二、土地經營權與承包權分離的實質與政策意蘊

隨著農村社會結構和經濟的發展，土地承包權人與土地實際經營主體分離的現象非常普遍，承包人不再經營承包地，而是通過轉包、出租等方式交由他人經營，受讓人所獲得的權利即是土地經營權。農地“三權分置”改革就是努力實現既穩定農民承包權又放活土地經營權這一兩難目標的嘗試。土地經營權與承包權分離政策的一大意蘊是，在穩定土地承包經營權的前提下，使實際經營土地者可以獲得一種具有抵押功能的財產權。^[5]另一政策意蘊則是引導土地經營權規范有序流轉，構建新型農業經營體系，積極發展多種形式適度規模經營。

（一）土地經營權與承包權分離的實質

土地制度安排受既定條件下土地所承載的各項功能的影響。傳統農地“兩權分離”的主要目的仍在于將承包地視為農民的基本社會保障，在堅持土地均分，維持集體成員內部的基本公平，未能充分重視承包地的財產權屬性。隨著土地功能的變化，制約農地制度進一步向合理化方向變革的條件已發生逆轉，應不失時機地對現行農地制度的缺陷進行修補和改革。^[6]“三權分置”改革的理論基礎正是基于土地的經營性和保障性雙重功能考慮。一方面，十七屆三中全會提到“現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”。“長久不變”政策指向在于明確土地家庭承包經營制度與經營方式的長久不變和賦予集體成員完整而有保障的土地承包經營權。^[7]另一方面，《意見》提出順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權分置并行。這一深化農村改革的頂層設計，既希望穩定農民成員權前提下的對土地的承包權，又達到土地經營權的順暢流轉，其旨在落實農村土地的用益物權、賦予農民更多的財產權利。

在黨的十八屆三中全會確立的農村土地集體所有權和發展壯大集體經濟、推進新型城鎮化和保護農民財產權利、增加財產性收入的雙重話語背景下，農戶手中的承包地從生產資料變成財產對象，“將土地承包經營權分為承包權和經營權”將承包地視為農民的基本社會保障的同時，更需充分重視承包地的財產權屬性。經營權與承包權分離的實質是突破土地社會保障的一元化功能，土地經營權可以流轉給非集體成員，真正實現土地的財產價值。^[8]

（二）賦予土地經營權融資擔保權能

資金短缺一直是制約農村發展的瓶頸。包含土地承包經營權在內的農地是農民最基本的生產資料和重要財產，以農地作抵押進行融資，讓靜態的土地“流”起來，讓沉睡的資源“活”起來，是拓寬農村金融供給渠道、破解農村資金短缺難題的有效途徑。農地抵押貸款雖然經過了多年的實踐探索，也有國家的相關政策支持，但由于在法律法規、制度機制、具體操作等諸多方面仍然深陷困境，時至今日，還缺乏突破性進展。首先，法律障礙導致農地抵押貸款“先天不足”。根據《物權法》第152條規定，農民對承包土地沒有處分權。同時，《物權法》第184條和《擔保法》第37條都明確規定集體所有的土地使用權不得設定抵押，農地抵押貸款面臨著難以逾越的法律底線。其次，配套措施不健全導致農地抵押貸款基礎不穩。最后，風險不可控導致農地抵押貸款發展受阻。對農民而言，一旦抵押權實現，失地農民的基本生計都將毫無保證；對金融機構而言，其拿到土地經營權之后的處理問題亦存在風險，更易成為“燙手的山芋”。

如前所述，農地“三權分置”改革的目標之一就是賦予土地承包經營權流轉受讓人以穩定、權能充分且有保障的財產性權利，即土地經營權。在“三權分置”的背景下，土地經營權已經解除了其與農民身份的“綁定”關系，政策已經允許多方的經營主體擁有土地經營權，在政策層面上認為土地經營權是抵押的標的物。基于經營需要，土地經營權人可以就土地經營權抵押融資以進行再生產或擴大再生產，從而為農民發展農業生產或進行非農業投資提供制度保障。

（三）構建新型農業經營體系，促進農業適度規模化經營

放活土地經營權，就是要將土地經營權配置給有經營意愿和經營能力的主體，提高農業土地資源的配置效率，破解“誰來種地、地怎么種”的難題。國家政策鼓勵農民按照依法自愿有償原則，通過流轉土地經營權，提升土地適度規模經營水平。在實踐中，農民以多種方式流轉承包土地的經營權，發展多種形式的適度規模經營。據湖北省委農辦和湖北省三農問題研究會的調查數據，目前湖北全省經營50畝以上耕地規模的工商主體有5102個，經營耕地總面積125.6萬畝，平均經營規模246畝。

在農業供給側結構性改革的新常態下，國家政策旨在加快培育新型農業經營主體，建成以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業經營體系。目前國家正在加快構建政策體系，支持發展規模適度的農戶家庭農場和種養大戶；支持專業大戶、家庭農場、農民合作社等新型農業經營主體以土地、資金等生產要素與龍頭企業進行合作經營；允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營；促進各類新型農業經營主體融合發展，培育和發展農業產業化聯合體，鼓勵建立產業協會和產業聯盟。