學術名家

從政府與市場的關系看經濟改革的中國經驗

□張杰

張杰，1965年出生，經濟學博士，中國人民大學教授、教育部“長江學者獎勵計劃”特聘教授，兼任教育部高等學校金融學類專業(yè)教學指導委員會秘書長。

長期致力于制度金融學以及中國金融制度與金融發(fā)展問題的研究。代表性學術成果有《天圓地方的困惑——中國貨幣歷史文化之總考察》（1993）、《中國金融制度的結構與變遷》（1998）、《農戶、國家與中國農貸制度：一個長期視角》（2005）、《金融分析的制度范式：哲學觀及其他》（2013）以及《流量、儲蓄與金融權利》（2016）等。

曾獲教育部首屆“高校青年教師獎”（1999）、霍英東教育基金會第七屆“青年教師獎”（2000）、國務院“政府特殊津貼”（2000）、“新世紀百千萬人才工程”國家級人選（2009）、第八屆北京市高等學校教學名師獎（2012）、首屆孫冶方“金融創(chuàng)新獎”著作獎（2014）、鴻儒金融教育基金會首屆“金融學杰出教師獎”（2015）等。

張杰教授指出，中國經濟的高速增長是政府與市場這兩大因素合力作用的結果，當前中國經濟的種種不良表現(xiàn)實際上是政府與市場力量的失衡，為此，在經濟增長減速的背景下，重新尋求政府與市場的制度均衡至關重要。在中國特殊的背景下，需要從一個更長期的歷史的視角來重新看待并理順政府與市場的關系。

一、引言

自1978年改革開放以來，中國經濟保持了年均9.82%的高速增長，在全球經濟增長史上堪稱奇跡。近年來，關于中國經濟高增長“謎團”的研究眾多，相關研究結論主要集中在：①人口紅利帶來的出口優(yōu)勢；②高儲蓄率；③政府主導型經濟的爆發(fā)力；④金融制度安排。在眾多研究文獻中，一個被忽視的角度就是政府與市場的合力。主流經濟學理論認為，政府與市場是此強彼弱的關系，然而回顧中國經濟長期高速增長的歷程可以發(fā)現(xiàn)，政府主導型投資的超常規(guī)增長、政府主導型銀行體系的金融支持以及民營經濟的快速發(fā)展是形成這一現(xiàn)象的重要原因，中國經濟的高速增長是政府與市場這兩大因素合力的結果。

當前，中國經濟進入一個新的、特殊的時期，政府投資的擠出效應明顯，民營經濟增長乏力，這實際上是政府與市場力量的失衡。中國改革開放30多年的發(fā)展經驗表明，凡是經濟運行比較正常的時期都是政府與市場力量相對均衡的時期，凡是經濟運行不正常的時期，都是政府與市場力量失衡的時期。如圖1所示，2006年以后，中國經濟發(fā)展面臨一個不可逆轉的減速，如果處理不好政府與市場的關系，經濟增長減速就會帶來一系列重大挑戰(zhàn)和問題。因此，在經濟增長減速的背景下，重新尋求政府與市場的制度均衡至關重要。在中國特殊的背景下，需要從一個更長期的歷史的視角來重新看待并理順政府與市場的關系。

二、政府與市場：理論史的簡要回顧

改革開放以來的幾十年只不過是中華幾千年歷史中極小的片段，因此需要從中國歷史的長河中去探尋經濟增長的規(guī)律。在中國漫長的歷史長河中，社會穩(wěn)定、經濟繁榮的時期并不多，相反更多的是戰(zhàn)亂、社會動蕩期。參考華裔歷史學家許倬云的研究成果，中國歷史上經濟增長連續(xù)超過100年的只有三個時期，一個是西漢，一個是盛唐，還有一個是清初。許倬云從權力結構的角度入手考察了經濟增長的原因，發(fā)現(xiàn)存在權力結構的黃金分割“1∶2”，即無論是西漢130年，還是唐朝前期130年，政府的權力結構中大約1/3的官員是由上而下通過繼承取得的，而大約2/3的官員是通過自下而上從民間選拔出來的，這歸結于西漢初年和唐朝前期合理的政治制度和選拔機制。西漢的“鄉(xiāng)舉里選”和唐朝的“科舉考試”制度在當時是存在合理性的，只不過隨著社會的變遷，原有的制度不適合后來的社會條件以至于慢慢成為阻礙經濟增長的原因。黃金分割的權力結構，本質上仍是一種政府與市場力量的制度均衡。

經濟學理論中關于政府與市場的關系，目前有三種觀點，一個是古典傳統(tǒng)，從亞當·斯密或者重農學派以來，都已經看到政府與市場的關系，正統(tǒng)的觀點是政府威脅市場；另一個是“凱恩斯革命”，強調政府行為在短期是有效的，在長期仍然需要依靠市場，該觀點從長期來看，仍然皈依于經濟學的新古典范式；還有一個是新范式經濟學，即政府構成市場。當前的主流經濟學是“新古典經濟學”“凱恩斯革命”。主流經濟學沒有正確看待政府在經濟中的作用，僅僅是講述西方發(fā)展經驗的經濟學，然而東方的發(fā)展經驗表明，政府與市場之間是對等的關系，政府因素在經濟運行中持續(xù)發(fā)揮作用，并與經濟增長長期相伴而行，這涉及政府與市場的制度均衡問題。

三、政府與市場關系中的國內外經驗

在中國改革開放后這一重大的制度變遷時期，出現(xiàn)了“建設派”和“平衡派”兩種力量（傅高義，2013）。“建設派”和“平衡派”有制度分工，“建設派”負責開創(chuàng)新的體制，“平衡派”維持原有體制的運轉。任何制度變遷過程都不是一蹴而就的，新制度必然是從原有的舊制度中“孵化”而出的，脫離舊制度的“涵養(yǎng)”，新制度就難以根基牢固。這種微妙的平衡關系說明中國的改革將是一個漸進過程，實質是政府與市場的力量平衡。政府與市場共同踩出的足跡最終勾勒出中國道路。

政府與市場均衡下的“中國道路”是在總結中國經濟改革歷程中經驗、教訓的基礎上得出的寶貴成果。20世紀80年代中后期中國改革“自由化”“市場化”的步子走得過急、過快，政府與市場的平衡關系被打破，市場的力量已經超越政府的“牽引力”，其后果是1988年和1989年的經濟停滯、嚴重通脹、財政赤字激增。經過1990—1992年的整頓，重新審視、調整政府與市場之間的關系，1993年以后中國才逐步探索出適合自己國情的“中國道路”。

從國外改革經驗來看，無論是蘇聯(lián)迅速的體制變革，還是南美國家和東南亞國家激進的市場化改革，其結果都是經濟增長的長期低迷，以及債務危機、金融危機的爆發(fā)，其慘痛教訓值得反思。

青木昌彥（2001）在其《比較制度分析》一書中曾經對蘇聯(lián)和中國的市場化改革及其顯著不同的結果進行過分析，認為某一體制內的制度存在互補性，合理的制度變革不是整個體制的迅速變革，而是從體制內某項基礎性制度開始實施“漸進性”改革。麥金農（1993）也強調了金融制度的改革應該存在一個合理順序，金融自由化改革的前提是財政能力的充足。科斯（2012）在《變革中國》一書中評價中國經濟改革“并沒有根據(jù)一個設定好的藍圖前行，而是由‘草根’發(fā)起的改革與政府領導的政策試驗共同推進的”，這本質上也是對漸進改革的肯定。

四、政府與市場關系的經濟學解釋

人類社會具有多樣性，不可能存在唯一的發(fā)展道路，任何一個國家應該做的不是完全效仿其他國家，而是探尋符合本國國情的發(fā)展道路。制度有正式與非正式之分，正式制度可以移植，但是非正式制度幾乎不能移植，只有兩種制度相匹配，才能使正式制度發(fā)揮作用。政府與市場的“均衡”是眾多制度中的一種，其平衡關系必然由經濟體內其他制度決定，為什么西方“市場至上”的成功經驗在東方并不成功？又是什么決定了一國中政府與市場的關系？

政府與私人因素共同構建了市場制度，所以跟政府對應的一個概念是私人因素，而不是市場因素，因為市場是由政府和私人共同構建的一個制度。圖2中的兩條線分別代表個人主導的社會合作路徑和政府主導的社會合作路徑。社會合作路徑濃縮著文化、文明的積淀，它不是短期的現(xiàn)象，而是幾千年積淀下來形成的。社會合作路徑實際上強調了初始條件的重要性，也就是新制度經濟學中所強調的“路徑依賴”。

西方世界崇尚個人主義，所以西方經濟學中的一切都是從個人主義出發(fā)來構建模型。舉個簡單的例子，西歐文明起源的地方不適合農耕，眾多研究成果認為其當時主要的經濟形式是狩獵經濟，然后是貿易經濟，狩獵經濟和貿易經濟決定了西方的個人主義。東方則不一樣，中華文明的發(fā)源地適合農耕，在這種情況下要講究秩序就得有相應的節(jié)約交易成本的制度安排，節(jié)約交易成本最重要的就是要建立某種精神調試的制度安排，于是中國自然而然地就出現(xiàn)了儒家倫理，儒家倫理是發(fā)展農耕文明最節(jié)約交易成本的制度選擇。

儒家倫理之所以在春秋百家爭鳴的情況下最后脫穎而出成為一種最基本的秩序是有原因的，儒家也就是我們前面所講的農耕文明、定居文明。秦始皇最后實現(xiàn)統(tǒng)一是因為崇尚法家，然而法家讓秦朝僅僅持續(xù)了十幾年。西漢初期，漢高祖劉邦和呂后采納“黃老”思想，休養(yǎng)生息，放任自流，最后導致了國家的動亂。直到漢武帝時期，“罷黜百家，獨尊儒術”，從而實現(xiàn)國家長久的穩(wěn)定、強盛，而儒家正是法家和道家的折中。

市場經濟既有政府主導型的市場經濟，也有私人主導型的市場經濟。此外，還有兩個極端，一個是中央計劃經濟，另一個是自由放任經濟。資源配置方式總是要受到文明積淀的影響，而一個國家的文明是難以改變的。社會合作路徑難以改變，一個國家選擇的市場經濟形式也是難以改變的。受到儒家文化影響的東亞國家，其最優(yōu)的社會合作路徑是政府主導型的市場經濟（見圖3），無論曾經經歷過如何曲折的探索歷程，終究仍然要回到這一路徑。總之，無論是政府主導型的市場經濟還是私人主導型的市場經濟都是市場經濟的范疇，東方世界不應該一味模仿西方，西方世界也不應該壟斷市場經濟形式，世界的多元化發(fā)展道路本身就是合乎情理的。

五、結語

主流經濟學之所以成為主流，是因為近代西方的經濟發(fā)展曾一度超過東方，在當時它是能夠解釋全球最大比重經濟的經濟學。然而，隨著東方經濟的崛起，主流經濟學相關理論也難以解釋東方的發(fā)展經驗。東方有著不同于西方的文化、歷史以及發(fā)展改革歷程，既有的主流困境，新興經濟的成長，這都使重構適應東方特色的經濟學變得極為必要。

東方經濟學應該解釋東方的發(fā)展經驗，而東方的發(fā)展經驗表明，政府與市場并不是對立的，只要合理安排政府與市場關系，政府就可以增進市場在經濟發(fā)展中的作用。因此，維持政府與市場的力量平衡對維持我國未來的經濟增長至關重要，不斷改善政府與市場關系也將成為未來改革的重點。

一、風險承諾、金融市場化與國有銀行體系⁽¹⁾

張杰教授指出，在中國經濟改革過程中，金融市場化與金融控制之間存在一個充滿制度張力的“兩難困局”，而這一困局的關鍵是國家與居民部門圍繞銀行體系存單而達成的一份“金融合約”，即國家通過風險承擔承諾換取國有銀行提供的巨額金融支持。最初，國家對國有銀行信貸支持的需求與國有銀行體系的信貸擴張意愿是一致的，但是隨著銀行體系市場化改革的推進，既有金融合約所包含的固有矛盾便開始凸顯。一方面，國有銀行體系要在國家的“信貸邊界”之內行事以追求社會效用；另一方面，國有銀行又想“越界”以追求私人效用，這就形成了一個奇特的“雙重效用結構”。與此同時，國家迅速推出風險承諾，一條是針對國有銀行體系的內部金融安排，另一條是針對國有銀行體系的外部金融聯(lián)系。對國有銀行體系而言，此次改革使其在國家風險承諾的前提下獲取了信貸自主權，因而在實際上成為這次合約調整的贏家。

張杰教授進一步指出，國家基于外部壓力的情形下對金融合約進行調整，開啟了以修復國有銀行資產負債表為核心的金融合約調整進程。但這種調整只是以注資（加上壞賬剝離）的方式“贖回”風險承諾，而沒有考慮針對國有銀行的既有資本結構構建和保持某種程度的風險均衡，從而不能甄別國有銀行資產負債結構的特質，以至于實施了一些“無效改革”。因此，從金融市場化的角度分析，國有銀行市場化進程的決定因素是其在國家資產負債表中的宏觀責任，而不是銀行自身資產負債表上的微觀表現(xiàn)。張杰教授認為，雖然市場化是中國金融體制改革的應有之義，但是市場化之于國有銀行效率的增進卻是有條件的，即金融控制。只有通過金融控制守住國有銀行所擔負的宏觀責任的“制度底線”，國有銀行體系飽含微觀追求的市場化改革才不會“離譜”。

張杰教授認為，當前歐美經濟學家在研究中國金融改革與經濟增長問題的角度和邏輯方面仍然不得要領，因為他們總是試圖利用分析技術的比較優(yōu)勢來彌補甚至粉飾研究內容的空洞與蒼白。基于此，他提出了“考慮金融補貼的體制內增長模型”，認為只有國有銀行體系的制度安排才最適合中國漸進改革條件下居民儲蓄的動員與配置，因為只有國有銀行體系才能提供經濟改革與增長過程所急需的金融補貼。金融補貼在很大程度上屬于公共金融產品，國有銀行具有提供“公共金融產品”的功能，而商業(yè)銀行只能提供“私人金融產品”，因此一定要由國有銀行，而不是由典型的商業(yè)銀行來具體提供金融補貼。另外，國有銀行體系在負債與資產兩個方面都具有無與倫比的“比較優(yōu)勢”。在負債方面，國有銀行比商業(yè)銀行具有更強的居民儲蓄動員能力；在資產方面，國有銀行則遵循“借方（優(yōu)先）規(guī)則”，可以在低于市場均衡利率的水平上提供貸款，實現(xiàn)滿足改革與增長過程金融支持需要的信貸均衡（角點解）。

二、金融發(fā)展中的制度博弈⁽²⁾

張杰教授認為，自2001年中國加入世界貿易組織以來，雖然決策層在扭轉金融支持型經濟增長格局方面改革舉措頻出，但從總體上看，穩(wěn)定而有效的金融發(fā)展模式還遠未形成。國有商業(yè)銀行體系的資本與治理結構雖然已經發(fā)生顯著變化，但其退出原有經濟增長邏輯的績效仍未顯現(xiàn)，資本侵蝕和不良貸款形成的原有機理仍未從根本上得以解除。他指出，中國金融發(fā)展模式的形成絕非人為“自上而下”單方面設計和打造的結果，而是金融改革與發(fā)展過程一系列制度變革與政策調整績效的結晶。因此，中國金融發(fā)展與改革先是由與其具有緊密利益關系的各個利益主體依據(jù)各自的效用函數(shù)分別進行局部制度選擇，然后通過這些局部制度選擇間的利益博弈和相互競爭，最后導出最大限度包含各個利益主體利益偏好的金融制度框架和金融發(fā)展模式。

張杰教授指出，某些權威組織在特定條件下以及某些特定時期制定的決定金融發(fā)展道路以及發(fā)展模式的金融制度由于存在“外部成本”和與此緊密伴隨的低效率而具有不穩(wěn)定性。他認為，一種穩(wěn)定而有效的金融發(fā)展模式的形成一定要經過有關利益主體的反復博弈和較量，在此過程中，逐步擠出制度形成中的外部成本。這一過程是十分緩慢和漸進的，需要參與其中的每一個利益主體付出足夠的耐心和智慧。

最后，張杰教授認為，中國金融發(fā)展不存在所謂的最優(yōu)解或者最理想的制度結構，我們所能達到的只是所謂的博弈均衡解。中國金融體制改革需要在五個方面達到均衡，即在國家、實體經濟、國有金融體系、廣大老百姓、國外的金融機構以及由發(fā)達經濟體主導的金融規(guī)則之間達成妥協(xié)或均衡。

三、中國經濟增長的金融制度原因：主流文獻的討論⁽³⁾

張杰教授認為，麥金農（Mc Kinnon）發(fā)現(xiàn)了中國經濟改革的兩個關鍵因素，一個是“金融剩余”（Financial Surplus），另一個是“金融控制”（Financial Control）。就前者而言，改革中相對自由的“非國有部門”在成為國有銀行體系主要資金提供者的同時一直沒有成為主要的信貸索求者，這樣國家就可在“不征取較高通貨膨脹稅的情況下”，十分從容地獲取一筆數(shù)目可觀的“意外”資金。而后者則是前者得以實現(xiàn)的金融制度前提。他認為，世界銀行（World Bank）為觀察金融改革績效提供了一個新的角度，即強調金融“初始條件”的重要性，認為中國改革初期的低貨幣化經濟潛藏著極高的貨幣需求。事實上，中國經濟改革的放權讓利特征以及財政地位下降后果使此間的經濟增長具有濃郁的金融驅動色彩，而在這種色彩的背后，掩藏的則是強烈的金融分權傾向甚或金融地方主義沖動。透過圍繞金融分權的利益博弈可以大致勾勒出改革開放以來中國金融制度變遷的基本線索。

張杰教授進一步分析了主流文獻關于經濟改革中銀行體系（特別是國有銀行體系）本身的制度結構、行為方式及其微觀表現(xiàn)的研究。在我國，高不良貸款與高盈利現(xiàn)象在銀行體系中長期并存，效率低下的銀行體系擁有異常強勁的盈利能力等現(xiàn)象可歸因于“高利差”，因為利差是國家對銀行體系金融貢獻的一種制度性補償，政府需要確保銀行體系在為經濟改革提供可貴金融支持的同時不至于深陷財務困局。在國家舉債的績效方面，張杰教授認為主流框架只關注舉債的“財政方式”而忽略了“金融方式”。在經濟改革中，國家通過金融方式實現(xiàn)的“舉債”規(guī)模要遠遠大于財政方式。值得注意的是，通過金融方式舉債需要特定金融制度安排的支持，在中國改革過程中，這種制度安排就是國有銀行體系。

最后，在金融轉型的歷史文化含義方面，張杰教授指出，主流文獻中認為的“關系金融”與市場金融之間的制度“接替”是在忽略諸多制度條件基礎上設計出來的，如果考慮到一些特定的制度條件，則“接替”傳統(tǒng)金融的制度安排就不一定只是市場金融，而極有可能是另一種同樣可以滿足更大范圍金融交易需求的“人格化”（personal）金融。在中國，這種金融形式就是政府主導型金融。

四、政府的市場增進功能與金融發(fā)展的“中國模式”⁽⁴⁾

張杰教授認為，理解金融發(fā)展的“中國模式”關鍵是洞察政府與市場合理兼容的關系，需要將政府因素作為內生因素納入中國金融發(fā)展的研究框架之中。他認為，開發(fā)性金融是探索中國金融改革與發(fā)展獨特模式的典型例證。開發(fā)性金融不是單純地執(zhí)行行政命令，而是通過市場化經營，著重于制度建設，在商業(yè)銀行尚不能進入的地方創(chuàng)建市場平臺。開發(fā)性金融的要害是政府參與市場形成過程。這樣一來，開發(fā)性金融制度的建立既配合了國有商業(yè)銀行改革，又以市場化方式緩解了經濟增長對長期資金的需求壓力。因此，開發(fā)性金融在政策性金融與商業(yè)性金融之間尋找到了一種新的金融均衡，用市場的辦法經營政府信用，成為中國金融改革與發(fā)展進程中的一大特色。他認為，中國30年的金融改革與發(fā)展實踐表明，政府因素與其他市場因素一樣，始終參與了金融市場化改革，政府因素不僅沒有損害市場機制，反而在很大程度上彌補了市場缺陷，政府因素完全可以“內生化”于金融發(fā)展的實際過程之中。因此，他指出，中國金融改革與發(fā)展是政府主導的金融市場化改革，政府通過參與市場活動來彌補現(xiàn)階段市場有效整合金融資源的缺陷，創(chuàng)造出了連接政府與市場的金融制度安排，走出了一條有中國特色的金融發(fā)展道路。

最后，張杰教授指出，金融發(fā)展路徑的形成受一個國家文化、經濟基礎和所處歷史階段的限制，因此，根本不存在唯一最優(yōu)的金融發(fā)展模式。各國應該選擇最適合自己國情的市場形成模式和金融發(fā)展模式，而中國的實踐表明，政府主導的金融市場化進程可以成為市場生成與發(fā)展的有效途徑。

附：張杰教授近期主要研究成果

1．張杰：《風險承諾、金融市場化與國有銀行體系》，載《國際金融研究》2017年第5期。

2．張杰：《金融發(fā)展中的制度博弈》，載《中國金融》2014年第6期。

3．張杰：《中國經濟增長的金融制度原因：主流文獻的討論》，載《金融評論》2010年第5期。

4．張杰：《政府的市場增進功能與金融發(fā)展的“中國模式”》，載《金融研究》2008年第11期。

5．張杰：《流量、儲蓄與金融權利—兼議蔣碩杰的貨幣流量理論以及中國金融改革的貨幣邏輯》，載《經濟研究》2016年第1期。

6．張杰：《中國貨幣金融變遷的特殊機理及其制度涵義：本土文獻述評》，載《金融評論》2011年第6期。

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(1)　原文《風險承諾、金融市場化與國有銀行體系》，載《國際金融研究》2017年第5期。

(2)　原文《金融發(fā)展中的制度博弈》，載《中國金融》2014年第6期。

(3)　原文《中國經濟增長的金融制度原因：主流文獻的討論》，載《金融評論》2010年第5期。

(4)　原文《政府的市場增進功能與金融發(fā)展的“中國模式”》，載《金融研究》2008年第11期。