第一節(jié)　公文的定義與特點(diǎn)

一、公文的定義

公文，即辦理公務(wù)的文書(shū)，是黨政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和企事業(yè)單位在行使管理職權(quán)、處理日常工作時(shí)使用的書(shū)面文字工具，它是各類社會(huì)組織用以表達(dá)意志、傳達(dá)指令的方式和手段。黨組織所制定的方針、路線要靠公文傳達(dá)、貫徹；各級(jí)政府的政策、法令要靠公文宣傳、實(shí)施；社會(huì)團(tuán)體和企事業(yè)單位開(kāi)展工作的種種方法，也要靠公文進(jìn)行布置、安排。《辭海》對(duì)公文的解釋是：“國(guó)家機(jī)關(guān)、公共組織在履行法定職責(zé)中形成的具有規(guī)范體式的文書(shū)。”[1]機(jī)關(guān)公文是各級(jí)各類機(jī)關(guān)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)、處理公務(wù)的具有特定效力和規(guī)范格式的文書(shū)。由中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳于2012年4月16日聯(lián)合發(fā)布，并于同年7月1日起實(shí)施的《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》（以下簡(jiǎn)稱新《條例》）第一章第三條對(duì)黨政機(jī)關(guān)公文的定義是：“黨政機(jī)關(guān)公文是黨政機(jī)關(guān)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)、履行職能、處理公務(wù)的具有特定效力和規(guī)范體式的文書(shū)，是傳達(dá)貫徹黨和國(guó)家方針政策，公布法規(guī)和規(guī)章，指導(dǎo)、布置和商洽工作，請(qǐng)示和答復(fù)問(wèn)題，報(bào)告、通報(bào)和交流情況等的重要工具。”

公文有狹義和廣義之分。狹義的公文主要指有關(guān)文件規(guī)定的、各級(jí)機(jī)關(guān)要規(guī)范使用的文種。新《條例》規(guī)定黨政機(jī)關(guān)使用的15種主要文種是：決議、決定、命令（令）、公報(bào)、公告、通告、意見(jiàn)、通知、通報(bào)、報(bào)告、請(qǐng)示、批復(fù)、議案、函、紀(jì)要。這15種公文稱為規(guī)范性公文，它們?cè)诎婷娓袷健鬟f方向、使用范圍方面都有嚴(yán)格規(guī)定。

廣義的公文，泛指機(jī)關(guān)單位處理公務(wù)的所有文書(shū)，除以上新《條例》中所規(guī)定的15種規(guī)范性公文之外，也泛指機(jī)關(guān)單位的常用應(yīng)用文，主要包括規(guī)定、辦法、章程、細(xì)則、制度、守則、公約、計(jì)劃（包括綱要、規(guī)劃、工作要點(diǎn)、安排、方案、預(yù)案、打算、設(shè)想等）、總結(jié)、調(diào)查報(bào)告、大事記、簡(jiǎn)報(bào)、信息、述職報(bào)告、專用信函、會(huì)議記錄、講話稿（包括開(kāi)幕詞、閉幕詞、歡迎詞、歡送詞、歡送詞、祝福詞）以及技術(shù)鑒定書(shū)、說(shuō)明書(shū)、投資預(yù)測(cè)合同書(shū)等等。我們通稱以上各類公文為日常事務(wù)性公文。

不管是規(guī)范性公文，還是日常事務(wù)性公文，作為公文，必須符合以下幾個(gè)條件：（1）公文必須由法定作者制發(fā)；（2）公文必須按規(guī)范體式制發(fā)；（3）公文必須按法定程序制發(fā)；（4）公文必須是為公務(wù)活動(dòng)制發(fā)。

二、公文的特點(diǎn)

公文是一種特殊的文體，與其他文體相比，它有自己的特點(diǎn)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1. 公文作者的法定性

公文必須是由法定作者制成和發(fā)布的。法定作者是指依法成立并能以自己的名義行使權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的社會(huì)組織及其領(lǐng)導(dǎo)人。公文的法定作者包括兩種：一種是依法設(shè)立的各類社會(huì)組織。如黨政機(jī)關(guān)、社團(tuán)組織、企事業(yè)單位，都是依法成立并合法存在的社會(huì)組織，它們都是法定的作者，均可根據(jù)工作需要，在自己的職能和權(quán)限范圍內(nèi)制發(fā)公文。二是社會(huì)組織的法定領(lǐng)導(dǎo)人。領(lǐng)導(dǎo)人的職務(wù)是經(jīng)過(guò)委任或經(jīng)過(guò)選舉程序后，由上級(jí)批準(zhǔn)同意的，所以也是法定作者。根據(jù)工作需要以領(lǐng)導(dǎo)人的名義制發(fā)公文，也是領(lǐng)導(dǎo)人行使職權(quán)的一種表現(xiàn)。需要說(shuō)明的是，社會(huì)組織中從事公文撰寫(xiě)的人員不能視為法定的作者。用領(lǐng)導(dǎo)人的名義發(fā)文，并不是以他個(gè)人的名義出現(xiàn)，而是代表他所在機(jī)關(guān)的身份來(lái)發(fā)文。因此，以領(lǐng)導(dǎo)者的名義發(fā)文，必須在個(gè)人名字前冠以機(jī)關(guān)的名稱與領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。如“中華人民共和國(guó)主席×××”、“某省財(cái)政廳廳長(zhǎng)×××”等。一旦這些人不再擔(dān)任這一職務(wù)，也就失去了這一法定作者的地位。

2. 公文效用的現(xiàn)實(shí)性

公文的現(xiàn)實(shí)效用，一是指公文主要在現(xiàn)行工作中使用，二是指公文的現(xiàn)實(shí)效用有一定的時(shí)間性，任何公文都不是永遠(yuǎn)有效的。

公文直接形成于現(xiàn)行的公務(wù)活動(dòng)中，并對(duì)該公務(wù)活動(dòng)起指導(dǎo)、指揮、約束、聯(lián)系與溝通的作用。公文既是發(fā)文機(jī)關(guān)用于發(fā)布指令、法規(guī)，傳達(dá)決策意圖的重要手段，又是受文機(jī)關(guān)開(kāi)展工作的指導(dǎo)和依據(jù)，還是維系黨政各類、各層次機(jī)關(guān)之間，以及機(jī)關(guān)和社會(huì)成員之間正常關(guān)系的基本形式之一。它在國(guó)家管理中發(fā)揮著承上啟下、協(xié)調(diào)配合、聯(lián)系溝通的執(zhí)行效用。

同時(shí)，由于客觀形勢(shì)的變化和公務(wù)活動(dòng)的階段性，公文的現(xiàn)行效用都具有一定的時(shí)效性。有的公文的時(shí)效期較長(zhǎng)，如法規(guī)性公文、結(jié)論性公文、長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃等；有的公文的時(shí)效期則較短，如關(guān)于某一具體事項(xiàng)的通知，工作辦理完畢，其現(xiàn)行使命便告結(jié)束。

3. 公文作用的權(quán)威性

公文的權(quán)威性是指公文在一定時(shí)間和空間范圍內(nèi)對(duì)受文者具有指揮、協(xié)調(diào)、約束等強(qiáng)制性作用，如強(qiáng)制予以傳達(dá)、貫徹、執(zhí)行，強(qiáng)制予以閱讀、辦理、復(fù)文等。

公文是法定作者履行公務(wù)的重要工具，體現(xiàn)著組織的權(quán)力和意志，表達(dá)著組織的意見(jiàn)和主張。因此，作為受文者必須無(wú)條件地貫徹、執(zhí)行，否則就會(huì)受到制裁，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。在實(shí)際工作中，公文的權(quán)威主要表現(xiàn)為：下級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)上級(jí)文件的貫徹執(zhí)行與答復(fù)；上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)來(lái)文的回復(fù)；同級(jí)機(jī)關(guān)之間公文的往來(lái)等。由于公文內(nèi)容是發(fā)文機(jī)關(guān)職能的反映，代表的是制發(fā)單位的職權(quán)范圍。因此，不管是何種性質(zhì)、何種級(jí)別的機(jī)關(guān)制發(fā)的公文都具有法定的權(quán)威性。只是因制發(fā)機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍不同，其制發(fā)公文的權(quán)威性有所差別。一般而言，制發(fā)機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍大，其制發(fā)公文的權(quán)威性就強(qiáng)，作用的范圍也廣。如國(guó)務(wù)院的公文，因國(guó)務(wù)院是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)，它的公文在全國(guó)范圍內(nèi)就具有極高的權(quán)威性。而某個(gè)地方政府或部門以及企事業(yè)單位制發(fā)的公文，相對(duì)于國(guó)務(wù)院制發(fā)的公文而言，其權(quán)威性則要小得多。

4. 公文體式的規(guī)范性

公文的體式就是指公文的外觀樣式，包括公文的文體、文面格式和版面形式。公文是一種特殊的文體形式，是各級(jí)各類組織具體領(lǐng)導(dǎo)和管理政務(wù)的工具，代表的是組織的意志和權(quán)威。因此，制發(fā)公文是一件極其嚴(yán)肅的工作。為了保護(hù)公文的法定性、權(quán)威性和嚴(yán)肅性，并便于進(jìn)行公文傳遞與處理，黨和國(guó)家有關(guān)部門發(fā)布實(shí)施了統(tǒng)一嚴(yán)格的規(guī)定。如中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳于2012年4月聯(lián)合制定并于2012年7月1日實(shí)施的《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》，以及由國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)總局和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)于2012年6月29日聯(lián)合發(fā)布，并于2012年7月1日起實(shí)施的《黨政機(jī)關(guān)公文格式》（以下簡(jiǎn)稱新《格式》）就對(duì)黨政機(jī)關(guān)的公文文體、文面格式和版面形式做了詳細(xì)、嚴(yán)格的規(guī)定。各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和企事業(yè)單位制發(fā)公文都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照規(guī)定的體式辦理，不能隨心所欲，另搞一套。

5. 公文處理的程序性

公文處理的程序性是指公文的制發(fā)和辦理過(guò)程都有嚴(yán)格的程序規(guī)定。任何組織在進(jìn)行公文擬制、辦理、管理等工作時(shí)，都必須按照規(guī)定的程序進(jìn)行處理。只有這樣才能確保公務(wù)活動(dòng)的正常進(jìn)行。如公文的擬制包括公文的起草、審核、簽發(fā)等程序。只有經(jīng)過(guò)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人審核并簽發(fā)后的文稿才能印發(fā)；幾個(gè)機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文，必須履行完備的會(huì)簽手續(xù)；重要的政策性文件還需報(bào)請(qǐng)上級(jí)機(jī)關(guān)或主管部門審批；法規(guī)性公文必須交正式會(huì)議討論通過(guò)，再交領(lǐng)導(dǎo)人簽署發(fā)布，否則不能生效。