論我國地方預算自主權的完善及其法治路徑

——以財政分稅制為中心的考察

潘曌東^[112]

目次

一、地方預算自主權的內涵及其理論基礎

二、地方預算自主權的困境梳理及分析：以財政分稅制為中心

三、我國地方預算自主權完善的現實進路與法治路徑

預算權的分配是新《中華人民共和國預算法》（以下簡稱新《預算法》）修改中的核心問題，新《預算法》主要調整財政權力的橫向配置并遵循預算編制、審批、執行、調整的邏輯思路。在預算權力縱向配置方面，新《預算法》確認了“國家實行中央與地方之間分稅制”與“一級政府一級預算”的中央與地方預算關系，“一級政府一級預算”成為地方預算自主權的法理依據。若從憲政視角深入考察，地方預算自主權的憲法基礎還可追溯到《憲法》第九十九條第二款，^[113]但囿于我國《憲法》對中央與地方關系的界分并不清晰，新《預算法》在制定過程中基于合憲性的考慮，在中央與地方財政關系、預算權配置等問題上只作了原則性的規定，缺乏具體制度規范。^[114]在中央與地方財政關系無法理順、地方預算自主權無法形成制度化規范時，對國家財稅體制改革乃至地方治理的有效性都有產生負外部性的可能。

一、地方預算自主權的內涵及其理論基礎

（一）地方預算自主權的內涵

一般認為，財政權限可以劃分為財政收益權、財政立法權、財政征收權與財政預算權，值得注意的是，這些財政權限配置都以財政收益權為核心，本文所探討的地方預算自主權屬于財政預算權的下位概念，即各層級政府依法享有的自主安排其未來財政收支的權力。^[115]然而地方預算自主從本質上又可以回歸到地方財政自主的層面，相應地，地方財政自主可以劃分為地方預算自主權、地方財政收入權、地方財政支出權以及地方財政監督權。^[116]從地方財政自主內部的權限配置邏輯體系可以看出，地方財政預算自主權處于該體系的基礎性地位，很大程度上直接決定了地方其他自主權力得以行使的空間和資源優化配置的效率。正確界定地方預算自主權的內涵及其法律邊界是規范中央與地方財政關系的邏輯起點，有學者認為地方預算自主至少包含兩方面的含義：第一，地方政府擁有獨立的預算法律地位；第二，地方政府在現行分稅制所確定的范圍內，能夠自主決定開支的項目及其標準。^[117]根據預算權配置的一般原理，地方預算自主權的內涵應當注重從縱橫兩方面來理解：從縱向層面來看，它是指有別于中央的省級以下各級地方享有的預算權；^[118]從橫向層面來看，它指構成預算自主權的預算編制權、預算審批權、預算執行和調整權、預算監督權在同一層級地方中各預算單位的分配狀態。由此，筆者嘗試將地方預算自主權的內涵歸納為“地方權力機關、地方行政機關及其他相關預算單位依照法律規定編制、審批、執行和調整、監督預算的各項權力的總稱”。

（二）地方預算自主權的理論基礎

正確處理中央與地方的財政關系、有效劃分央地之間的財政權限為地方預算自主權的應然存在提供了證成前提，而這個前提可以歸納為“財政分權”，即國家給予地方一定的財政權力，允許地方政府自主決定其預算支出規模和結構。^[119]財政分權理論濫觴于20世紀50年代美國經濟學家Tiebout提出的“以腳投票”理論。Tiebout在《地方支出的純理論》一文中指出，居民之間對于公共產品不同的偏好以及人口的流動性，會對地方政府在生產和提供公共產品的種類、數量和質量方面產生影響。在這樣的條件下，如果那個地方及其政府所提供的公共產品最合適居民的實際需求與偏好，他們就會前往那個地方居住，通過這種“以腳投票”的方式刺激地方政府努力生產并提供本地居民偏好的公共產品，而地方政府之間為了吸引居民就會展開競爭，從而像市場一樣有效率地提供地方公共產品。^[120]“以腳投票”理論之所以能夠成為財政分權的正當性前提，即在于公共產品的供給具有不同的層次，^[121]而地方需要通過地方預算自主才得以實現這樣的供給，同時財政分權是憑借一定程度的地方自治作為其實施前提。因此，公共產品理論和地方自治理論便成為地方預算自主權最重要的理論基礎。

1.公共產品理論

人類社會在發展過程中產生了兩種需要，一種是在市場上通過交易獲得的排他性需要，另一類是必須由預算來提供并且使用者可以直接免費得到的非排他性需要，前一類需要是私人需要，后一類需要被稱為公共需要。政府為了滿足公共需要，通過財政手段來提供公共產品的過程便屬于公共財政的范疇。^[122]公共產品根據提供主體、受益范圍的不同，可以分為全國性公共產品和地方性公共產品，對于地方公共產品的概念，經濟學界較為權威的觀點認為“所謂地方公共產品是指對那些居住在某一地理區域內，只占全國人口一部分的人具有非競爭效益的公共產品”。^[123]地方公共產品具有以下特點：（1）效益上的地方性，指公共產品的消費具有一定的空間限制性；（2）具有溢出效應和擁擠效應，溢出效應指某一公共產品的受益范圍與其行政上的地理范圍不一致，擁擠效應是指大多數的公共產品只覆蓋一定的地理范圍，隨著區域內人口的增加，公共產品的使用將會變得擁擠；（3）市場相似性，即地方公共產品與市場非常相似，各地方提供公共產品的質量及其過程實質上相當于人們“購買”物品的私人市場。^[124]

由上述概念及其特征可以看出，地方政府提供地方公共產品的優勢在于，通過多層級政府來提供公共產品比單一的中央政府對所有公共支出作出決策會更有效率，鑒于地方政府更接近本地的居民，了解他們的偏好，在資源配置上具有信息優勢，從而能更好地為本轄區內的居民提供更好的公共產品和服務。根據地方公共產品的“市場相似性”特征，由地方政府提供公共產品可以催生出“準市場效應”——公共產品若由中央政府統一提供一般都將采取壟斷運營方式，這將導致公共產品市場缺乏外部的競爭激勵機制，但將某些公共產品的提供交由地方政府來提供，轄區居民或企業的稅收則成為地方政府提供公共產品的主要資金來源，在前述Tiebout理論模型下，這相當于引入了一種準市場的競爭機制，各地方政府將會竭盡全力提供最優的公共產品和服務以留住那些稅負能力強的居民和投資者，通過這樣的方式實現帕累托最優。^[125]在這種“財政競爭”效應的影響下，地方政府多樣化的公共產品供給方式將會激勵制度創新，并最終提高資源配置效率。由此，公共產品理論成為地方預算自主權得以證成的重要理論基礎，兩者之間的邏輯在于地方公共產品的提供首先要求地方政府具備相應的財政能力，又因為地方政府財政能力的獲得主要源自于納稅人的稅收且財權的行使還要受到法律（預算）的控制，因此為了能夠提供具有偏好性、高質量的地方公共產品就需要地方具備足夠預算自主權限，使地方政府能在充分了解本轄區居民和投資者偏好的基礎上合理編制預算，設計符合轄區內實際的預算收支安排，實現地方公共產品的最優供給。

2.地方自治理論

地方自治源于中古時期的城市自治，其后在英國資產階級革命中得到發展與鞏固。地方自治是相對于中央集權而言的一種治理地方社會的理念、制度、方式，即一國中特定區域的人民，按照法律的規定，運用地方的人力、物力、財力自行處理地方事務的制度。其實質就是一定區域內的住民對該區域內的公共事務擁有自主權。^[126]地方自治的憲政價值在于其是民主制度形成的實踐性基礎、保障個人自由重要的政治機制與人民參與公共事務的基本途徑。^[127]進一步理解地方自治的概念，還可以從以下三個方面進行把握：（1）地方自治的核心是對國家治理權力在中央與地方之間進行的縱向分割，地方自治存在與否并不由國家結構形式所決定，無論是在聯邦制抑或單一制國家均存在國家權力的縱向劃分問題；（2）地方自治受到國家主權的制約，地方自治權力內生于國家主權，不能凌駕于國家主權之上；（3）地方自治不意味著中央與地方屬于分庭抗禮的關系，在形式上中央政府與地方政府更多地體現出一種分工合作的關系，且在必要的時候地方政府需要服從中央政府。^[128]

地方自治要求經濟上的獨立，因此財政獨立便成為地方自治的核心。地方預算權作為地方財政權限的主要構成部分，與其他地方財政權限相比處于基礎性的地位，加強與保障地方預算自主權自然成為實現地方自治的重要現實途徑，地方自治理論據此成為地方預算自主權的重要理論前提。地方預算自主與地方自治之間還存在相互促進、相互激勵的正效應——建構在民主基礎之上的地方預算自主方能實現有序的地方自治秩序，而只有堅持法治框架下適度的地方自治方能優化地方預算權力體系。

二、地方預算自主權的困境梳理及分析：以財政分稅制為中心

“法律理念乃是正義的實現。正義要求所有的法律努力都應當指向這樣一個目標，即實現在當時當地的條件下所可能實現的有關社會生活的最完美的和諧”^[129]，地方預算自主權的確立及其配置表面上屬于中央與地方財政關系問題，實質上卻反映出國家治理理念在預算體制中的實際定位。之所以要在地方預算自主權當中強調相應法律理念、治理理念的定位問題，是因為權力分配及其行使具有一定的理念導向性，而正確的理念導向是進一步探討權力建構的價值前提。修改前的《預算法》立法宗旨為“強化預算的分配和監督職能，健全國家對預算的管理，加強國家宏觀調控，保障經濟和社會的健康發展”，帶有明顯的“國家分配論”^[130]色彩，受這一理念影響，行政機關（中央）處于預算權配置的核心地位，而對于財政權的約束與控制、財政分權無從談起，現代公共財政理念中的預算民主、預算公開、預算法治等基本價值也難以彰顯。修改后的新《預算法》立法宗旨為“規范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監督，建立健全全面規范、公開透明的預算制度，保障經濟社會的健康發展”，即突破了財政預算國家本位的樊籬，開始關注財政的公共性并強調對預算權力的約束與規范。至此，預算也不再是作為政府管理工具的“政府預算”，而是成為規范政府工具的“公共預算”，預算法治理念實現從“管理”向“治理”的轉變。^[131]

從預算法理念回歸到預算權縱向配置的現實范式，新《預算法》雖以立法形式確認了我國遵循“一級政府一級預算”的預算權配置原則，從字面上看各地方政府均享有獨立的預算資格，國家預算權的編制、審批、執行、調整、監督職能都配置給了地方。但是經過仔細思考，可以發現地方預算的獨立性在很大程度上仍有賴于政府間財政收支的劃分，哪些收入可以編入預算，預算支出的范圍及其標準如何界定，地方是否可以借債以及借債規模等問題都與財政分稅制緊密相關。因此不難發現分稅制與地方預算自主權之間的邏輯在于——地方預算自主權得以充分行使的前提是地方擁有充足的財源以安排各項財政收支活動，而地方如何擁有足夠的財源則有賴于財政分稅制具體的制度安排。

（一）現行財政分稅制下地方預算體制所面臨的困境

財政分稅制的核心便是在中央與地方事權劃分基礎之上建構合理的財政收支體系，而財政收支劃分以事權劃分為基礎的作用在于“使各級政府之施政計劃容易先作事務層次之比較、整合，然后以之為基礎判斷各級政府之財政需要，以劃分財政收入，編列預算，監督各該預算之執行情形，確保基礎建設之興建、維護”。^[132]1994年起我國開始改革財政包干體制，實行分稅制的財政管理體制，在決定實施分稅制財政管理體制后，還對中央與地方間預算管理職權重新進行劃分與安排，通過《預算法》的形式確認了分稅制財政管理體制、“一級政府一級預算”體制。

根據1994年制定的《預算法》，我國地方政府的財政預算自主權得到初步確立，地方開始擁有獨立的預算法律地位，2014年新修訂的《預算法》繼續保留了關于分稅制、“一級政府一級預算”的規定，遺憾的是，新《預算法》對于分稅制中央與地方之間的事權與支出責任劃分未能作更為細致的規定。1994年實行分稅制的財政體制確實將當時的中央政府從一度財力虛空、控制力薄弱的窘境中解救出來，但現今中國政治經濟條件發生了巨大變化，分稅制弊端逐漸顯現使得再次啟動分稅制改革的呼聲不絕于耳：

第一，分稅制改革后，財政權尤其是財政立法權與財政收入權主要集中在中央，此外，由于缺乏制度化、法治化的府際財政收支劃分規則，地方政府對中央政府的依賴較分稅制之前更大。

第二，財政轉移支付與地方債實踐困難。盡管學界不少觀點認為“財權與事權相匹配”應作為政府間財政收支劃分的基本原則，但是基于現代社會的復雜性，不可能完全實現各層級政府事權與財權的匹配，它更多強調的是事權與財權的匹配程度較高。因此，在既定的分稅制事權、財權劃分框架下，財政轉移支付制度與地方債的發行則成為地方預算能否實現充分自主的重要調節機制，但從目前實踐來看，無論是財政轉移支付還是地方債都面臨著極大困境。在財政轉移支付領域，由于缺乏專門性的財政轉移支付立法，資金分配環節缺乏科學合理的決策機制與監督機制，執行環節存在不按照預算規定、透明度差、層層截留等問題。^[133]財政轉移支付制度法治化水平的薄弱還體現在立法位階低且與預算編制、執行、法律責任及人大的審查監督等相脫節，一般性轉移支付與專項轉移支付沒有形成法治化約束，使得地方預算編制對于中央財政轉移支付行為缺乏明確的預期，最終使財政轉移支付也遠未實現地區發展均衡的目標。

分稅制所暴露的弊端與財政轉移支付法制的缺失加大了地方政府的財政壓力，進而引發預算外資金與地方債等一系列問題的出現。預算外資金的存在造成了地方預算不完整的局面，但新《預算法》通過一系列的規定確立了全口徑政府預算體系和預算完整性原則，從法律規定上消除預算內和預算外資金的區別，地方預算完整性問題暫時得到了緩解。在地方債發行和制度管理方面，舊《預算法》明確禁止地方政府通過發行公債進行融資，但這一忽視地方財政需求的做法被地方通過各種方式規避，并因此積聚了大規模的地方債。缺乏制度化管理的地方隱性債務呈現惡性膨脹的趨勢，嚴重影響了財政的穩健和安全，據審計署公開數據顯示，地方債在局部地區、部分城市已經達到安全警戒線指標。而地方是否擁有獨立的舉債權是關乎地方預算體制能否真正自主的關鍵問題，“獨立”既意味著地方擁有發行債務的自主權限也需要承擔相應的償還責任，而非發生債務危機地方不能償還時由中央代為償還。在現行分稅制無法保證地方財政能力的情況下，為了充分發揮地方的自主性，新《預算法》賦予了地方有限的債務發行權。面對法律的這一變化，如何強化地方債務管理并形成配套的制度約束，以及如何實現新《預算法》框架內地方存量債務清理與處置，將是地方預算體系優化需要重點解決的問題之一。

2013年6月底地方各級政府性債務規模情況表^[134]

（二）財稅體制改革背景下“事權與支出責任相適應”提法之評析

為了逐步理順中央與地方財政關系，解決我國現行分稅制財政管理體制中的突出矛盾，十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出建立“事權與支出責任相適應的財政體制”，并以此來規范政府間的財政關系。遵循十八屆四中全會所確定的“依法治國”原則來理解“事權與支出責任相適應”，即中央與地方的事權界分應通過法律來進行明確，此時財政支出責任、財政收入劃分便有了相應基準。1994年實行分稅制改革以來，對于央地之間的財政關系，中央文獻的表述經歷“事權與財權相結合原則”到“財權與事權相匹配原則”，再到“財力與事權相匹配原則”等。而今《決定》中“事權與支出責任相適應”的新提法，有助于緩解我國現行財政管理體制中出現的新問題、新情況。^[135]筆者認為，事權范圍是界定支出責任的前提，一般來說事權可以劃分為中央事權、地方事權、中央與地方共同事權，中央事權由中央承擔支出責任，地方事權由地方承擔支出責任，中央與地方共同事權特別是跨地域的事權，中央需要承擔一定的支出責任；再者，“支出責任”的表述說明對于支出主體要對其事權有所作為，如果不作為或作為不當將有可能承擔法律上的不利后果，且更加突出對上級政府行為的規范與要求。如此一來，以事權清晰界分為核心的支出責任確定就能夠有效地解決“上級請客、下級埋單”或面臨共同事權時相互推諉支出責任等問題，“事權與支出責任相適應”進一步理順了中央與地方財政關系與我國財稅體制改革的邏輯思路。

事權與支出責任相適應對地方預算自主權困境的緩解在于——政府間事權范圍、支出責任的清晰使地方財政收入劃分有了基準，地方預算編制、執行包括財政轉移支付的規模、地方債發行等內容都趨于穩定和可預期。同時，在十八屆四中全會全面推進依法治國的背景下，通過法治化手段來規范政府間的財政關系更加科學合理，例如上級政府超越事權范圍向下級政府轉移某些事權而不愿承擔支出責任時，下級政府有權拒絕并要求上級承擔相應的支出責任，況且違反法律規定的上級政府可能還需對其行為承擔財政法律責任，借此來約束、規范各級政府的財政行為，維護地方預算的穩定與自主并最終起到“誰請客、誰埋單”的效果。

（三）財政分稅制改革對地方預算自主權實際確立的思考

在全面深化改革的偉大歷程中，分稅制在財稅體制改革中應當處于核心地位，而地方預算自主權的實際確立也有賴于分稅制的制度優化。筆者認為，分稅制改革過程中一方面應當注重民主建設，體現在央地財政關系中即在尊重民主集中制的前提下地方擁有一定的財政自主，民主建設的內在價值在于保持現行憲政框架的穩定從而激發地方的創造力與活力；另一方面，分稅制改革應該結合國家事權的整體發展趨勢，因為國家整體的事權涉及政治、經濟與文化等諸多方面，分稅制改革的目標雖為將國家財政資源在中央與地方之間進行優化配置，但卻需要密切結合當下我國的國情，實施確保中央具有較大權限的基礎之上對地方適度分權的改革路徑。特別是在涉及諸如“一帶一路”、與周邊國家關系處理或地緣政治等事關國家主權和安全的重大戰略上，只有中央具有較大的集權和充足的事權才能發揮出社會主義“集中力量辦大事”的制度優越性與全國統一市場的形成。緊緊把握分稅制的改革趨勢，地方財政自主權限大體范圍便具備清晰的輪廓，事權范圍確定之后的各項財政收支即由地方編制預算進行資金安排。建議通過法治化的方式確定政府間的事權劃分，法治化方式相較于政策性手段具有民主、穩定和可預期的優勢，這樣的改革路徑才能避免政治動蕩并從根本上確立地方預算自主權。

三、我國地方預算自主權完善的現實進路與法治路徑

（一）堅持地方預算自主權完善的法治思維導向，推進預算法治與預算民主

地方預算自主權的完善實質是在中央與地方之間進行財政分權的優化過程，各級財政權力的邊界涉及中央與地方利益格局的調整，以法治手段作為地方預算自主權的完善進路可以確保變革過程中秩序的穩定和各方利益的合理表達。預算法治與預算民主作為現代公共財政的兩個基本價值目標，預算法治在地方預算自主權完善的過程中表現為：第一，橫向的地方預算權力配置法治化，即預算編制、審批、執行、監督等權能在同一層級“地方”進行橫向配置必須要遵循法律規定，并且須對這里的法律作狹義理解；第二，縱向的地方預算權力配置法治化，即不同層級“地方”預算自主權的權限與范圍、不同層級“地方”預算自主權之間的相互關系必須通過法律來界定或調整。

完善地方預算自主權，還要求建立通暢、高效的民主化利益表達機制，以實現預算民主的價值目標。因為預算權的運行會面臨眾多公民不同利益訴求的權利表達，地方預算權也概莫能外，單純依靠和信賴代議制民主的表達方式無法避免代議制民主機制異化成政治精英統治下的官僚平臺，使代議制民主條件下的預算權成為反向控制人民利益表達的合法手段。^[136]因此，在預算過程中引入公民利益表達機制，不僅在很大程度能夠讓公民真實感受到其在預算法律體系中的人民主體地位，還可以使地方居民的偏好在地方政府提供的公共產品和服務中充分體現。具體來說，可在地方預算編制、審議、執行監督、績效審計中引入公眾參與機制，^[137]明確預算公眾參與的協商民主原則，建構合理的預算參與程序、預算聽證制度、預算訴訟機制，實現地方預算權的民主化和社會化。

（二）進一步完善財政分稅制，優化公共財產法視角下的地方預算自主權

財政分稅制的完善是地方預算自主權真正得以確立的核心要義。第一，它首先要求各級地方政府的事權、財權要清晰劃分，尤其是省以下的分稅制規則要清晰，因為省以下分稅制規則是事關“一級政府一級預算”制度能否完全建立的關鍵，目前一些省份也對省以下分稅制到底應當如何建立進行了有益嘗試。^[138]建議借鑒國際經驗通過制定《財政收支劃分法》對分稅制予以確認并實施立法監管，所有違反財政分稅法律制度的行為都要承擔相應法律責任，在新《預算法》并未對違反分稅制進行法律責任界定的前提下，一種可能的完善路徑便是通過將新《預算法》中規定的預算法律責任適用到包括事權與支出責任在內的分稅制制度當中以實現違反事權劃分規則的法律責任承擔。

第二，分稅制的完善還要求賦予地方一定的稅收立法權，同時完善轉移支付法制體系。作為地方事權的區域性公共服務出于匹配地方財權的內在要求，賦予地方有限的稅收立法權可以成為保證地方財權獨立的重要突破口，^[139]但在目前我國稅收立法權集中在中央層面的現實下，由于受到稅收法定原則的限制，地方只能在現行法范圍內尋求獲得稅收立法的機動空間。因此需要對新《立法法》第八條、第九條進行體系化理解，課稅并不屬于法律絕對保留的事項，只要符合特定條件全國人大就可授權國務院立法，但是在法律并未明示全國人大及其常委會可以授予地方課稅權的情況下，有學者認為可以遵照“地方稅縱向授權立法”的思路，即在中央立法機關制定的地方稅法律中，授權地方（僅限于省級政府）決定或調整某些課稅要素，以實現地方在稅收立法當中的有限自主^[140]。另外，作為分稅制重要調節機制的轉移支付，要構建資金分配環節的科學決策機制和監督機制，完善以一般性轉移支付為主、專項轉移支付為補充的轉移支付結構。同時推動《財政轉移支付法》的出臺并實現轉移支付與預算過程的銜接與協調，以財政轉移支付法治化的方式為地方預算自主提供穩定且明確的預期，杜絕“跑部錢進”的不良風氣。

第三，公共財產法視角下地方預算自主權的優化。近年來財稅法學界有學者提出，財產權可以分為私人財產權和公共財產權，前者是指私人的具體財產權利，后者特指政府通過征稅、征收或其他途徑獲得財產的權利。而通過法律對公共財產權的控制，可以實現私人財產在向公共財產轉化時、政府支配使用公共財產時對于公民財產直接與間接的“雙重保護”。^[141]基于此，可以認為預算權是代議制機關或政府運用其權力對公共財產進行支配的權力狀態，因此必須受到公共財產法的制約，在地方預算自主權語境中即表現為地方必須依照法律規定的事權與支出責任來合理安排財政收支計劃，并且基于公共財產權的公共性、合目的性特征以及對其支配的效益原則，使預算過程兼顧公平與效率，注重憑借預算自主權來實現公共財產的分配正義。

（三）形成地方債務約束機制，并著力強化地方人大對預算的監督與管理

地方擁有獨立的發債權是地方預算自主權確立的重要前提，新《預算法》有條件地放開地方政府的發債權限，地方政府在一定程度內對發債主體、用途、規模、程度、監督和問責均作出詳細規定，使得原來游離于法律之外的地方債逐漸受到預算的約束與規范。同時按照《預算法》的規定還須建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急機制和責任追究機制，以構建獨立、完善的地方債管理法律體系。筆者認為，目前發債主體僅限于省級政府可能會制約地方預算自主權的行使，因為現實中地級市、縣一級政府承擔了更多的公共服務供給責任，發債主體的確定絕不可與事權范圍孤立開來。未來建議按照是否有事權緊迫的需要來確定發債主體，賦予計劃單列市、部分市縣發債權限，通過限制發債規模、預算管理與人大的監督來控制地方債務風險。此外，若要對地方債務進行規范治理，根本途徑還須著力加強地方人大對于預算的監督，而實現途徑便是讓地方債在預算中有所體現并通過差異化的預算制度安排來強化人大對于地方債的監督。具體來說，具備常態性特征的發債事項可以納入年度預算由地方人大來進行審批和監督，例如自來水廠、高速公路的修建等；而非常態性發債事項的預算管理途徑可以考慮通過預算調整的方式，由地方人大常委會根據法律程序授權發債并進行監督與管理，例如金融危機、地震等。