第二章　初涉政壇嶄露經濟外交才華

第一節　初涉政壇的風雨歷程

隨著第二次世界大戰的全面爆發，美國的一些有識之士已明確意識到希特勒統治下的德國是對民主制度的嚴重威脅，并認為美國將最終卷入戰爭。盡管此時美國國內，尤其是美國國會仍然彌漫著孤立主義情緒，但克萊頓卻竭力主張美國應毫不猶豫地向英國及其盟國提供及時和有效的援助。實際上，“促使美國盡早為戰爭做好準備是克萊頓在1940年再次支持羅斯福的主要原因之一”（注：Gregory A.Fossedal，Our Finest Hour，p.65.）。不僅如此，克萊頓還利用其廣泛的社會影響，并會同其他有識之士，展開了一場聲勢浩大的援助英國的運動。1940年春，當德國準備進攻瑞典、挪威、丹麥和法國時，克萊頓與迪安·艾奇遜（Dean Acheson）等人就在紐約發表了一份聯合聲明，呼吁美國立即向英國提供驅逐艦以及其他軍事裝備的租借援助。與此同時，克萊頓本人還慷慨地向紅十字會、盟國救濟基金會等捐助了數千美元，因為克萊頓堅信，援助英國及其盟國就是為保衛民主制度而戰。應當看到，盡管克萊頓等人的呼吁并非是首倡，但這種呼聲對于喚醒公眾輿論卻起到了至關重要的作用。在聲援英國的運動中，克萊頓最大的貢獻應是成功地說服潘興將軍公開表示支持向英國提供援助。約翰·潘興（John J.Pershing）是久負盛名的一代名將，在第一次世界大戰期間曾任美國遠征軍總司令，在美國公眾中享有極高的聲望和影響力。克萊頓曾專程登門拜訪，以期贏得潘興將軍的支持。在克萊頓的努力下，潘興將軍終于打破沉默，公開呼吁美國政府立即向英國提供援助。潘興將軍的呼吁在第一時間就成為全美國的頭條新聞，并被視為是喚起公眾輿論以支持英國的聲援運動的轉折點。（注：Gregory A.Fossedal，Our Finest Hour，pp.66—67.）不容否認，自歐洲戰爭爆發以來，羅斯福總統就一直密切關注戰事的發展并早已傾向于向英國及其盟國提供援助。但同樣應當承認，來自商界、軍界和外交界的廣泛支持確實增強了羅斯福總統排除國會的干擾并作出決斷的信心，這里面自然有克萊頓的一份功勞。

在克萊頓看來，第二次世界大戰不僅為“山姆大叔”開創“美國世紀”提供了歷史性的機遇，而且亦為他本人施展政治抱負創造了不可多得的機會。于是，像其他有識之士紛紛齊集華盛頓一樣，克萊頓也毫不猶豫地來到了美國的首都以尋求政治上的發展，并成為羅斯福政府的積極支持者。另一方面，為具體實施對英援助以及為戰爭作準備，羅斯福政府也急需廣攬群賢并擴大其政治基礎，而且，動員國內生產能力以應對戰爭的關鍵因素之一就在于吸引商界精英參與政府工作。鑒于克萊頓曾有在美國戰爭工業委員會工作的經歷，并具有廣泛的社會影響力，因此，克萊頓自然被列入了羅斯福的后備名單。

除了援助英國及其盟國之外，1940年對于美國政府而言，當務之急就是設法進一步改善和鞏固美國同拉美國家的政治經濟關系，而德國向拉美地區的政治、經濟和文化滲透更增強了美國采取有力措施的愿望。實際上，自20世紀30年代以來，德國政府便采取了積極的外交政策和政治攻勢，加緊了在拉丁美洲地區同美國的爭奪。第二次世界大戰爆發之后，拉美地區的局勢變得更加撲朔迷離。一方面，歐洲戰爭的爆發使拉美國家失去了傳統的歐洲市場，本已十分脆弱和疲憊的拉美國家經濟由此日趨惡化。另一方面，納粹德國此時亦加強了對拉美國家的外交宣傳攻勢，并積極尋求同拉美國家，尤其是阿根廷和巴西訂立經濟同盟關系。更為重要的是，羅斯福政府擔心絕望中的拉美國家因經受不住納粹德國的誘惑而向其出售重要的戰略物資。應當看到，盡管羅斯福的“睦鄰政策”在一定程度上緩解了拉美國家對美國的反感，但美國政府動輒進行軍事干涉的行徑對拉美國家而言仍記憶猶新。有鑒于此，羅斯福政府認為，為抵消德國的滲透并防止西半球分裂為相互敵對的集團，美國應積極展開對拉美國家的外交活動并適時提供經濟援助。（注：Gregory A.Fossedal，Our Finest Hour，p.68.）

長期以來，美國政府的相關部門——如商務部、財政部、國務院、農業部等——均為爭取美國對拉美國家政策的主導權而爭吵不休。為避免政府部門間的勾心斗角，羅斯福總統于1940年6月指示其特別助理詹姆斯·福里斯特爾（James Forrestal）就援助拉美國家問題起草一份具體的行動計劃。福里斯特爾隨即向羅斯福總統建議設立一個新的辦公室以作為協調美國對拉美國家政策的機構，并舉薦納爾遜·洛克菲勒（Nelson A.Rockefeller）和克萊頓作為該機構的負責人。福里斯特爾指出，之所以選擇克萊頓，是因為他具有商業天賦，同拉美國家有著廣泛的業務往來并熟悉拉美事務。經羅斯福總統斟酌并批準，一個非正式的但直接對羅斯福總統負責的美洲國家間事務協調員辦公室（Office Coordinator of Inter-American Affairs，該機構實際上是美國美洲國家間事務辦公室的前身）宣布成立，由洛克菲勒擔任協調員，克萊頓擔任副協調員。（注：Arnold A.Rogow，James Forrestal：A Study of Personality，Politics，and Policy，New York：Macmillan，1963，pp.89—91.）

但克萊頓對此并不感興趣，因此只答應暫時就任，直到洛克菲勒找到合適的人選。應當看到，盡管克萊頓在美洲國家間事務協調員辦公室擔任副協調員的任期不長（從1940年8月至10月），但他提出的諸多政策建議——其中最重要的一份報告就是“行動計劃”——卻大部分被羅斯福總統接受和采納，并在很大程度上對美國的拉美政策產生了重要的影響。這些政策建議主要包括：

（1）進一步增進美洲國家間的自由貿易。羅斯福總統同意設立美洲國家間事務協調員辦公室的一個重要初衷就是試圖調整美國對拉美國家的經濟政策，以此作為改善美國與拉美國家政治關系的突破口。克萊頓在提交給羅斯福總統的報告中坦陳，美國的信貸政策和關稅政策，尤其是以《斯穆特—霍利關稅法》為基礎的高關稅政策，是造成拉美國家面臨巨大經濟壓力的主要原因之一。因此，克萊頓建議美國應加大向拉美國家提供直接援助的力度，擴大美國進出口銀行的貸款權限和貸款額度以推動美洲國家間的自由貿易。

（2）實施戰略物資購買和儲備計劃。這是克萊頓向羅斯福總統提交的報告中最具戰略性意義的內容。克萊頓指出，為確保拉美國家不向納粹德國提供原材料，美國應立即實施排他性的購買計劃，尤其是購買和儲存具有軍事意義的戰略物資和原材料，以此隔斷納粹德國從拉美地區獲得這些戰略物資的渠道。克萊頓進而認為，實施戰略物資購買和儲備計劃的最恰當的機構就是杰西·瓊斯（Jesse H.Jones）領導下的復興金融公司（Reconstruction Finance Corporation，RFC）。

（3）以戰略物資購買和儲備計劃作為推動美洲國家間自由貿易的有效工具。克萊頓充分認識到，為滿足戰時工業生產的緊迫需要以及實施戰略物資購買和儲備計劃，美國將大量從拉美國家進口戰略物資和原材料，但在戰爭結束之前，美國將不可能向拉美國家出口大量的消費品。因此，相對于拉美國家而言，美國將在戰后擁有相當數量的貿易赤字。與此相對應的是，持有美元和債務證券的拉美國家將有能力在戰后購買美國的商品，這無疑將有利于促進美國與拉美國家的自由貿易。

（4）尋求建立固定匯率貨幣體系并穩定美元幣值。克萊頓強調指出，美國應在戰爭期間就著手考慮建立正常的國際收支結算安排，即建立一個固定的國際貨幣匯率體系，這將有助于確保拉美國家相信他們所持有的美元幣值是穩定和有保障的。克萊頓認為，鑒于美元在30年代初期的放任貶值曾使拉美國家蒙受了重大損失，因此，固定匯率體系的建立將有助于重振美元信用，能有力地推動美洲國家間的自由貿易。（注：Gregory A.Fossedal，Our Finest Hour，pp.71—72.）

由此可見，盡管克萊頓擔任美洲國家間事務副協調員的時間非常短暫，但他提出的“行動計劃”及相關政策建議卻具有不容忽視的意義。換言之，克萊頓提出的戰略物資購買和儲備計劃、促進美洲國家間自由貿易的設想以及建立固定匯率體系的主張與美國的政策規劃是完全一致的，而戰略物資購買和儲備計劃更是對美國的政策設計產生了重要的影響。實際上，克萊頓正式步入政壇的第一項工作就是主持戰略物資的購買和儲備。

在僅僅擔任了兩個月的美洲國家間事務副協調員之后，克萊頓便攜妻子及兒女回到了休斯敦。但剛進家門，克萊頓就接到了瓊斯從華盛頓打來的電話，邀請他前往復興金融公司擔任要職，并告知羅斯福總統希望由他主持原材料購買計劃。克萊頓遂以妻子健康狀況不佳為由婉言謝絕。此后，羅斯福總統親自致電克萊頓請其出山，并任命他為復興金融公司所屬聯邦信貸管理處副處長。克萊頓于是接受了羅斯福總統的邀請，同時辭去了安德森—克萊頓公司董事會主席一職。（注：Ellen Clayton Garwood，Will Clayton，pp.109—110.）從此以后，克萊頓結束了商業生涯，開始正式步入政壇。

受命趕往華盛頓的克萊頓立即投入到了緊張的工作中，全力以赴地組織實施戰略物資和原材料的排他性購買計劃。根據克萊頓起草的計劃方案，美國政府明確規定排他性購買計劃的主要目標是：（1）搶在德國和日本之前緊急購買并儲存戰略物資和原材料，即盡可能地阻止德國和日本從其他國家或地區獲得必要的戰略物資和原材料。（2）為美國參戰提供必要的商品和物資保障，如石油、橡膠、鋼鐵、鋁材、特殊合金和燃料等。（3）為拉美國家提供相應的市場，以阻止拉美國家與納粹德國開展貿易往來，同時推動美國與拉美國家的自由貿易。在克萊頓的精心設計和安排下，排他性購買計劃有條不紊地組織實施。根據排他性購買計劃所涉具體業務的不同，克萊頓亦身兼數職，他擔任的主要職務有：戰爭損害賠償公司董事長；防務補給品公司、防務金屬公司、航空信貸公司、橡膠開發公司以及美國貿易公司董事會主席；美國進出口銀行副行長兼董事。（注：Gregory A.Fossedal，Our Finest Hour，pp.73—75.）所有這些機構均致力于具體實施排他性購買和儲備計劃，而克萊頓則成為這場被稱之為“物資儲備之戰”（Warehouse War）的具體設計者和組織者，其商業天賦和組織才能再次得到了充分的展現。

毫無疑問，克萊頓所領導的“物資儲備之戰”對于美國及其盟國最終贏得第二次世界大戰的勝利具有不容低估的意義。一方面，戰略物資的排他性購買和儲存導致德國和日本無法獲得相關的資源，從而極大地制約了德國和日本的軍事生產能力和武器裝備能力，并最終嚴重削弱了德、日兩國的作戰能力。誠然，“物資儲備之戰”促使戰略性礦產資源和原材料的價格不斷攀升，但美國卻更有能力消化成本上升的壓力，正如迪安·艾奇遜所言，產品的短缺導致“價格上漲，這對于擁有雄厚財力的美國而言是有利的”（注：Dean Acheson，Present at the Creation：My Years in the State Department，New York：W.W.Norton，1969，p.53.）。另一方面，戰略物資的排他性購買和儲備使美國及其盟國獲得了穩定可靠的物資供應和后勤保障，有效地提高了美國及其盟國的軍事生產能力和作戰能力，從而最終有助于美國及其盟國打敗德國和日本，贏得世界反法西斯戰爭的偉大勝利。正是從這個意義上講，“克萊頓及其物資儲備斗士的事業取得了完全的成功”（注：Gregory A.Fossedal，Our Finest Hour，p.75.）。

需要指出的是，克萊頓所領導的“物資儲備之戰”不僅有力地支持美國和其他反法西斯國家贏得了戰爭的勝利，而且還有效地帶動了一系列新興工業部門的發展，如美國合成橡膠產業的發展。眾所周知，橡膠是一種重要的原材料，同時也是現代戰爭不可或缺的重要戰略資源之一。早在第二次世界大戰初期，瓊斯和克萊頓就組建了橡膠開發公司以購買和儲存天然橡膠。但另一方面，瓊斯和克萊頓極富遠見地意識到，隨著亞洲地區天然橡膠資源供應的中斷以及南美洲地區天然橡膠農場的大量消失，天然橡膠資源將嚴重短缺，遠遠不能滿足盟國進行戰爭的需要。為此，瓊斯和克萊頓提出了一項應急方案，建議美國政府加緊合成橡膠的研制、開發和生產，以此緩解天然橡膠供應嚴重不足的局面。但瓊斯和克萊頓的建議卻在美國政府內部招致了相當的質疑，伯納德·巴魯克領導的橡膠監督委員會（Rubber Survey Committee）甚至斷定合成橡膠的開發和生產至少需要十幾年的時間，因此，瓊斯和克萊頓的建議是不切實際的。面對重重阻力和壓力，瓊斯和克萊頓仍然力主美國應盡早從事合成橡膠的開發和生產。經過積極的籌備和緊張的施工，美國第一家合成橡膠生產企業于1943年6月11日正式建成投產。從此以后，一種新興的產業——合成橡膠——應戰爭之需而蓬勃發展并迅速成為美國重要的軍事工業之一。到第二次世界大戰結束時，美國所使用的橡膠中87%為合成橡膠，而幾乎所有的合成橡膠均產自美國政府創辦的企業。（注：Bascom N.Timmons，Jesse H.Jones：the Man and the Statesman，New York：Henry Holt，1956，pp.301—311.）誠然，合成橡膠產業的興起在一定程度上為盟國的軍事勝利奠定了重要的物質保障，但另一方面，合成橡膠亦對天然橡膠產業的發展構成了嚴峻的挑戰。換言之，在戰爭期間迅速發展起來的美國合成橡膠產業，在戰后卻對南亞、東南亞以及南美國家的天然橡膠產業構成了嚴重威脅，并成為后來克萊頓主持談判關貿總協定制度期間必須應對的棘手問題之一。

克萊頓（左）同農業部長華萊士（中）等在一起

“物資儲備之戰”是克萊頓初涉政壇所從事的第一項工作，同時，“物資儲備之戰”也使克萊頓第一次體驗了美國政府內部爭斗的政治風險。事實上，自排他性購買和儲備計劃醞釀之日起，瓊斯與亨利·華萊士（Henry A.Wallace）之間就圍繞該計劃的控制權展開了一場激烈的斗爭。作為該計劃的領導者之一和具體實施者，克萊頓亦不可避免地卷入了這場政治紛爭的旋渦，這對克萊頓的從政經歷產生了重要的影響。

出生于1888年的華萊士是一位成功的農場主，他創辦的公司所生產的雜交玉米曾經占據了美國玉米產量的25%。羅斯福于1933年上臺執政時，華萊士出任農業部長（華萊士的父親在1921—1924年間也曾擔任哈定政府和柯立芝政府的農業部長），并隨即成為羅斯福“新政”的積極支持者。在羅斯福于1940年歷史性地第三次競選連任總統之后，作為深得羅斯福信賴的競選伙伴，華萊士于1941年出任副總統，并開始積極尋求掌管處于起步階段的排他性購買和儲備計劃。

“物資儲備之戰”為美國提供了充足的戰略物資裝備

出生于1874年的瓊斯同樣來自富裕的農場主家庭，在從政之前不僅成功地經營著自己的木材帝國，而且還將觸角延伸到了銀行業和新聞業。瓊斯的崛起，尤其是瓊斯在銀行業的成功業績引起了華盛頓的關注。面對“大蕭條”的困難局面，赫伯特·胡佛總統于1932年1月發起組建了復興金融公司，其主要目的就是試圖以政府貸款的形式挽救瀕臨倒閉的銀行和其他企業。在復興金融公司成立之際，瓊斯應邀進入公司董事會，并以其管理金融的獨特才能成為復興金融公司的實際領導者。羅斯福于1933年就任總統后，旋即任命瓊斯為復興金融公司董事會主席，并于1940年任命瓊斯兼任商務部長。

面對德國在歐洲以及日本在亞洲的瘋狂侵略，美國政府深切感受到戰爭正日益臨近，并著手考慮儲備戰略資源。1941年6月25日，羅斯福總統正式簽署了經國會兩院一致通過的一項法案，授予瓊斯和克萊頓所領導的復興金融公司及其附屬機構近乎無限的權力以購買和儲存戰略物資。（注：Gregory A.Fossedal，Our Finest Hour，p.89.）但身為副總統的華萊士對這一安排卻極為不滿，華萊士及其支持者認為，鑒于“物資儲備之戰”涉及政府內跨部門的事務，因此理應置于副總統的監督和管理之下。面對需要作出明確決斷的壓力，羅斯福總統采取了息事寧人的做法，于1941年7月30日發布總統行政命令，授權成立經濟戰委員會（Board of Economic Warfare，BEW），并任命華萊士為委員會主席。（注：Bascom N.Timmons，Jesse H.Jones：the Man and the Statesman，pp.280—281.）華萊士隨即以經濟戰委員會作為平臺，向瓊斯和克萊頓發起了面對面的挑戰。在指責瓊斯和克萊頓工作不力的同時，華萊士繼續要求羅斯福總統賦予經濟戰委員會以更明確和更廣泛的權力。在華萊士的一再請求下，羅斯福總統遂于1942年4月再次通過行政命令的方式授予華萊士及其經濟戰委員會以購買和儲存戰略物資的權力。但羅斯福此舉并未消除瓊斯和華萊士之間的爭斗，因為瓊斯和克萊頓所領導的復興金融公司及其附屬機構的戰略物資購買權是建立在國會法案的基礎上的，所有的購買經費亦由國會直接劃撥給復興金融公司，因此，復興金融公司及其附屬機構仍然保有戰略物資購買和儲備的法定權力；而羅斯福總統的行政命令又將戰略物資的購買權和儲備權賦予華萊士及其經濟戰委員會，從而導致戰略物資的購買和儲備實際上出現了兩個政府機構同時負責且權力相互重疊的局面。從這個意義上講，羅斯福總統的行政命令無疑促使政府內部的紛爭和傾軋更加復雜化。事實也正是如此。從1942年4月到1943年夏，瓊斯和華萊士之間的爭斗達到了白熱化程度，進而導致雙方最終攤牌。

引發這場權力之爭達到高潮的核心就是資金劃撥問題。按照國會法案的規定，購買戰略物資的經費均由國會直接劃撥給復興金融公司及其附屬機構，而華萊士的經濟戰委員會則沒有戰略物資購買經費的掌管權。正因為如此，即使是經濟戰委員會談判的戰略物資購買合同亦必須經由復興金融公司簽署并付款，克萊頓認為這種局面是“相當糟糕的”（注：Fredrick J.Dobney，ed.，Selected Papers of Will Clayton，p.66.）。為擺脫缺乏資金的尷尬困境，華萊士竭力主張戰略物資的購買經費應由經濟戰委員會負責管理，瓊斯和克萊頓則以國會授予的資金掌管權頡頏華萊士及其經濟戰委員會，雙方為此唇槍舌劍，爭論不休。1943年6月，瓊斯和華萊士分別致函羅斯福總統，兩人的信中均充滿了相互攻訐和詆毀之詞，華萊士甚至明確請求羅斯福游說國會，力主將戰略物資的購買經費直接劃撥給經濟戰委員會。但華萊士的呼吁和請求并未得到羅斯福總統的積極響應。于是，華萊士決定擅作主張，在未事先通知羅斯福總統的情況下致函參議院撥款委員會，并將信函內容通報了新聞界。華萊士在信中嚴厲指責復興金融公司及其附屬機構未能切實履行購買和儲備戰略物資的神圣職責，公開批評瓊斯和克萊頓“正在妨礙美國的戰爭努力”，呼吁國會直接向經濟戰委員會撥款。作為回應，瓊斯和克萊頓當天就明確向新聞界表示，華萊士的指責是蓄意和惡毒的，并要求國會對此展開調查。（注：Bascom N.Timmons，Jesse H.Jones：the Man and the Statesman，pp.325—330.）

政府內部矛盾的公開化顯然激怒了羅斯福總統，瓊斯—華萊士之爭也走到了徹底攤牌的關鍵時刻。羅斯福總統嚴厲批評瓊斯—華萊士之爭“必將損害美國的戰爭努力，削弱公眾對政府的信任”（注：John Morton Blum，ed.，The Price of Vision：The Diary of Henry A.Wallace，1942—1946，Boston：Houghton Mifflin Company，1973，pp.221—227.）。為解決政府內部在戰略物資購買問題上的紛爭，羅斯福總統于1943年7月15日發布行政命令，解除了瓊斯和華萊士在國外購買戰略物資的權力，并解除了克萊頓在美國貿易公司、美國橡膠開發公司和美國進出口銀行所擔任的職務；行政命令同時保留了復興金融公司及其部分附屬機構處理國內戰略物資購買和儲備問題的權力，撤銷了華萊士所領導的經濟戰委員會，代之以利奧·克勞利（Leo Crowley）領導的經濟戰辦公室。（注：Bascom N.Timmons，Jesse H.Jones：the Man and the Statesman，p.330；John Morton Blum，ed.，The Price of Vision，p.233.）由此可見，對于瓊斯、華萊士和克萊頓而言，紛爭與內訌的代價都是非常高昂的。盡管華萊士仍然是副總統，但卻在很大程度上失去了羅斯福的信任，在1944年總統選舉中，羅斯福沒有繼續選擇華萊士作為競選伙伴，而是選擇了哈里·杜魯門（Harry S.Truman）。在瓊斯—華萊士爭斗風波之后，瓊斯仍然暫時擔任商務部長和復興金融公司董事會主席，但時間并不長，因為羅斯福在贏得1944年總統選舉之后隨即就解除了瓊斯的商務部長之職，并任命華萊士為商務部長。面對來自各方面的壓力，瓊斯不得不辭去了復興金融公司董事會主席的職務，回到了休斯敦的老家，從此黯然退出政壇。

瓊斯—華萊士之爭也給克萊頓的政治生涯帶來了一定的影響，1943年秋對于克萊頓而言是一個賦閑和等待的季節。盡管克萊頓被任命為商務部長助理，但卻失去了掌管“物資儲備之戰”的權力。面對從政后所經歷的第一次沉重打擊，克萊頓一度萌生退意，并于1944年1月辭去了所有的政府職務。但就在這時，伯納德·巴魯克的一項建議卻將克萊頓留在了華盛頓。1944年初，巴魯克向羅斯福總統建議設立一個剩余戰爭財產管理局（Surplus War Properties Administration，SWPA）以負責處理戰爭期間積累起來的大量商品、設備以及其他物資，并建議由克萊頓具體負責和領導這項工作。巴魯克強調指出，鑒于克萊頓具有過人的商業天賦和組織才能并與國會山的議員們建立了良好的關系，因此，克萊頓將是勝任這項工作的最佳人選，由他提出的剩余戰爭財產處置方案將會順利地贏得國會的支持。羅斯福總統對此表示贊同并批準了巴魯克的建議。（注：Bernard Baruch，Baruch：The Public Years，New York：Holt，Rinehart and Winston，1960，pp.330—333.）但克萊頓最初對這項新的工作卻婉言拒絕。于是，羅斯福總統親自在白宮召見克萊頓，在勸說無果的情況下，羅斯福總統遂于1944年1月20日親筆致函克萊頓夫人休·克萊頓，希望通過她幫助說服克萊頓接受新的工作安排。（注：Ellen Clayton Garwood，Will Clayton，p.19.）羅斯福的“夫人路線”取得了意料之中的效果，克萊頓最終接受了羅斯福總統的挽留，于1944年2月開始著手籌建剩余戰爭財產管理局并出任局長。根據羅斯福總統的指示，剩余戰爭財產管理局的職責主要有兩項：一是制定剩余戰爭財產處置的相關政策并協調政府相關部門的工作；二是指導和監督剩余戰爭財產的處置與分配。（注：Fredrick J.Dobney，ed.，Selected Papers of Will Clayton，pp.79，82.）

克萊頓受命籌建剩余戰爭財產管理局的首要任務就是起草有關剩余戰爭財產管理的立法文件。鑒于剛剛經歷了一場傷筋動骨的政府內部爭斗，克萊頓決意使即將成立的剩余戰爭財產管理局免遭行政權力重疊和職責不清而引發紛爭的厄運，因此，克萊頓主張剩余戰爭財產管理局的領導者應擁有作出決定的權力，而且這種決定權應當是充分的和強有力的。在國會圍繞剩余戰爭財產管理舉行的立法聽證會上，克萊頓強烈呼吁剩余戰爭財產立法“必須具有管理上的可操作性”，并賦予剩余戰爭財產管理局局長以“相當的自由裁量權”。但國會兩院通過并經羅斯福總統于10月3日簽署的《1944年剩余財產法》（Surplus Property Act of 1944）卻對剩余戰爭財產管理局局長的權限作出了諸多限制，并同時設立了一個由三人組成的剩余財產委員會，這與克萊頓的初衷相去甚遠。克萊頓認為，該法對剩余戰爭財產管理局局長和剩余財產委員會的職責以及權限并沒有作出明確的界定，因而是難以實施的，并且也是難以發揮有效作用的。有鑒于此，克萊頓遂于《1944年剩余財產法》簽署生效的當天辭去了剩余戰爭財產管理局局長的職務。（注：Fredrick J.Dobney，ed.，Selected Papers of Will Clayton，pp.84—86.）盡管如此，克萊頓并沒有立即離開華盛頓，因為克萊頓堅信，隨著世界反法西斯戰爭的順利進行，尚有許多重要經濟事務的處理可以讓他充分發揮才干。（注：Gregory A.Fossedal，Our Finest Hour，p.106.）事實表明，克萊頓的判斷是正確的，機會并未讓他等待太久。

到1944年底，世界反法西斯戰爭的勝利已初現曙光，而在戰后建立一個新的世界經濟秩序則成為克萊頓最為關注的問題之一。不僅如此，從政四年的經歷也使克萊頓對建立一個美國領導下的戰后世界經濟秩序有了更進一步的認識，其多邊自由貿易的思想也更趨完善。具體地講，克萊頓對戰后國際經濟秩序和美國戰后對外經濟政策的思考更多的是從關注現實問題入手，并主要體現在四個方面：

1.關于就業、生產與貿易的關系問題。克萊頓首先指出，美國戰后的就業問題更多地依賴于擴展世界經濟和世界市場，為將戰后的就業水平維持在一個令人滿意的狀態，美國就必須增加對外貿易。具體地講，美國在戰后將主要面臨兩個方面的經濟問題：（1）維持戰時高度擴張了的經濟生產能力和生產規模；（2）在維持現有就業水平的同時進一步創造就業機會以解決復員軍人的就業問題。這就意味著美國將生產出更多的產品，而這些產品將遠遠超出美國國內的市場容量和消費水平，因此，克萊頓深信美國“必須尋找新的國外市場”；與此同時，其他國家的經濟重建和經濟發展也“創造了新的市場”，這就為美國資本的投資提供了難得的機會；而且，在戰后初期的特殊條件下，這些投資將主要表現為商品的形式而不是貨幣的形式。克萊頓進而強調，在擴大美國的對外投資與對外貿易的同時，美國亦必須相應地增加進口，以此增強其他國家的貿易能力和支付能力并推動美國的商品出口。（注：Fredrick J.Dobney，ed.，Selected Papers of Will Clayton，pp.71—73，76—77，91—92.）就貿易問題而言，克萊頓認為，擴展世界貿易的基本途徑從根本上講就是削減貿易壁壘，赫爾的互惠貿易協定計劃已經充分證明了這一方法的有效性。為此，克萊頓強烈呼吁互惠貿易原則應適用于美國戰后國際經濟政策的規劃，即依據互惠原則削減國家間的關稅和貿易壁壘，以此擴大世界貿易并提高世界各國的生活水平。（注：Ibid.，p.94.）

2.關于貿易與和平的關系問題。克萊頓始終堅信自由貿易是實現并維持世界和平的必要前提。在分析世界歷史上有關戰爭的起因時，克萊頓指出，“幾乎所有的重大戰爭都存在經濟根源……只有通過取消貿易壁壘并讓世界上所有國家均享有平等的經濟機會時，持久的世界和平才有可能變成為現實”（注：Ibid.，pp.81，87.）。正因為如此，克萊頓認為僅僅依靠軍事手段或政治手段是不足以實現并維持世界和平的，因為國家間的經濟戰或貿易戰將會最終破壞所有的和平努力并使和平成為泡影。克萊頓始終堅信，“在市場上作為敵人的國家永遠不可能成為會議桌上的朋友”（注：Lloyd C.Gardner，Architects of Illusion：Men and Ideas in American Foreign Policy，1941—1949，Chicago：Quadrangle Books，1970，p.123.）。有鑒于此，克萊頓強調美國的戰后對外政策設計應包括政治、軍事以及經濟等諸多方面，并對《大西洋憲章》和《租借協定》第7條大加贊賞，認為這兩個文件所宣布的世界貿易平等原則、削減關稅和貿易壁壘原則以及取消歧視待遇原則“對于實現世界和平是必不可少的”（注：Fredrick J.Dobney，ed.，Selected Papers of Will Clayton，pp.75，101.）。克萊頓進而指出，“自由貿易的多邊體系在平等的基礎上向世界各國敞開了市場的大門……因此，該體系是最適合于推進世界和平與繁榮的”（注：Ibid.，p.160.）。不僅如此，克萊頓還堅持認為，經濟自由和政治自由、自由貿易制度和民主制度是密不可分的，“自由貿易將推動民主制度的建設，而民主制度又將促進人員、思想和商品的自由流動”（注：Gregory A.Fossedal，Our Finest Hour，p.107.）。基于此，克萊頓明確指出，“為維護民主制度，戰后世界必須有效地組織起來以提供合理的保證，經濟壁壘必須予以削減以使整個世界被視為共同的市場”（注：Fredrick J.Dobney，ed.，Selected Papers of Will Clayton，p.84.）。

3.關于美國領導權問題。構筑美國領導下的戰后世界經濟秩序始終是克萊頓恪守的一個基本觀點，也是克萊頓思考美國戰后國際經濟政策的一個重要內容。克萊頓認為，到第二次世界大戰結束之際，“美國將擁有巨大的威望和實力”，這為美國謀求世界領導地位提供了千載難逢的時機。進而言之，克萊頓深信，“到戰爭結束之時，美國將面臨如此巨大的責任和機遇，這種責任和機遇將最大限度地激發美國的遠見卓識、膽略氣魄和領導能力……美國絕不應坐失（領導世界的）良機”。有鑒于此，克萊頓明確指出，“美國必須現在就確定在世界上的正確地位，勇敢地承擔世界領導責任，并制定未來和平的路線與進程”（注：Fredrick J.Dobney，ed.，Selected Papers of Will Clayton，pp.74，88，91.）。由于貿易關系是國際經濟關系中最基本和最關鍵的組成部分，克萊頓對美國戰后貿易政策的規劃表現出了尤為濃厚的興趣，并依據美國的經濟實力作出了深信不疑的預言，即“美國在世界貿易中所處的利益攸關的地位并不僅僅意味著和平時期生產和就業的巨大擴展，它還代表著美國以及世界對和平的新希望”（注：Ibid.，p.77.）。有鑒于此，美國必須以實力地位為基礎，盡早設計制定多邊自由貿易的政策計劃，進而謀求美國在戰后國際貿易領域的領導地位。

4.關于相互依賴問題。基于對兩次世界大戰災難性后果以及世界經濟秩序混亂的深刻反思，克萊頓指出，隨著現代工業和現代文明的發展，“世界正迅速地變得越來越小”，這一日益增長的趨勢“使得人與人之間、國家與國家之間變得越來越相互依賴”。因此，“為了相互的安全與繁榮，所有國家都必須學會合作共處；否則，所有文明將被徹底摧毀，整個人類又將回到黑暗時代”（注：Ibid.，p.130.）。克萊頓進而明確指出，“所有國家間在政治、軍事和經濟領域的相互依賴就是為了維護世界和平”。更具體地講，國家間的相互依賴就是為了創造這樣一種環境，以便“提高生活水平，促進商品和服務的生產、分配和消費，并通過國際合作以改善勞動標準以及健康和社會條件”。與此同時，克萊頓還將國家間的相互依賴與多邊自由貿易聯系起來，強調國家間的相互依賴，迫切要求有關國家“通過國際協定以取消一切形式的貿易歧視，削減關稅和其他貿易壁壘”。在談到相互依賴、多邊自由貿易與美國的關系時，克萊頓認為，美國政府戰后對外經濟政策的總體目標就是“實現世界經濟的大規模發展”，當世界上其他地區陷入蕭條之際，美國將不可能獨自享有高水平的就業與繁榮。換言之，克萊頓堅信，在一個相互依賴的世界里，美國的繁榮與和平同世界上其他國家和地區的繁榮與和平是緊密聯系在一起的。但克萊頓同時又表示，鑒于美國在世界經濟中所占有的獨特地位，美國的繁榮是世界上其他國家獲得繁榮和高水平就業并確保國家間相互依賴局面的一個至關重要的因素。正因為如此，美國應努力維持強大的經濟和金融實力，否則，世界上其他國家和地區將難有繁榮的機會。（注：Fredrick J.Dobney，ed.，Selected Papers of Will Clayton，pp.119，234.）

正是抱著自由貿易的信念和參與構筑美國領導下的戰后世界經濟秩序的愿望，克萊頓決意在戰后世界經濟秩序的設計和建設中有所作為，而第二次世界大戰的臨近尾聲也恰恰為克萊頓施展自由貿易的理念和政治抱負提供了絕好的機會。

克萊頓（左起第三人）宣誓就任助理國務卿

1944年11月，美國自由貿易政策的積極倡導者和領軍人物赫爾因健康原因宣布辭去國務卿一職，羅斯福總統隨即提名小愛德華·斯退丁紐斯（Edward R.Stettinius，Jr.）繼任國務卿并得到了國會的批準。鑒于美國正面臨重塑國際經濟秩序的重任，羅斯福總統深感國務院需要一位熟悉國際經濟事務的官員以負責處理頭緒紛繁的經濟規劃問題。于是，在提名斯退丁紐斯繼任國務卿的同時，羅斯福總統還提名由克萊頓擔任“負責對外經濟事務”的助理國務卿，該項提名于1944年12月19日獲得了參議院對外關系委員會的批準。（注：World Peace Foundation，Documents on American Foreign Relations （cited as DAFR），Vol.Ⅶ，1944—1945，pp.48—49.）在國務院隨后進行的具體分工安排中，作為負責對外經濟事務的助理國務卿，克萊頓同時兼任美國對外經濟政策執行委員會主席，并負責管轄國務院所屬三個重要的經濟政策設計部門，即國際貿易政策辦公室、金融與開發政策辦公室以及運輸和通訊政策辦公室。（注：DAFR，Vol.Ⅶ，1944—1945，p.52.）至此，克萊頓終于進入了美國政府政策設計和決策的核心圈，并全力以赴地投入了擘畫美國領導下的戰后世界經濟秩序的工作之中。鑒于貨幣和金融政策已由美國財政部具體主持設計，因此，作為負責對外經濟事務的助理國務卿，克萊頓的主要任務就是具體設計和制定美國的戰后國際貿易政策計劃，而克萊頓領導下的對外經濟政策執行委員會和國際貿易政策辦公室以及該辦公室下設的貿易政策科（其職責主要是設計和制訂美國的關稅和貿易政策，并負責貿易協定的談判與管理（注：DAFR，Vol.Ⅶ，1944—1945，p.66.））則成為美國戰后貿易政策規劃設計的核心機構。

1944年布雷頓森林會議

需要特別指出的是，在克萊頓就任負責對外經濟事務的助理國務卿之前，包括美國在內的44個國家的代表就已經于1944年7月在美國新罕布什爾州的布雷頓森林聚會，談判并最終簽署了《國際貨幣基金協定》和《國際復興開發銀行協定》（即《布雷頓森林協定》），由此構筑了戰后國際貨幣金融體系，即布雷頓森林體系的基本框架，并為戰后多邊自由貿易的推進創造了必要的條件，同時標志著美國戰后對外經濟政策的設計和實施取得了階段性的重大成果，美國的戰后國際金融政策目標基本實現。盡管戰后美國的國際貨幣金融政策是由財政部主持設計的，但在布雷頓森林體系的談判和建立過程中，克萊頓同樣扮演了不容低估的重要角色，始終是“懷特計劃”和布雷頓森林體系的積極支持者和擁護者。