四、對策與建議

建立城鄉統一建設用地市場是一項極為復雜的系統工程，應圍繞健全城鄉發展一體化體制機制目標，堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線。在不斷深化國有土地使用制度改革的同時，在試點基礎上審慎穩妥推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度的改革，正確處理好政府和市場關系，保障土地所有者和使用者的土地權益，為推進新型城鎮化和農業現代化提供支撐。

(一)完善土地產權制度

以夯實土地權能為前提，建立起產權體系完整、權能明確、收益合理、權利保障的土地產權制度。

1.完善農村集體經營性建設用地權能

法律限制過多，導致農村集體建設用地財產權利實現渠道受阻，制約了農村集體建設用地市場建設，損害了農民土地權益。集體建設用地使用權流轉的大前提是將集體用地的使用權與所有權相分離，并賦予農村集體經營性建設用地與國有建設用地平等的地位和相同的權能，在一級市場中可以出讓、租賃、入股，在二級市場中可以租賃、轉讓、抵押等。

2.堅持同等入市、同權同價同責

農村集體經營性建設用地與國有建設用地以平等的地位進入市場，在符合規劃和用途管制前提下，農村集體經營性建設用地實行與國有土地同等入市、同權同價，按照統一市場的改革方向，實行稅負均等制度。

(二)建立統一的市場規則、標準和制度

將農村集體建設用地和國有建設用地和納入統一市場體系，統一規劃，統一規則和標準，統一平臺和監管，建立健全利益平衡機制。應盡快明確集體建設用地流轉的流轉范圍、產權界定、收益分配、監管機制等問題。嚴格用途管制和用地規劃管理;規范集體建設用地流轉收益分配，明確農村土地收益的主體和方式等;明確集體建設用地抵押權利的設定及實現形式，制定政策鼓勵金融機構在不違反現行國家法律法規的條件下，積極地推動金融產品和服務方式創新，重點立足在解決農村抵押擔保方式上尋求突破。

(三)加強相關的配套制度改革，建立農村社會保障體系

目前的城鄉規劃編制狀況難以起到對集體建設用地使用權流轉的控制和引導作用，征地制度和補償標準不能適應同地同權同價的要求，農民集體土地所有權主體不能適應市場經濟發展的要求，需要按照統一市場建設的要求，改革農村集體經濟組織制度、村民自治制度，同步推進征地制度改革，加快集體土地征收補償立法，積極推進集體經營性建設用地入市相關城鄉規劃、金融、稅收、經營組織、農村治理結構等相關領域的改革，形成與國有建設用地市場相統一的制度體系。

(四)發揮好市場配置資源的決定性作用和更好地發揮政府作用

1.農村集體經營性建設用地所有權主體逐步適應市場要求

從長遠看，農村集體經營性建設用地直接入市，鎮政府、村民委員會、村民小組作為市場主體不能適應改革要求，過渡時期，入市主體可以由鎮政府、村民委員會、村民小組代行職責。

2.建立農民宅基地退出補償機制，實現農民住宅的財產權

建立農民宅基地使用權流轉制度，調整農村宅基地的產權設置，允許農村宅基地在縣鄉轄區或更大范圍內村民之間自由流轉，允許農村多余住宅有償退出、抵押融資，建立起與農村宅基地合法流轉相配套的財稅體制和集體土地產權管理制度。

3.建立農村集體建設用地地價體系

對集體建設用地土地使用權價格評估提出了明確要求，并對集體建設用地地價體系構建進行探索，形成征地區片價、基準地價、最低保護價為主導的集體建設用地地價體系。

4.建立健全土地市場監管制度體系

借鑒國有土地市場經驗，探索制定集體經營性建設用地市場監管制度和手段，包括農村集體經營性建設用地用途管制制度、出讓管理制度、轉讓管理制度、登記制度、交易價格申報制度、政府優先購買權制度、開竣工制度、閑置土地處置制度、補償安置制度、入市公示制度、稅收管理制度、金融管理制度等。

落實執法監管共同責任機制。國土資源管理部門要會同發展改革、監察、農業、住房城鄉建設等部門依據土地管理法律法規和有關規定，嚴格土地執法監管，堅決制止亂占農用地進行非農業建設的違法違規行為。

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[1]作者簡介：王玉志(1965—)，山東省安丘市人，九三學社社員，理學博士。山東省國土資源廳副廳長、省政協常委。