
（資料來源：第一財經日報，http：//www.yicai.com/news/2014/03/3596237.html.作者：郭晉暉）
任務描述
任務實施
任務總結
任務反思
知識鏈接
一、中國傳統社會福利制度的基本特征
傳統中國的社會福利制度是家庭福利制度。在中國傳統社會里，家庭是社會生活的核心，也是福利的提供者。傳統的中國家庭文化提倡多子多福，一對夫婦一般養育4～6個孩子。其中，長子是家族傳宗接代、家長權威傳承、家庭財產繼承、家庭關系維系的主要依靠者和后繼者。在家庭結構方面體現為多代同堂，少則三代，多則四代、五代同堂而居。未婚子女與父母和祖父母同住，已婚子女或者分家，或者不分家，但崇尚的是不分家。多代多子一鍋吃飯，一門出入，同耕一塊田地、同尊一個祖先，被尊為典范，受到四鄉八里的尊重和敬佩。之所以這么做，主要是為了便于一個家庭中的所有成員能相互關照。其實，這就是家庭福利制度的具體體現。
中國傳統家庭具有三大基本功能。一是家庭的生產功能，這一功能主要體現在組織家庭成員參加生產上。生產包括農耕勞作或手工經營，人們通過各種形式的生產并從中獲得收入。這時，從很大程度上說，每個家庭就是一個生產單位。二是家庭的消費功能，這一功能主要體現在家庭維持全體家庭成員的衣食住行上。在傳統中國，住所對有錢的大家庭來說可能是豪宅，相對講究一些，但對于窮困家庭則可能只是一處窩棚，但不管怎樣，總得有個住所。住所以家庭為單位來提供。沒錢人家出行主要靠雙腳，有錢人家出行主要靠轎子。而一日三餐對家庭而言是最為重要和基本的，它構成日常家務的主要內容。每逢喜慶節日，做一身新衣是重要標志，也是家庭成員的主要愿望，特別是過大年，有錢人家自然要給每個成員（包括傭人）做新衣，經濟條件不好的家庭也要想方設法完成做新衣的目標。總之，在中國的傳統社會里，家庭為人們提供了衣食住行，為消費創造了條件與可能，從很大程度上說，每個家庭就是一個消費單位。三是家庭的保障功能，這一功能主要體現在家庭為全體家庭成員提供生活保障。這一功能是中國傳統家庭更為重要的功能。傳統中國家庭的保障范圍十分寬泛，保障功能也比較強大，形成了特殊的保障機制。前述家庭提供的衣食住行功能，其實已具有保障的意義；但更為重要的是，傳統家庭為家庭成員提供了包括養老、醫療、生育、救濟、福利等全方位的保障功能，特別是撫養與養老方面。以養老為例，“養兒防老”是傳統中國夫婦生育子女的基本理由，就是說，傳統家庭是通過生養子女來解決養老問題的。用現代社會保障的觀點來看，生育和撫養子女的花費，可以被看成是正值勞動年齡的父母為將來養老而繳納的保障基金。這筆基金隨著子女年齡的增長在逐年繳納和積累，在子女的逐步成長中得以保值與增值。當父母老年喪失勞動能力時，當子女成年進入勞動年齡時，原先所繳納的養老保障金就開始給付了，直至父母去世。從傳統家庭的角度看，這種養老基金的繳納、積累、增值及給付，是一個十分自然的“天經地義”的過程，是一個銜接得十分平滑的過程，似乎找不到過渡的節點或環節。其他如醫療等保障的情形也大致如此。總之，在中國傳統家庭中，老人的生老病死風險全由家庭提供保障；家庭保障的費用支出全部由家庭承擔，保障基金的積累增值、代際之間的轉移支付等過程，一應在家庭中完成。這也決定了傳統中國的社會福利制度就是家庭福利制度。
二、新中國成立以后中國社會福利制度的基本特征
新中國成立后，建立在計劃經濟體制基礎上的福利制度是依托“單位制”社會管理體制，主要為保障老年人（尤其是孤寡老人）、殘疾人和孤殘兒童等特殊困難人群的基本生活權益而提供生活救助和照料服務的補缺型福利制度。計劃經濟體制下形成的社會福利模式具有以下幾個明顯特征。一是城鄉區別對待，城鄉分割。城鎮居民享有的社會福利更多、更明顯，城鎮福利分散為財政價格補貼、單位供給、民政福利等三大塊；農村福利由集體提供，主要體現為農村五保戶的“五保”供養。據鄭功成測算，在福利項目支出方面，占全國人口約20%的城鎮居民占有全國財政性福利支出的95%以上，占全國人口75%以上的鄉村居民的財政性福利支出不足5%。二是覆蓋面狹小，服務內容較單一。我國的民政福利事業機構，按照規定主要收養城市中無家可歸、無依無靠、無生活來源的孤老殘幼和精神病人，覆蓋對象的范圍狹小，且主要分布在城市，農村只有不到2%的人享受傳統的社會福利待遇。我國社會保障覆蓋面也僅為30%，低于低收入國家平均47%和下中等收入國家平均75%的水平。朱慶芳測算，1997年城鎮享受社會保障的人數（含離退休）為1.85億人，覆蓋面為88.7%，農村（含部分鄉鎮企業職工）為1 474萬人，覆蓋面僅為3.3%，城鄉覆蓋面的比例為27:1。三是服務標準較低，且職責分散，難以系統規劃。由于民政福利事業的投資主體是國家，使得我國每年用于福利事業的費用十分有限，不僅遠低于發達國家，而且低于許多發展中國家。1982年政府投入社會福利的費用只有1.65億元，占國民生產總值的比重僅0.05%～0.06%。而到20世紀90年代初，這項比重卻下降到0.04%。在政府撥給的社會福利單位經費中，絕大部分都用于福利單位的日常開支，投入發展的只有10%～15%，90年代初為每年5 000萬元左右。西部貧困地區的狀況更差。更重要的是，這種制度設計起不到應有的對貧困差距的調節作用。朱慶芳測算，從支出看，1997年城鎮按社會公認的社會保障支出為3 500多億元，人均1 600多元，農村人均為80多元，城鄉比例為20:1，若城鎮加上住房、實物福利和物價補貼等，人均高達2 800多元，城鄉比例為35:1；城鎮離退休金和福利人均為6 303元，農村為543元，城鄉比例為11.6:1；每千人口醫生數，城市為3.5人，農村只有1.6人，還有10.7%的村無醫療點，城市每一個職工的醫療費（公費）為393元，農村大多為自費，每年平均只要幾十元。邱向寧1998年測算，占全國人口80%的農民，僅占社會保障支出的11%。90年代初期，城鎮人均年社會保障費用為413元，農民年人均只有14元，相差近30倍。民政福利救濟的對象主要是無勞動能力、無生活來源、無法定贍養人和撫養人的城鎮孤老（簡稱“三無人員”）、社會困難戶、60年代精簡退職職工及國家規定的一些特殊救濟對象，每年城鎮救濟對象大約為60萬～80萬人，臨時救濟為200萬人次。目前，隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善，財政間隔補貼、單位供給部分已越來越萎縮，而民政所能提供的福利因思想認識、財力制約而準備不足。方青測算，包括軍人的撫恤費在內，1985、1990、1995年，國家財政撥款分別為312億元、55億元、951億元，如按每年需要救助人口1億計，上述經費全部用于社會救助事業，當年人均也僅為31.2元、55元、95.1元，根本無法滿足社會成員對救助的要求。[16]
三、中國社會福利制度面臨的挑戰
2013年我國發布了第一部老齡事業發展藍皮書——《中國老齡事業發展報告（2013）》。藍皮書指出，截至2012年年底，我國老年人口數量達到1.94億人，比上年增加891萬人，占總人口的14.3%。中國將迎來第一個老年人口增長高峰，2013年老年人口數量突破2億大關，在2025年之前老年人口將每年增長100萬人，同時勞動年齡人口進入負增長的歷史拐點，勞動力供給格局開始發生改變。我國人口老齡化的特點是：老齡人口基數大、增長速度快、高齡化的趨勢明顯等，其中，最突出的特點是“未富先老”。從國際經驗看，西方發達國家在進入老齡化社會時，國內生產總值一般都在人均5 000～10 000美元。而我國進入老齡化社會時的人均GDP才1 000美元左右，屬于典型的“未富先老”國家。同時，隨著現代生活方式的轉變，家庭結構“小型化”的發展趨勢也使家庭養老的壓力越來越大，急需政府、社會的力量為老年人提供基本生活保障。
在人口老齡化、家庭結構“小型化”趨勢等問題日益突出的情況下，人們對社會福利的需求與現有社會福利制度供給之間的矛盾也更加明顯。一方面，從供給水平看，現行社會福利制度存在服務內容單一、服務水平不高等問題，供給水平與人們的需求存在一定差距。另一方面，從制度的覆蓋群體看，雖然保障對象較之改革開放前已明顯增加，但隨著改革的深化，社會生活中不斷涌現出的新的貧困弱勢階層仍被排斥在制度之外。例如，城市化進程中出現的失地農民、農民工及其子女，這些群體的社會權益訴求及其中未成年人的教育問題都屬于社會福利應關注的范疇。
區域間發展不平衡是我國發展過程中存在的一個不可回避的現實問題。目前，我國東部地區與中西部地區、農村與城鎮之間差距仍很明顯，這也使區域間社會福利事業呈現不平衡的態勢。當然，在近幾年貫徹落實科學發展觀、統籌城鄉發展與區域發展的實踐中，民政部等相關部門針對這一問題采取了多項舉措。例如，在福利資金安排方面，由民政部管理的部級福利彩票公益金基本都投向西部和中部地區，對東部發達地區投入的資金量較少，目的就是加速中西部地區社會福利事業的發展，縮小地區間差距。同時，為響應社會主義新農村建設的要求，福利彩票公益金的使用近年來也逐年向農村地區傾斜。民政部于2007年11月正式啟動的“農村五保供養服務設施建設霞光計劃”明確要求各級民政部門在2006—2010年期間，從本級留用的彩票公益金中，劃撥一部分資金資助農村五保供養服務措施建設。
一直以來，有相當一部分學者認為，中國社會福利支出在國家公共財政支出所占比重偏低。我們認為，在我國社會福利發展過程中，雖然不能籠統地拿中國的社會福利統計數據與國外的相關統計數據進行對比，進而得出比例偏低或明顯偏低的結論，但確實需要認真思考社會福利費支出占國家財政支出比例的適當性問題。表1-1和表1-2列出了中國和部分國家的社會福利支出狀況。
表1-1 2011—2013年國家公共財政支出狀況
單位：億元
表1-2 2002年部分國家社會福利支出情況
值得特別注意的是，從表1-1和表1-2的對比中，我們不能簡單地得出中國社會福利占公共財政支出比重很低的結論，因為表1-2中各國社會福利支出為全口徑，包括養老、遺屬、殘障待遇，工傷保險、醫療保險、生育與失業保障待遇，家庭、教育與住房津貼，社會救助等現金或實物支付等，其統計口徑與我國的統計口徑不盡相同。在我國，雖然明顯屬于社會福利的“醫療衛生支出”“社會保障和就業支出”“住房保障支出”三項占公共財政的比重比較低，但“城鄉社區事務支出”和“一般公共服務支出”兩項中也有一部分屬于社會福利支出，這部分并未計入社會福利所占比重中。
20世紀80年代以來，我國民政部門開始進行“社會福利社會化”改革的探索，以改變計劃經濟體制下由政府包辦社會福利和企業辦社會的傳統福利模式。2000年2月，國務院辦公廳轉發由民政部聯合原國家計委、原國家經貿委、教育部、財政部、原勞動保障部等十個有關部門發布的《關于加快實現社會福利社會化意見的通知》，進一步明確了推進社會福利社會化的指導思想、目標和總體要求，指出要統籌規劃、規范管理、有序發展社會福利事業。三十多年的改革實踐中，企業辦社會的包袱基本被卸掉了，非營利組織的發展也使政府獨立支撐社會福利事業的狀況有所改善。但改革進程中的一些問題仍沒有得到解決。例如，將“社會福利社會化”等同于政府“甩包袱”、主張實行“社會福利市場化”等錯誤認識直接導致一些地區政府部門對社會福利事業的重視程度下降、將“民辦公助”直接轉化為“民辦民助”等行為。由于認識誤區、政府“越位”并存、社區力量動員不足等情況的存在，直接導致社會福利的社會化合作機制難以形成。
社會福利走向制度化是社會文明進步的一個重要標志，而通過相應的法律來規范社會福利的供給與需求，是社會福利事業發展的基本要求。20世紀90年代以來，我國陸續頒布一系列有關社會福利的政策法規。例如，1991年頒布的《關于企業職工養老保障制度改革的決定》、1993年頒布的《關于職工保險制度改革試點的意見》等。20世紀90年代中期后，又頒布了《中華人民共和國老年人權益保障法》、《中華人民共和國殘疾人權益保障法》和《中華人民共和國未成年人權益保障法》等。但客觀地看，這些法律只是對社會福利制度建設從宏觀上作出了原則性規定，對福利項目的具體操作并沒有明確規定，即使涉及項目具體操作規范的法規也多存在界定不明晰、流于形式等問題。例如，按照民政部1994年12月發布的《有獎募捐社會福利資金管理使用辦法》第8條第4款規定：“社會福利資金主要用于資助為老年人、殘疾人、孤兒服務的社會福利事業，幫助有特殊困難的人，支持社區服務和社會福利企業的發展。”但其中對福利資金的使用僅規定以“定期向社會公布募集資金的收入、支出使用情況”（《中國社會福利有獎募捐委員會章程》第19條第2款）的形式告知公眾，而沒有規定相關的監督制度。從各國社會福利制度的發展看，社會福利立法應作為一個獨立的法律，既不能被其他法律體系所包容，也不能與其他法律體系相混淆。我國的社會福利制度歷經五十多年的發展，到目前為止仍沒有一部綜合性的社會福利法律，值得反思和重視。
四、中國社會福利制度發展模式的選擇
關于我國社會福利制度發展模式的選擇，鄭功成認為，要以不斷改善和提高國民的生活質量為追求目標，走福利社會化、多元化的發展道路。特別是要體現中國自己的特色，如物質保障與服務保障相結合、國家救援與群眾互助相結合、救助生活與發展生產相結合、發展社會福利與鞏固家庭保障相結合、社會福利制度化建設與非制度化建設相結合等。一是要改造政府福利，設置老年人福利、兒童福利、婦女福利等項目，將財政性補貼轉化為社會津貼項目。二是分化職業福利，將具有社會職能的一部分傳統職業福利從單位中剝離出來，復原到社會化福利，職工對這部分的福利需求通過社會化或社區型的福利設施、項目得到解決。三是完善整個福利制度，包括健全社會福利法制體制、重整福利資源、健全福利體系、完善運行機制等。他提出，要構建官督民辦的新型社會機制。除教育福利因與教育界密不可分仍由教育部門管理外，其他福利事務均應由民政部門統一監督管理。
民政部社會福利和社會事務司常宗虎認為，各國實踐中的社會福利制度，從對社會結構的影響程度上區分為兩種模式，從社會福利的實施方式上又可以區分為兩種組織體制。兩種模式與兩種體制的交互搭配和混合使用，又形成了各種不同的社會福利制度。兩種模式依據對市場的樂觀和悲觀的不同估計，區分為補救性福利模式和機制性福利模式。補救模式認為市場可以自行解決絕大部分社會問題，社會福利只需“將目標有選擇地集中在一群殘留的、人數不斷減少的少數需求者”身上，就可以保障有一個健康、良好的社會環境。其典型代表是美國。機制模式認為市場無力解決日益惡化的社會問題，政府只有通過全面干預的社會福利政策（如普遍的、名目繁多的福利補貼和政府提供的補充社會保險等）在大范圍內提供機制化的服務，才能解決普遍性的社會問題。否則，社會穩定就難以保證。代表性國家如瑞典、丹麥、挪威等。兩種體制依據政府和社會在福利工作中的不同作用，區分為合作體制和國家主導的體制。合作體制突出強調社會力量，特別是社會中介組織在福利服務中的重要作用，認為大部分的福利服務，應該交由各類社會組織包括非政府、非營利機構來提供，公民整體的福利保障和服務充分依托社會部門的作用。代表性國家是德國、荷蘭等。國家主導的體制強調國家應當基本包攬公民的福利收入和福利服務，全體公民能否享受到社會福利的基本權益，責任完全在于國家。
常宗虎認為，結合我國國情，尤其是我國社會福利事業的實踐和現狀，中國的社會福利制度應當選擇補救模式和合作體制。主要理由有四個：一是政府財力有限，面對社會福利服務需求與供給之間比較尖銳的矛盾和不發達的現狀，必須充分動員、依靠社會力量發展社會福利事業，才能適應時代發展的要求；二是我國正在加速建立社會主義市場經濟體制，政府參與社會越少，越有利于培育、發揮市場的作用，社會力量的大規模介入和政府退居直接管理的地位是建立相對完善的市場經濟體制的必然要求；三是補救模式和合作體制把政府的作用放在比較低調的地位，既為政府以后更多地參與社會福利事業留下了余地，又為政府隨時改變自己在社會福利事業中的角色和地位埋下了伏筆；四是吸取“福利國家”福利負擔過重的教訓，遵循福利水平只能提高而難于降低的剛性規律，選擇補救模式和合作體制，應當說是明智的。
補救模式以維護社會穩定和社會公平為最終目的和衡量標準，帶有強烈的救濟型福利的特點，福利項目只限于社會普遍認可的、維持社會平均生產水平必需的物質與精神需求、福利水平只限于對不足部分的補貼或有特殊貢獻者的補償和必要的社會服務。補救模式的實施，一般要求以“家計調查”為前提，主張政府只進行最小限度的干預，同時積極鼓勵個人、家庭、單位、社會尤其是社會中介組織作出最大努力。
中國著名社會學家、中國社會科學院學部委員景天魁等人認為，以底線公平理論為基礎的福利模式是中國社會福利制度的可行選擇。底線公平理論在社會福利問題上的基本主張是：只有滿足窮人的利益，才能真正滿足富人的利益；底線公平比一般公平更有利于實現社會公平；有重點的公平比所謂的“全面公平”更有利于真正實現全面公平；以增進普遍福利為目的的發展，比單純的經濟增長更有利于經濟的健康和持續的發展；全民共富比一部分人富裕更能夠真正富裕中國。
底線公平福利模式有五個基本特點（也是優點）。第一，理念特征：底線公平。社會福利領域的“底線”指社會成員基本需要中的“基礎性需求”，主要包括解決溫飽的需求（生存需求）、基礎教育的需求（發展需求）與公共衛生和基本醫療的需求（健康需求），這三項需求是人人躲不開、社會又公認的“底線”。底線部分表現權利的一致性，屬于無差別的公平，所有公民在“底線”面前所具有的權利一致性就是“底線公平”；底線以上部分體現權利的差異性，屬于有差別的公平。底線公平是一種具體的、可操作的社會公平，比一般公平和抽象公平更有利于實現真正的社會公平。第二，制度特征：分層體系。底線公平的福利制度體系由基礎性的福利制度和非基礎性的福利制度兩個層次構成，前者滿足人民的底線福利需求，具有一致性；后者滿足人民的非底線福利需求，具有差異性。第三，機制特征：剛柔相濟。剛性機制強調政府在滿足社會成員的底線福利需求時負有不可推卸和不能回避的“底線責任”和“首要責任”，這種責任既是一種政治責任，也是一種經濟責任，還是一種道德責任。“柔性機制”強調非底線福利責任主體的多元化，充分發揮市場機制、慈善機制、互助機制、自助機制在非底線福利供給中的作用。剛性機制與柔性機制的相互結合，既劃清了福利供給上政府機制與市場機制之間的界限，明確了結合點，又增加了福利調節機制的彈性。第四，目標特征：水平適中。在福利社會上，底線公平福利模式既反對“福利最小化”（它與共同富裕的社會主義本質背道而馳），也反對“福利最大化”，有效預防“高福利的陷阱”和“福利依賴”。第五，功能特征：雪中送炭。底線公平福利模式體現了“雙重”的“雪中送炭”：在社會成員中強調“社會弱者優先”，強調政府要優先滿足弱勢群體的福利需求；在社會成員的福利需求中強調“底線福利優先”，強調政府要優先保證社會成員的底線福利需求。[17]
案例分析
美國的社會福利制度
復習思考