第一章　PPP投融資模式概述

一、PPP項(xiàng)目概述

（一）PPP項(xiàng)目的概念

1. PPP項(xiàng)目的定義

PPP（Public－Private－Partnerships）項(xiàng)目的概念源于20世紀(jì)90年代的西方發(fā)達(dá)國(guó)家，但直到現(xiàn)在還沒有統(tǒng)一的定義，不同的學(xué)者和機(jī)構(gòu)對(duì)PPP有不同的理解，甚至英文的翻譯也是多種多樣。

在中國(guó)，關(guān)于PPP，官方的稱謂是政府與社會(huì)資本合作。依據(jù)財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的文件，PPP項(xiàng)目可以定義為：政府和社會(huì)資本合作，以政府為主導(dǎo)，通過特許經(jīng)營(yíng)運(yùn)作，共享收益，分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，一起提供社會(huì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的合作。

歐盟委員會(huì)對(duì)PPP的定義是：公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)相互合作，目的是提高公共機(jī)構(gòu)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力。同時(shí)，歐盟委員會(huì)還給出PPP項(xiàng)目的一些共同特征。

2. PPP項(xiàng)目的特征

（1）合作伙伴關(guān)系

在項(xiàng)目的各個(gè)領(lǐng)域，公共部門和私人部門存在合作關(guān)系。合作伙伴關(guān)系是PPP項(xiàng)目最重要的特征，所有類型的PPP項(xiàng)目都建立在合作伙伴關(guān)系基礎(chǔ)之上。伙伴關(guān)系的確定，是PPP中最重要的問題。伙伴關(guān)系的存在，是其與普通采購(gòu)之間最大的區(qū)別。同時(shí)，也是與政府采購(gòu)辦公用品、公車、訂餐等的區(qū)別。伙伴關(guān)系的確定，帶來的直接后果是追求項(xiàng)目目標(biāo)的一致性。公共部門和民營(yíng)部門共同協(xié)作，在某一公共項(xiàng)目上，通過最少的資源消耗，提供更多的公共產(chǎn)品和服務(wù)。同時(shí)，民營(yíng)部門獲得利益，而公共部門實(shí)現(xiàn)公共福利和利益。

（2）利益共享

利益共享是使伙伴關(guān)系牢固的關(guān)鍵因素。PPP項(xiàng)目中公共部門和私營(yíng)部門并不僅是簡(jiǎn)單的分享利潤(rùn)，而且公共部門有責(zé)任也有義務(wù)對(duì)PPP項(xiàng)目中私營(yíng)部門的過高利潤(rùn)進(jìn)行控制，不應(yīng)當(dāng)讓民營(yíng)部門在PPP項(xiàng)目中獲得超額利潤(rùn)。原因在于，PPP項(xiàng)目的性質(zhì)決定其不是投資性項(xiàng)目，而是公益性項(xiàng)目，超高額的利潤(rùn)使項(xiàng)目的公益性受到挑戰(zhàn)。PPP項(xiàng)目面向的是普遍的大眾，是為公眾服務(wù)的。利益共享的目的使公共部門在PPP項(xiàng)目中可以監(jiān)督私營(yíng)部門的利益獲取幅度。基于政府設(shè)立的目的，其必然保護(hù)公共利益。因此，對(duì)于利益共享不能理解為利潤(rùn)共享。共享利益的外延不僅是社會(huì)成果，同時(shí)也包括投資回報(bào)。

利益共享是伙伴關(guān)系存在的紐帶，同時(shí)，利益共享不得損害公共利益，必須保證PPP項(xiàng)目的社會(huì)公益性質(zhì)。

（3）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

PPP顯著的特征是風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)，歐盟對(duì)這個(gè)問題的理解是公共合作伙伴與私人合作伙伴之間的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)，公共部門產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)一般會(huì)轉(zhuǎn)向私人部門。然而，PPP并不一定意味私人合作伙伴承擔(dān)所有的風(fēng)險(xiǎn)，或者承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的主要部分。每個(gè)項(xiàng)目承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)都不同，要根據(jù)各個(gè)當(dāng)事人在各方的接觸、控制和應(yīng)對(duì)這種風(fēng)險(xiǎn)的能力來分配。

PPP良好的伙伴關(guān)系不僅是利益共享，還是風(fēng)險(xiǎn)共同分擔(dān)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，利益獲得與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)有對(duì)應(yīng)性，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是PPP第三個(gè)特別明顯的特征。有利益就會(huì)有風(fēng)險(xiǎn)，在PPP中，公共部門與民營(yíng)部門合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)是PPP項(xiàng)目與其他交易類型的巨大區(qū)別。在PPP項(xiàng)目中，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)遵循的原則是承擔(dān)自己能承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。將每種風(fēng)險(xiǎn)分配給最善于承擔(dān)這種風(fēng)險(xiǎn)的合作方，使項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)最小化，這樣就會(huì)使整個(gè)PPP項(xiàng)目的成本大大降低，也是PPP與其他類型的公共采購(gòu)不同的地方。

（二）PPP項(xiàng)目的起源及背景

1. PPP項(xiàng)目的起源

其實(shí)，英國(guó)的PPP項(xiàng)目早就存在，但一直沒有明確的法規(guī)規(guī)定。倫敦的私人供水已經(jīng)有400多年的歷史，其發(fā)展經(jīng)歷坎坷，但政府卻很少加以限制。1992年，英國(guó)開始對(duì)自來水、電力等公用基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行大規(guī)模的市場(chǎng)民營(yíng)化改革。通過有效的競(jìng)爭(zhēng)，倫敦自來水線路增加，同時(shí)提高了倫敦自來水的質(zhì)量，使倫敦成為當(dāng)時(shí)生活品質(zhì)較高的歐洲城市。20世紀(jì)90年代，英國(guó)率先提出PPP（Public－Private－Partnership）的概念。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家也相繼推出PPP項(xiàng)目，以快速推動(dòng)PPP項(xiàng)目的發(fā)展。

2. PPP項(xiàng)目的背景

真正意義上的現(xiàn)代PPP項(xiàng)目源自英國(guó)。第二次世界大戰(zhàn)期間，歐洲作為主戰(zhàn)場(chǎng)，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施遭到巨大的破壞，提供公共服務(wù)、公共產(chǎn)品成為政府的基本責(zé)任。戰(zhàn)后的英國(guó)，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要靠政府刺激，為了提高就業(yè)率、刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，政府債務(wù)高漲，同時(shí)，財(cái)政赤字嚴(yán)重。此外，民眾對(duì)公共產(chǎn)品的需求隨著經(jīng)濟(jì)的好轉(zhuǎn)不斷增加。政府既要保證經(jīng)濟(jì)的不斷增長(zhǎng)，也要防止財(cái)政赤字的惡化，還要提供大量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。在這樣內(nèi)部赤字嚴(yán)重、外部有需求的情況下，英國(guó)政府開始在基礎(chǔ)設(shè)施等公共設(shè)施項(xiàng)目上推廣公私合作的模式。公私合作模式有效地緩解了財(cái)政赤字，同時(shí)，也促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，產(chǎn)生了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，提供了高質(zhì)量的公共產(chǎn)品。

3. PPP項(xiàng)目在中國(guó)的起源

在中國(guó)，新寧鐵路是我國(guó)內(nèi)陸最南端的第一條民營(yíng)鐵路。1906年1月22日，新寧鐵路得到光緒皇帝的批準(zhǔn)。這條鐵路由華僑陳宜禧集資興辦，于1913年竣工。

20世紀(jì)80年代初，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及相關(guān)服務(wù)的滯后嚴(yán)重制約了改革開放的前進(jìn)步伐。政府意識(shí)到僅僅依靠政府自身的財(cái)力根本不能支持整個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的供給需求，因此，必須尋求更多的融資渠道。籌集資金可以有很多方式：其一，提高基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的收費(fèi)，但這會(huì)損害人民的利益，同時(shí)由于各種社會(huì)因素制約，這種方式并不能滿足資金的需求；其二，通過已有的基礎(chǔ)設(shè)施自有資產(chǎn)進(jìn)行融資，但當(dāng)時(shí)大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)務(wù)狀況并不樂觀，所以利用已有的基礎(chǔ)設(shè)施自有資產(chǎn)進(jìn)行融資所能籌集到的資金非常有限；其三，吸引私人投資者。綜合上述情況，政府決定吸引私人投資者對(duì)我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行融資建設(shè)。

黨的十六屆三中全會(huì)通過了《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，其中明確指出：“放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域”。這標(biāo)志著民營(yíng)資本可以進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)領(lǐng)域。

（三）PPP項(xiàng)目的利益相關(guān)者

PPP項(xiàng)目的實(shí)施流程：項(xiàng)目啟動(dòng)和建立、項(xiàng)目融資、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)運(yùn)營(yíng)、回收移交。涉及的利益相關(guān)者包括項(xiàng)目的發(fā)起人、政府、社會(huì)資本、委托代理的項(xiàng)目公司（負(fù)責(zé)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)）、相關(guān)金融機(jī)構(gòu)（如銀行）及最終用戶（產(chǎn)品或服務(wù)的購(gòu)買者及使用者），組成整個(gè)項(xiàng)目過程中的主要利益相關(guān)者。此外，項(xiàng)目可能還會(huì)涉及其他利益相關(guān)者，如為項(xiàng)目公司提供保險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司、承包商、建設(shè)商、供應(yīng)商、運(yùn)營(yíng)商等。他們?cè)陧?xiàng)目中分享不同的利益，同時(shí)，相應(yīng)承擔(dān)不同的風(fēng)險(xiǎn)，一起構(gòu)成了政府特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的利益相關(guān)者。依據(jù)PPP項(xiàng)目各利益相關(guān)者相互之間的關(guān)系，可描繪PPP項(xiàng)目基本運(yùn)作模式，如圖1－1所示。

如圖1－1所示，PPP項(xiàng)目基本運(yùn)作模式中的核心利益相關(guān)者是項(xiàng)目不可或缺的群體，與項(xiàng)目有直接的利害關(guān)系，甚至可以直接左右項(xiàng)目的開展。PPP項(xiàng)目的核心利益相關(guān)者是：政府、社會(huì)資本、公眾使用者。PPP項(xiàng)目運(yùn)作過程也是這三類利益主體的互動(dòng)過程。政府、社會(huì)資本和公眾三方對(duì)PPP項(xiàng)目的期望各不相同，政府想通過PPP模式向公眾提供高效優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品，謀求社會(huì)利益最大化，同時(shí)，也需要通過與社會(huì)資本合作吸引資金，提高財(cái)政稅收；社會(huì)資本追求項(xiàng)目利潤(rùn)的最大化；公眾則關(guān)注PPP產(chǎn)品的服務(wù)質(zhì)量、產(chǎn)品價(jià)格、使用成本是否合理。三方目標(biāo)需求如圖1－2所示。

PPP項(xiàng)目?jī)r(jià)格調(diào)整的實(shí)質(zhì)是政府根據(jù)地方財(cái)政收入和補(bǔ)貼能力來調(diào)整私人投資者和公眾使用者之間的分配關(guān)系。當(dāng)PPP項(xiàng)目環(huán)境發(fā)生變化后，投資者只分擔(dān)特許協(xié)議約定的風(fēng)險(xiǎn)，而約定范圍之外的風(fēng)險(xiǎn)由政府分擔(dān)或通過價(jià)格調(diào)整方式由公眾承擔(dān)。從社會(huì)資本（私人投資者）角度出發(fā)，價(jià)格調(diào)整要保障其獲得合理利潤(rùn)，確保項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展；從公眾角度出發(fā)，特許價(jià)格的增長(zhǎng)要考慮其承受能力，使之符合收入水平和消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化趨勢(shì)；從政府角度出發(fā)，價(jià)格調(diào)整過程中應(yīng)考慮PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)公共物品特性，在政府財(cái)政收入和補(bǔ)貼能力允許的情況下，通過價(jià)格調(diào)整增加社會(huì)的總體福利。因此，PPP價(jià)格調(diào)整機(jī)制的設(shè)計(jì)應(yīng)綜合權(quán)衡三方利益。

（四）中國(guó)PPP項(xiàng)目的分類

依據(jù)國(guó)際的主要分類原則，結(jié)合中國(guó)PPP項(xiàng)目的術(shù)語(yǔ)使用習(xí)慣和常用模式，按照項(xiàng)目最終所有權(quán)的私有化程度，PPP項(xiàng)目可劃分為外包類項(xiàng)目、特許經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目和私有化類項(xiàng)目（見表1－1）。

1. 外包類

PPP融資模式的項(xiàng)目通常是由政府部門投資、私人部門承包整個(gè)項(xiàng)目的一項(xiàng)或是幾項(xiàng)職能，如只負(fù)責(zé)工程建設(shè)，或者受政府部門的委托管理維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施，并經(jīng)政府付費(fèi)來實(shí)現(xiàn)各方收益，在外包類型的PPP融資項(xiàng)目當(dāng)中，私人部門所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)來說比較小。

2. 私有化類型

PPP融資模式項(xiàng)目需要私人部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全方面投資，政府部門的主要職能是監(jiān)管，私人部門通過向用戶收取費(fèi)用來收回投資，從而實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)。因?yàn)樗接谢愋偷腜PP融資項(xiàng)目所有權(quán)歸屬私人，并不具備有限追索方面的特性，因此，私人部門在此類型的PPP融資項(xiàng)目當(dāng)中承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)就非常大。

3. 特許經(jīng)營(yíng)類型

特許經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目需私人部門參與部分或是全部投資，并通過一定的合作機(jī)制、公共部門分擔(dān)項(xiàng)目具有的風(fēng)險(xiǎn)，共享項(xiàng)目的收益。按照項(xiàng)目實(shí)際收益的情況，公共部門可能向特許經(jīng)營(yíng)的公司收取一定的特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)，給予一定的補(bǔ)償，這就需要公共部門協(xié)調(diào)好與私人部門的利潤(rùn)及項(xiàng)目公益性兩者之間的平衡關(guān)系。所以，特許經(jīng)營(yíng)類型項(xiàng)目能否成功取決于政府相關(guān)部門的管理水平。

（五）PPP項(xiàng)目的使用范圍

1. 我國(guó)有關(guān)部委和地方政府（不含港澳臺(tái)）相關(guān)文件規(guī)定

因我國(guó)目前沒有專門的PPP法，其適用范圍尚無國(guó)家層面明確、統(tǒng)一的規(guī)定，但在有關(guān)部委和地方政府的有關(guān)文件中有一些規(guī)定。從我國(guó)30多個(gè)地方政府公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法或條例來看，地方政府更傾向?qū)⑦m用的項(xiàng)目列舉出來，甚至再加上一個(gè)兜底條款，以使適用范圍更加全面，但這些條款提出的特許經(jīng)營(yíng)范圍大都很狹窄，已經(jīng)大大落后于實(shí)務(wù)了。適用范圍最全面的是2014年上海市出臺(tái)的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例（初稿）》中規(guī)定的：下列基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目可以實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)：

第一，煤炭、石油、天然氣、電力、新能源等能源項(xiàng)目；

第二，鐵路、公路、水路、航空、郵政、運(yùn)輸樞紐等交通運(yùn)輸項(xiàng)目；

第三，電信樞紐、通信、信息網(wǎng)絡(luò)等通信項(xiàng)目；

第四，防洪、灌溉、排澇、引（供）水、灘涂治理、水土保持、水利樞紐等水利項(xiàng)目；

第五，生態(tài)環(huán)境破壞與自然災(zāi)害防治、土地整治、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理等生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目；

第六，供水、供電、供氣、供熱、污水和垃圾處理、公共交通、園林綠化、照明等城鄉(xiāng)設(shè)施項(xiàng)目；

第七，科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育，以及社會(huì)福利設(shè)施等項(xiàng)目；

第八，廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房等保障性住房項(xiàng)目。

上海的條例采用完全列舉的方法，并沒有加上諸如“政府或法律規(guī)定的其他情形”這樣的兜底條款，基本上囊括了各類基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)。對(duì)于PPP項(xiàng)目而言，這種將適用的項(xiàng)目用列舉的方法，看似為挑選項(xiàng)目節(jié)省了時(shí)間，但這種范圍的界定，對(duì)PPP實(shí)務(wù)的指導(dǎo)作用并不明顯。因?yàn)椴还懿捎煤畏N列舉方式，涉及的都是有限的范圍，企業(yè)既不能因?yàn)檫@種列舉而直接應(yīng)用PPP（無論是政府還是企業(yè)都必須通過可行性研究和物有所值等評(píng)估提出實(shí)施方案等一系列程序，才能應(yīng)用PPP），在有兜底條款時(shí)又不能因?yàn)闆]列舉到的項(xiàng)目而排除適用PPP。另外，若是采用完全列舉的方式，會(huì)使可能潛在的PPP項(xiàng)目因不在列舉清單里而難以成型。

2. PPP適用范圍

PPP主要適用自然資源開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目，按融資易難為序分列如下：自然資源開采，如采礦、油、氣及其加工處理或輸送儲(chǔ)存設(shè)施等，電廠、供水或廢水廢物處理廠，通信項(xiàng)目，公路、（城市）隧道或橋梁，鐵路、地鐵，機(jī)場(chǎng)、港口。其中，第一類項(xiàng)目是自然資源開采，因?yàn)樽匀毁Y源是緊缺物質(zhì)，只要開采出來，總能以一定的價(jià)格賣出，即使國(guó)內(nèi)賣不了，也可以出口，因此較易應(yīng)用PPP模式，但前提是已經(jīng)探明儲(chǔ)量的。另外，項(xiàng)目所在國(guó)或國(guó)際上對(duì)所開采的產(chǎn)品沒有禁運(yùn)和限售等限制。第二類項(xiàng)目是電廠、水廠、污水和垃圾處理廠，因?yàn)檫@類項(xiàng)目的承購(gòu)者往往為政府，項(xiàng)目公司只需跟一個(gè)用戶（政府）打交道，但要保證政府的承購(gòu)量足以支付運(yùn)營(yíng)成本和還本付息，并有一套嚴(yán)格的支付保障機(jī)制。第三類是光纜（如互聯(lián)網(wǎng)）、固定或移動(dòng)電話網(wǎng)、衛(wèi)星等通信項(xiàng)目，這些本來就是利潤(rùn)率較高的高科技項(xiàng)目，而且多數(shù)項(xiàng)目還可能有外匯收入，并且外匯風(fēng)險(xiǎn)較小，但要注意市場(chǎng)的激烈競(jìng)爭(zhēng)，特別是新技術(shù)的出現(xiàn)和后來的競(jìng)爭(zhēng)者。第四類是公路、（城市）隧道或橋梁等獨(dú)立式設(shè)施，雖是向一個(gè)個(gè)零散用戶收費(fèi)，但收費(fèi)站設(shè)立后收費(fèi)相對(duì)較有保障，但要注意保證在一定范圍內(nèi)項(xiàng)目的唯一性，以避免競(jìng)爭(zhēng)。第五類是鐵路和地鐵，這類項(xiàng)目的投資相對(duì)較大（而用戶主要是普通百姓，收費(fèi)不能過高），施工難度和內(nèi)部結(jié)算方式（因?yàn)轫?xiàng)目的獨(dú)立性一般不強(qiáng)）等可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)較大。第六類是機(jī)場(chǎng)、港口，這類項(xiàng)目除了具有與鐵路類項(xiàng)目類似的風(fēng)險(xiǎn)外，貨物運(yùn)輸量和旅行人數(shù)受國(guó)際經(jīng)濟(jì)和政治形勢(shì)等的影響，還涉及與國(guó)外航空、航海公司之間的結(jié)算，不確定性較大且不易控制。要特別提醒的是，PPP項(xiàng)目復(fù)雜，談判耗時(shí)，前期費(fèi)用高，因此，對(duì)項(xiàng)目規(guī)模有一定的要求。對(duì)國(guó)際工程而言，項(xiàng)目投資最好不低于3000萬(wàn)美元。另外，不能把PPP模式當(dāng)作萬(wàn)靈丹，而不考慮項(xiàng)目的特性和環(huán)境。例如，與國(guó)家安全有關(guān)的項(xiàng)目或非常敏感的項(xiàng)目（如核電站）或沒有足夠投資回報(bào)的項(xiàng)目一般不適合采用PPP模式。

（六）PPP模式的基本結(jié)構(gòu)和運(yùn)作思路

以PPP模式運(yùn)作的項(xiàng)目，其建設(shè)過程是由政府和私人組織合作成立的特別目的公司（SPV）組織實(shí)施的。首先政府選擇與之合作的私營(yíng)企業(yè)（包括私人或私人團(tuán)體），其次合作成立SPV。政府賦予SPV基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的特許開發(fā)權(quán)，由SPV取代政府組織項(xiàng)目的開發(fā)、建設(shè)。項(xiàng)目的資金主要源于私營(yíng)企業(yè)的出資以及SPV向銀行的貸款，在一些情況下，政府也進(jìn)行部分投資。項(xiàng)目的一切開支（如設(shè)計(jì)費(fèi)、建設(shè)費(fèi)、咨詢費(fèi)等）由SPV負(fù)責(zé)。項(xiàng)目建成后，SPV通常在一定期限內(nèi)擁有項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)，在經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，SPV以向享受服務(wù)公共產(chǎn)品的使用者收費(fèi)的方式回收資金，經(jīng)營(yíng)期滿，經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)交給政府。在某些情況下，SPV同時(shí)擁有基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)。PPP項(xiàng)目融資模式的基本結(jié)構(gòu)如圖1－3所示。PPP項(xiàng)目融資模式的具體運(yùn)作思路如圖1－4所示。

以PPP模式運(yùn)作基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，關(guān)鍵是構(gòu)建科學(xué)的項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)和清晰的資金運(yùn)作流程。

1. PPP模式的項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)

PPP模式的項(xiàng)目融資由四個(gè)基本模塊構(gòu)成，即項(xiàng)目的投資結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目的融資結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目的資金結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目的信用保證結(jié)構(gòu)，四個(gè)模塊間的關(guān)系如圖1－5所示。

（1）PPP模式的投資結(jié)構(gòu)

項(xiàng)目的投資結(jié)構(gòu)即項(xiàng)目的資產(chǎn)所有權(quán)結(jié)構(gòu)，是項(xiàng)目的投資者對(duì)項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)益的法律擁有形式和項(xiàng)目所有者之間的法律合作關(guān)系。采用不同的投資結(jié)構(gòu)，投資者對(duì)項(xiàng)目資產(chǎn)的擁有形式、對(duì)項(xiàng)目現(xiàn)金流量的控制及投資者對(duì)項(xiàng)目所擁有的權(quán)益和承擔(dān)的義務(wù)都有很大的差異。

目前，國(guó)際上應(yīng)用較為普遍的項(xiàng)目投資結(jié)構(gòu)有單一項(xiàng)目子公司、非限制性子公司、代理公司、公司型合作結(jié)構(gòu)和合伙制結(jié)構(gòu)。從本質(zhì)上來說，項(xiàng)目投資結(jié)構(gòu)就是項(xiàng)目公司（SPV）的組建形式。根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的特點(diǎn)，適合PPP項(xiàng)目融資的SPV的組建形式主要有公司型合資結(jié)構(gòu)和合伙制結(jié)構(gòu)兩種。

第一，公司型合資結(jié)構(gòu)。公司型合資結(jié)構(gòu)是指SPV按照有限公司的形式組建，股東以出資額為限對(duì)SPV承擔(dān)有限責(zé)任，SPV以其注冊(cè)資本為限對(duì)其債務(wù)承擔(dān)責(zé)任，如圖1－6所示。

SPV作為獨(dú)立法人，其行為受到現(xiàn)行《公司法》及相關(guān)法律的約束。同時(shí)，由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的特殊性，SPV還應(yīng)該遵守國(guó)家的政策、方針以及與政府部門簽訂的專門公私合作協(xié)議（PPP協(xié)議）。

在SPV里，股東（投資者）包括政府和私營(yíng)企業(yè)（包括私人和私人實(shí)體），他們共同對(duì)項(xiàng)目開發(fā)的重大活動(dòng)進(jìn)行決策，并按出資比例和PPP協(xié)議的約定享受權(quán)益、承擔(dān)義務(wù)。與有限責(zé)任公司相同，采用公司型合資結(jié)構(gòu)，有股東關(guān)系清晰、融資安排較為容易等優(yōu)點(diǎn)，適用范圍較廣，一般的PPP項(xiàng)目均可采用這種投資結(jié)構(gòu)。

第二，合伙制結(jié)構(gòu)。合伙制結(jié)構(gòu)是指SPV由兩個(gè)或兩個(gè)以上的合伙人以獲取利潤(rùn)為目的而組建起來的，見圖1－7。

合伙制不是一個(gè)獨(dú)立的法律實(shí)體，合伙人既可以是自然人，也可以是法人，該投資結(jié)構(gòu)通過合伙人之間的合約建立起來，沒有固定的形式，一般也不需要在政府部門注冊(cè)。

合伙制結(jié)構(gòu)具有運(yùn)作靈活、決策迅速等優(yōu)點(diǎn)。但由于責(zé)任無限，一旦出現(xiàn)問題，合伙人就面臨承擔(dān)超出其在合伙制結(jié)構(gòu)中所占投資比例的風(fēng)險(xiǎn)，這一風(fēng)險(xiǎn)的存在嚴(yán)重制約了合伙制結(jié)構(gòu)的應(yīng)用范圍。因此，合伙制結(jié)構(gòu)適用于風(fēng)險(xiǎn)較小、運(yùn)作時(shí)間較短或投資不大的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)項(xiàng)目、維護(hù)項(xiàng)目等。這類項(xiàng)目對(duì)SPV的形式要求較低，若運(yùn)用公司型合資結(jié)構(gòu)，不僅會(huì)增加運(yùn)作成本，還將增加決策手續(xù)，影響開發(fā)效率。

（2）PPP模式的融資結(jié)構(gòu)

融資結(jié)構(gòu)是項(xiàng)目融資的核心部分。當(dāng)項(xiàng)目投資者在項(xiàng)目投資結(jié)構(gòu)上達(dá)成一致意見后，接下來的工作就是設(shè)計(jì)和選擇合適的融資結(jié)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)投資者在融資方面的目標(biāo)和要求。項(xiàng)目融資通常采用的融資模式包括投資者直接融資、通過單一項(xiàng)目公司融資、生產(chǎn)貸款、杠桿租賃等。PPP項(xiàng)目融資也是其中的一種，作為一種獨(dú)立的項(xiàng)目融資模式，PPP項(xiàng)目融資具有自身的融資結(jié)構(gòu)，即以私人投資為主體，同時(shí)輔以政府資助、銀行貸款、杠桿租賃，以及向機(jī)構(gòu)投資者或者社會(huì)公眾發(fā)行債券等。

（3）PPP模式的資金結(jié)構(gòu)

項(xiàng)目融資的資金結(jié)構(gòu)是指在項(xiàng)目融資過程中所確定的項(xiàng)目的股本金（權(quán)益資本）與債務(wù)資金的形式、相互間的比例關(guān)系及相應(yīng)的來源。項(xiàng)目的資金結(jié)構(gòu)是由項(xiàng)目的投資結(jié)構(gòu)和融資結(jié)構(gòu)決定的。同時(shí)，資金結(jié)構(gòu)又會(huì)影響整個(gè)項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)。

項(xiàng)目股本金的資金來源主要包括投資者投入的自有資金，通過發(fā)行股票籌集公募股本金和與項(xiàng)目有關(guān)的政府機(jī)構(gòu)、公司為項(xiàng)目提供的資本金。另外，還可以通過無擔(dān)保貸款、可轉(zhuǎn)換債券和零息債券的形式籌集準(zhǔn)股本金等。項(xiàng)目的債務(wù)資金主要源于銀行貸款、資本市場(chǎng)、政府出口信貸和融資租賃等。

銀行貸款是PPP項(xiàng)目融資中最基本和最簡(jiǎn)單的債務(wù)資金形式，為PPP項(xiàng)目提供貸款的銀行包括商業(yè)性銀行，如世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國(guó)際金融機(jī)構(gòu)。貸款可以由一家銀行提供，但更多的是由多家銀行組成的銀團(tuán)甚至是國(guó)際銀團(tuán)聯(lián)合提供。此外，SPV還可以項(xiàng)目的名義直接在國(guó)外資本市場(chǎng)上發(fā)行債券或用商業(yè)票據(jù)籌集債務(wù)資金。當(dāng)項(xiàng)目涉及進(jìn)口設(shè)備時(shí)，SPV也可能從設(shè)備的出口國(guó)政府專設(shè)的金融機(jī)構(gòu)獲得出口信貸。來自設(shè)備租賃公司的融資租賃也是PPP項(xiàng)目債務(wù)資金的來源之一。

出資形式的選擇因具體的項(xiàng)目不同而有所差異。例如，基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)性項(xiàng)目，對(duì)流動(dòng)資金的要求較大，股東出資應(yīng)盡可能地采用直接投資的形式；而對(duì)于鐵路、公路等建設(shè)項(xiàng)目，股東出資在符合相關(guān)法律要求的前提下，既可以采用直接投資的形式，也可以采用實(shí)物投資（如鋼材及其他原材料）的形式。

（4）PPP模式的信用擔(dān)保結(jié)構(gòu)

基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目大多投資大、建設(shè)期長(zhǎng)，項(xiàng)目參與各方均存在風(fēng)險(xiǎn)，為了減少各方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，盡量共擔(dān)融資風(fēng)險(xiǎn)，在確定融資方案時(shí)，一個(gè)非常重要的內(nèi)容是信用保證結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)。對(duì)于銀行和其他債權(quán)人而言，項(xiàng)目融資的安全性來自兩個(gè)方面：一方面，來自項(xiàng)目本身的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)度；另一方面，來自項(xiàng)目之外的各種直接或間接的擔(dān)保。這些擔(dān)保可以是由項(xiàng)目的投資者提供，也可以是由與項(xiàng)目有直接或間接利益關(guān)系的其他方面提供。項(xiàng)目擔(dān)保主要包括兩方面的內(nèi)容：一是直接的財(cái)務(wù)擔(dān)保，如完工擔(dān)保、成本超支擔(dān)保、不可預(yù)見費(fèi)用擔(dān)保；二是間接的或非財(cái)務(wù)性的擔(dān)保，如長(zhǎng)期購(gòu)買服務(wù)的協(xié)議、以某種定價(jià)公式為基礎(chǔ)的遠(yuǎn)期供貨協(xié)議等。這些擔(dān)保形式的組合構(gòu)成了信用保證結(jié)構(gòu)。項(xiàng)目本身的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)度與信用保證結(jié)構(gòu)相輔相成，項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)度高，信用保證結(jié)構(gòu)就相對(duì)簡(jiǎn)單，條件就相對(duì)寬松；反之，信用保證結(jié)構(gòu)就相對(duì)復(fù)雜和相對(duì)嚴(yán)格。

根據(jù)擔(dān)保主體不同，在PPP項(xiàng)目中所采用的擔(dān)保形式通常有兩種，即私營(yíng)企業(yè)作為項(xiàng)目擔(dān)保人和政府作為項(xiàng)目擔(dān)保人。

第一，私營(yíng)企業(yè)作為項(xiàng)目擔(dān)保人。私營(yíng)企業(yè)（包括私人或私人實(shí)體）作為項(xiàng)目擔(dān)保人是指私營(yíng)企業(yè)作為股東，以其自有財(cái)產(chǎn)作為抵押向銀行提供擔(dān)保，以獲得貸款資金的擔(dān)保形式，見圖1－8。私營(yíng)企業(yè)提供的擔(dān)保范圍通常限于項(xiàng)目開發(fā)過程中發(fā)生的且SPV能夠控制的風(fēng)險(xiǎn)，如設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、施工風(fēng)險(xiǎn)（預(yù)算超支、工程質(zhì)量問題等）等，在風(fēng)險(xiǎn)分配時(shí)，這類風(fēng)險(xiǎn)通常由私營(yíng)企業(yè)或相關(guān)的機(jī)構(gòu)來承擔(dān)。

第二，政府作為項(xiàng)目擔(dān)保人。政府作為項(xiàng)目擔(dān)保人主要是間接的或非財(cái)務(wù)性的擔(dān)保，如政府與SPV簽訂長(zhǎng)期購(gòu)買服務(wù)的協(xié)議，或是簽訂以某種定價(jià)公式為基礎(chǔ)的遠(yuǎn)期供貨協(xié)議等。政府擔(dān)保的范圍通常是非商業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)部分，如法律風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)等。在風(fēng)險(xiǎn)分配時(shí)，這類風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)。例如，在污水處理項(xiàng)目中，經(jīng)水處理生產(chǎn)出的凈化水必須輸入到政府統(tǒng)一的水網(wǎng)中，才能提供給公眾，政府是公共產(chǎn)品的唯一購(gòu)買者。因此，政府必須與SPV簽訂長(zhǎng)期購(gòu)買協(xié)議，保證項(xiàng)目投資的回收以及資金運(yùn)作。

2. PPP模式的資金運(yùn)作流程設(shè)計(jì)

在PPP模式下，項(xiàng)目的資金運(yùn)作是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，見圖1－9。

私營(yíng)企業(yè)直接投資以及政府的資助資金形成SPV的資本金，構(gòu)成項(xiàng)目的直接融資部分；貸款、租賃和其他方式籌集的資金構(gòu)成項(xiàng)目的間接融資部分，兩部分共同組成項(xiàng)目的總投資，用于項(xiàng)目建設(shè)和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)所必需的固定資產(chǎn)、流動(dòng)資產(chǎn)和無形資產(chǎn)。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中獲得的收入，扣除當(dāng)期的運(yùn)營(yíng)成本和稅金，構(gòu)成當(dāng)期的利潤(rùn)。稅后利潤(rùn)按照資金規(guī)劃進(jìn)行分配，包括向金融部門還貸和向SPV的主體分配紅利等。

（七）PPP項(xiàng)目特點(diǎn)

1. PPP項(xiàng)目是一種特許權(quán)項(xiàng)目

PPP項(xiàng)目融資模式最適用于自然基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、城鄉(xiāng)一體化和資源開發(fā)項(xiàng)目。在大多數(shù)國(guó)家，這些項(xiàng)目的所有權(quán)均為國(guó)家所有，采用PPP項(xiàng)目融資模式是政府部門把這些項(xiàng)目的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)特許權(quán)交給私營(yíng)企業(yè)，但最終所有權(quán)仍歸政府部門。

2. PPP項(xiàng)目融資模式是政府和企業(yè)之間長(zhǎng)期的合作

PPP項(xiàng)目的特許期為10~30年，有的甚至是項(xiàng)目全壽命周期合作。長(zhǎng)期合作的主要目的是追求項(xiàng)目總體和長(zhǎng)期效率的提高，如使項(xiàng)目全壽命周期成本最低，而不是簡(jiǎn)單考慮降低建設(shè)成本卻忽視了運(yùn)營(yíng)和維護(hù)成本。由于PPP項(xiàng)目具有長(zhǎng)期性，項(xiàng)目最后能否建設(shè)成功并運(yùn)營(yíng)獲利取決于項(xiàng)目參與各方能否長(zhǎng)期友好合作，但凡任何一方有任何短期或短視的行為都可能導(dǎo)致項(xiàng)目的最終失敗。

3. PPP項(xiàng)目融資模式具有狹義項(xiàng)目融資的典型特征

PPP項(xiàng)目融資模式是通過項(xiàng)目的預(yù)期收入、項(xiàng)目資產(chǎn)和合同權(quán)益進(jìn)行融資活動(dòng)的一種模式，債權(quán)人對(duì)借款人抵押貸款資產(chǎn)以外的其他資產(chǎn)僅有有限的追索權(quán)，或沒有追索權(quán)。項(xiàng)目建成投入使用后所產(chǎn)生的現(xiàn)金流量作為償還貸款和投資回報(bào)的唯一資金來源。該融資模式并不主要依賴項(xiàng)目主辦人的資信或擁有的有形資產(chǎn)，債權(quán)人主要考慮項(xiàng)目本身是否可行及項(xiàng)目的現(xiàn)金流量和收益是否足以償還貸款。項(xiàng)目的融資負(fù)債比一般較高，資金結(jié)構(gòu)也較復(fù)雜，多為中長(zhǎng)期貸款，資金需求量大，融資成本也相應(yīng)較高，所融資金專款專用，財(cái)務(wù)透明。為了管理的方便，一般由項(xiàng)目發(fā)起人出一定資本金與其他股東一起成立項(xiàng)目公司，作為獨(dú)立的法人實(shí)體，作為項(xiàng)目貸款的直接債務(wù)人，項(xiàng)目主辦人對(duì)項(xiàng)目借款人（項(xiàng)目公司）提供某種擔(dān)保，但一般不包括項(xiàng)目的所有風(fēng)險(xiǎn)。

（八）PPP項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)

PPP可以為基礎(chǔ)設(shè)施籌集到額外的資金，進(jìn)行融資，能夠通過市場(chǎng)測(cè)試吸引私人資本以改善項(xiàng)目選擇。同時(shí)，分析擁有長(zhǎng)期PPP歷史的國(guó)家可以發(fā)現(xiàn)，PPP的管理要優(yōu)于傳統(tǒng)采購(gòu)模式，如能夠保證按期完工和按預(yù)算完工。此外，PPP也可以提供良好的運(yùn)營(yíng)維護(hù)以保證資產(chǎn)始終處于可使用狀態(tài)。PPP運(yùn)用得當(dāng)，可以克服許多基礎(chǔ)設(shè)施面臨的困難，如圖1－10所示。

1. 加強(qiáng)合作關(guān)系

與傳統(tǒng)的較為短期的采購(gòu)模式相比，PPP項(xiàng)目融資模式為政府部門和私人部門創(chuàng)造了發(fā)展長(zhǎng)期、穩(wěn)定、高度信任關(guān)系的機(jī)會(huì)。由于各方需要集中精力實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期的預(yù)定目標(biāo)，這便激勵(lì)了政府部門和私人部門去更多地了解目標(biāo)，相互溝通、交流，分享相關(guān)信息，共同制定更好的、更有效的解決辦法。

2. 減少融資約束

以往很多由政府部門籌劃實(shí)施的大型公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，由于相應(yīng)資金的約束，尤其是項(xiàng)目前期階段由于受資金的約束，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)被延誤或者無法再進(jìn)行下去。PPP項(xiàng)目融資模式則提供了一個(gè)資金供應(yīng)的平臺(tái)，即允許私人部門利用自有資金來資助大型公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，這實(shí)際上為政府部門提供了資產(chǎn)負(fù)債表外的項(xiàng)目資金，從而保證了項(xiàng)目的順利實(shí)施。私人部門自有資金的投入可以推動(dòng)我國(guó)大型公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的不斷發(fā)展。

3. 快速交付使用

PPP項(xiàng)目融資模式通過私人部門參與大型公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目涉及的各個(gè)階段，不僅可以加快項(xiàng)目的融資和交付使用，而且可以通過避免因?yàn)橥ㄘ浥蛎泴?dǎo)致的成本增加及利用私人部門的新技術(shù)來減少項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本，還可以將更多難以處理的技術(shù)上的以及其他方面的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給能有效控制這些風(fēng)險(xiǎn)的私人部門。為了最大限度地降低各方面成本、推動(dòng)現(xiàn)金流量的運(yùn)轉(zhuǎn)，私人部門會(huì)動(dòng)用所有資源想盡一切辦法去避免施工拖延，加快項(xiàng)目的建設(shè)。

4. 整合項(xiàng)目開發(fā)和交付

整合PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、維護(hù)和運(yùn)營(yíng)各個(gè)階段，激勵(lì)私人部門優(yōu)化調(diào)整成本支出結(jié)構(gòu)，并最大限度地發(fā)揮優(yōu)化創(chuàng)新，從項(xiàng)目全壽命周期的角度來實(shí)現(xiàn)企業(yè)最高的成本效益，而不僅僅是降低項(xiàng)目整個(gè)壽命周期中的某一階段的成本。

5. 風(fēng)險(xiǎn)管理

PPP項(xiàng)目融資模式中政府部門與私人部門共同承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。但在項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配過程中，政府部門可以根據(jù)私人部門管理風(fēng)險(xiǎn)的能力將相對(duì)于私人部門易于掌控的大部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私人部門，而保留自己善于處理的風(fēng)險(xiǎn)。

6. 減少費(fèi)用超支

在PPP項(xiàng)目前期階段，政府部門與私人部門共同參與項(xiàng)目的識(shí)別、可行性研究、環(huán)評(píng)和融資等項(xiàng)目建設(shè)過程，保證了項(xiàng)目在技術(shù)上和經(jīng)濟(jì)上的合理性與可行性，并縮短了項(xiàng)目前期工作時(shí)間，有效地降低了項(xiàng)目前期費(fèi)用。在PPP項(xiàng)目融資模式下，只有當(dāng)項(xiàng)目已經(jīng)建設(shè)完成，并獲得政府部門批準(zhǔn)可以使用后，私人部門才能開始經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目并獲得收益。因此，PPP項(xiàng)目融資模式有利于提高項(xiàng)目建設(shè)效率和降低項(xiàng)目投資總額，并能夠有效地降低項(xiàng)目的完工風(fēng)險(xiǎn)和成本超支風(fēng)險(xiǎn)。與傳統(tǒng)的項(xiàng)目融資模式相比，PPP項(xiàng)目模式平均可以為政府節(jié)約大約18%的總費(fèi)用，并能保證項(xiàng)目按照建設(shè)工期順利完成。

7. 推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變

PPP模式可以使政府部門從繁重的項(xiàng)目事務(wù)中脫離出來，從過去的公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的提供者變成一個(gè)監(jiān)管者，從而保證項(xiàng)目質(zhì)量，并減輕政府部門在財(cái)政預(yù)算方面的壓力。另外，政府部門和私人部門可以取長(zhǎng)補(bǔ)短，發(fā)揮各自擁有的優(yōu)勢(shì)，來彌補(bǔ)對(duì)方的不足，并能更好地協(xié)調(diào)對(duì)方不同的利益目標(biāo)。