二、PPP與其他相關(guān)概念

在實踐中，存在著一種錯誤的趨勢，即把 PPP與其他幾個相關(guān)概念混為一談，然而，雖然PPP模式有許多不同的形式，而且與其他相關(guān)概念的確存在一些交叉部分，但它仍然是一個獨立的、具有其自身特征的概念。

（一）PPP vs.民營化

人們常常將PPP誤解為民營化，或者是民營化的變體。的確，在民營化和PPP模式中，私營部門都參與了公共項目的建設(shè)或者提供公共服務(wù)，然而，在關(guān)鍵的特征和關(guān)鍵的操作流程上民營化和PPP之間仍然存在著很大的區(qū)別。

民營化的英文是privatization，劍橋高級學(xué)習(xí)詞典中對這一詞語的解釋是“如果政府要對其所擁有或控制的某個產(chǎn)業(yè)、某個公司或某項服務(wù)實施民營化，政府就將它們出售，使其變?yōu)樗饺藫碛谢蛩饺丝刂啤薄Ｃ駹I化的初衷是政府引入和使用基于市場的競爭以由私營部門來提供公共服務(wù)或產(chǎn)品，它被公共機(jī)構(gòu)廣泛用為一種采購和服務(wù)交付的方式，包括簽訂合同、撥款、憑單、志愿服務(wù)、公私合作關(guān)系、私人捐贈、特許經(jīng)營、服務(wù)撤出、放松管制以及資產(chǎn)出售。通常與工業(yè)企業(yè)或服務(wù)導(dǎo)向企業(yè)相關(guān)，包括電力、健康衛(wèi)生、教育等，但也適用于任何國有資產(chǎn)，例如土地、公路，甚至取水權(quán)。如果民營化實施得當(dāng)，它可以大幅提高公共利益，提高效益、促進(jìn)創(chuàng)新、提供高質(zhì)量的服務(wù)，還可以降低成本，提高政府運轉(zhuǎn)效率。民營化最常見的方式就是出售資產(chǎn)，公共機(jī)構(gòu)將公共資產(chǎn)出售或移交給私營部門，公共機(jī)構(gòu)就不再需要對其履行注資、管理或監(jiān)督的職責(zé)，而是成為了一個單一的規(guī)制主體。民營化可能導(dǎo)致的弊端是使得公共機(jī)構(gòu)因為失去所有權(quán)而無法控制其收費體系的設(shè)置和安排，而且公共雇員也有可能因此而失去工作，或者有一部分可以直接轉(zhuǎn)至私營機(jī)構(gòu)工作。

美林公司（Merrill Lynch）通過對民營化進(jìn)行分析，認(rèn)為在確定一個收費公路或移交項目是否應(yīng)該使用民營化的時候，應(yīng)當(dāng)符合以下幾個特征：該資產(chǎn)或者企業(yè)不屬于政府的核心職能；該公共機(jī)構(gòu)的確處于嚴(yán)重的財政困境或者急需資金；在目前的所有權(quán)框架下，該資產(chǎn)或企業(yè)財務(wù)績效不佳；該資產(chǎn)或企業(yè)有成熟的五年及以上的運營經(jīng)驗，在收入增長方面具備合理的彈性。^[8]

PPP與民營化在很多方面存在著相似性，例如二者都植根于一種管理哲學(xué)，即私營部門參與到公共項目或公共服務(wù)的交付有益于公共機(jī)構(gòu)的運營以及財政狀況。然而，PPP與民營化存在著顯著的區(qū)別，這些區(qū)別主要存在三個關(guān)鍵的領(lǐng)域：即所有權(quán)、結(jié)構(gòu)、以及風(fēng)險。

所有權(quán)在這里是指擁有和控制某個資產(chǎn)或服務(wù)企業(yè)的權(quán)利和利益。如果一個國有資產(chǎn)或設(shè)施被民營化，即意味著其所有權(quán)以及隨之而來的一些內(nèi)容例如運營和控制就被永久地、完全地轉(zhuǎn)移到了私營部門。但在PPP模式下，公共機(jī)構(gòu)保有該資產(chǎn)或企業(yè)的所有權(quán)，監(jiān)督該資產(chǎn)的運營和管理，控制私營機(jī)構(gòu)參與的總量。在PPP模式下，公共部門設(shè)置伙伴關(guān)系的范圍和預(yù)期值，私營部門通過資本市場的方式來解決公共機(jī)構(gòu)的需要。如果某個PPP項目無法達(dá)到伙伴關(guān)系建立時合同中所說的預(yù)期值，公共機(jī)構(gòu)可以重新恢復(fù)對該企業(yè)或資產(chǎn)完全的控制。^[9]

結(jié)構(gòu)是指促進(jìn)或推動民營化或PPP模式的最終合同安排。在民營化下，一旦一個資產(chǎn)或企業(yè)被出售，公共機(jī)構(gòu)在其中就只能有限參與、甚至是不能再參與，最有可能的角色就是規(guī)制主體。但是在PPP模式下，合同安排的結(jié)構(gòu)具有較大的彈性，公共部門和私營部門的合作方可以商議決定雙方參與的程度，以既解決公共機(jī)構(gòu)的需求，又保有公共機(jī)構(gòu)的所有權(quán)。

風(fēng)險是指財務(wù)或法律上的責(zé)任由恰當(dāng)?shù)闹黧w來承擔(dān)——公共機(jī)構(gòu)、私營機(jī)構(gòu)或雙方根據(jù)合同條款分擔(dān)。無論是民營化還是PPP模式，與資產(chǎn)或企業(yè)相關(guān)的一個主題就是與所有權(quán)、運營以及維護(hù)該資產(chǎn)或企業(yè)相關(guān)的風(fēng)險，使之剩余壽命正常運轉(zhuǎn)，或在合同期內(nèi)正常運轉(zhuǎn)。風(fēng)險不只是指債務(wù)，還包括對民營化或PPP模式的概念上、運營中以及財務(wù)上的不確定性的責(zé)任分擔(dān)，例如設(shè)計與建設(shè)費用、環(huán)保審批合規(guī)性、績效以及顧客滿意度等。公共機(jī)構(gòu)所有并自己運營的基礎(chǔ)設(shè)施工程使該機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)了與該設(shè)施相關(guān)的所有風(fēng)險。當(dāng)一個資產(chǎn)或企業(yè)被民營化時，私人所有者就承擔(dān)起所有相關(guān)的風(fēng)險；而在PPP模式下，公共機(jī)構(gòu)享有所有權(quán)，而私營機(jī)構(gòu)擁有運營權(quán)，許多風(fēng)險就可以轉(zhuǎn)至私營部門，風(fēng)險通常以可以最好地管理或防止風(fēng)險發(fā)生的原則來分配給合作主體，共同承擔(dān)。尤其是在資本改進(jìn)項目中，私營合作方可能傾向于承擔(dān)可以評估和控制的商業(yè)風(fēng)險，而把其他的風(fēng)險留給公共機(jī)構(gòu)。^[10]

此外，這二者之間還有一些區(qū)別，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

在制度安排方面，民營化采取的形式是委托—代理關(guān)系；而PPP是基于相互信賴與配合的伙伴關(guān)系。

在目標(biāo)方面，民營化的主要目標(biāo)是改進(jìn)效益，以提供更快更便宜的服務(wù)；而PPP關(guān)注的是效率、協(xié)力與產(chǎn)出質(zhì)量。

在管理形式方面，民營化按照給定的項目規(guī)范進(jìn)行項目管理，因此項目類的參數(shù)必須得以清晰界定；而PPP是一種過程管理的形式，強(qiáng)調(diào)共同的目標(biāo)和以主體之間關(guān)系為導(dǎo)向的過程。如果處于一種對于解決方案、所需服務(wù)或者指定政策沒有清晰認(rèn)識的情況之下，人們會建議采用PPP模式，公共和私營部門會用其不同的認(rèn)知來定義項目的參數(shù)。

在責(zé)任性方面，民營化下首先由公共部門出售資產(chǎn)以獲得收益，并將公共服務(wù)提供的責(zé)任轉(zhuǎn)移給了私營部門；而PPP模式下政府仍然需要向公民負(fù)責(zé)以提供公共服務(wù)，私營部門會因提供資產(chǎn)或設(shè)施而獲得收益。

（二）PPP vs.公共采購

公共采購是政府的一項主要經(jīng)濟(jì)活動，它所產(chǎn)生的巨額資金流在GDP中占有很大比例，從世界范圍來看，大概平均占比10%到15%。對政府而言，高效的公共采購體系能有效防止公共資金的濫用和浪費，然而公共采購也是一個最容易發(fā)生欺詐和腐敗的領(lǐng)域，世界經(jīng)濟(jì)論壇曾經(jīng)做過一個調(diào)查，結(jié)果顯示在OECD國家中，公共采購領(lǐng)域發(fā)生腐敗的頻率遠(yuǎn)高于稅務(wù)、公用事業(yè)、以及司法系統(tǒng)這些領(lǐng)域。與PPP模式的情況相似，公共采購也沒有統(tǒng)一的一個定義，聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會（United Nations Commission on International Trade Law）將其定義為購買實體對商品、工程或服務(wù)的獲取。OECD在其《OECD公共采購建議書》（OECD Recommendation on Public Procurement）中指出采購的初衷就是以迅速、經(jīng)濟(jì)、高效的方式來交付實現(xiàn)政府使命所必需的物品和服務(wù)，公共采購是一個過程，這個過程包括識別什么物品和服務(wù)是必需的，確定哪個個體或組織是供應(yīng)該需求的最佳選擇，確保所需物品和服務(wù)得以在準(zhǔn)確地點準(zhǔn)時地交付、且價格最優(yōu)以及全流程符合公正公開的要求。還指出公共采購涉及到一整套相關(guān)活動，從需求評估、競爭、授權(quán)，到支付與合同管理，還有相關(guān)的監(jiān)管與審計?！吨腥A人民共和國政府采購法》的定義則是“本法所稱政府采購，是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”。根據(jù)定義，公共采購的主體具有公共性，代表公共利益，采購的資金來源于公共財政，采購的過程具有法定性。公共采購與PPP模式存在著以下一些區(qū)別：

在PPP模式下，一個項目的所有環(huán)節(jié)和階段都由一個單一的合同方承擔(dān)；然而在公共采購模式下，每個階段的工程實施都有可能用合同外包給不同的合同方。因此在公共采購模式下，承包方缺少內(nèi)在的動力去關(guān)注工程質(zhì)量，而是把關(guān)注的重點放在降低成本方面。

在PPP模式下，工程的成本是提前決定的，政府僅僅在項目產(chǎn)出如約交付的時候才支付總額，而且在很多項目中，可能政府完全不需要支付任何的費用；但在公共采購模式下，政府需要根據(jù)最初的預(yù)算對采購的項目進(jìn)行付費，而且一旦項目完成后政府需要承擔(dān)該資產(chǎn)所有的相關(guān)費用，通常在項目進(jìn)行中就開始按照規(guī)定價格付費。

采用PPP模式的項目大多需求非常復(fù)雜，難以用一個單一的采購文件來完整描述，通常最終的呈現(xiàn)形式是一個合同體系，囊括了該項目的全生命流程，因此對雙方履行合同的法律要求較高，所需時間也較長；而公共采購在符合法律法規(guī)規(guī)定的前提下與承接主體簽訂合同即可，與PPP模式相比，程序及流程都較為簡單，時間較短。

在我國，財政部于2014年發(fā)布實施的《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》財庫〔2014〕215號，將政府和社會資本合作項目（PPP項目）納入到政府采購的范疇，該管理辦法第2條規(guī)定，“本辦法所稱PPP項目采購，是指政府為達(dá)成權(quán)利義務(wù)平衡、物有所值的PPP項目合同，遵循公開、公平、公正和誠實信用原則，按照相關(guān)法規(guī)要求完成PPP項目識別和準(zhǔn)備等前期工作后，依法選擇社會資本合作者的過程。PPP項目實施機(jī)構(gòu)（采購人）在項目實施過程中選擇合作社會資本（供應(yīng)商），適用本辦法”。雖然PPP模式在我國被納入政府采購范疇，屬于政府采購的一種模式，其采購主體與公共采購一致，都是國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和群團(tuán)組織，但其項目資金并非全部來自于財政性資金，在PPP模式中，除了政府財政投入以外，還有社會資本，此外，在這些相關(guān)規(guī)定中，只是強(qiáng)調(diào)了PPP項目的采購過程，但與項目相關(guān)的項目執(zhí)行、項目移交等卻沒有規(guī)定。

（三）其他與PPP相似的契約形式

除了PPP以外，政府與私營企業(yè)簽訂了很多種類的契約，這些不同形式的契約也具有PPP模式的典型特征——例如是長期性的、基于產(chǎn)出的、或績效關(guān)聯(lián)的，等等。這些契約形式包括以下幾種：

管理協(xié)議。管理協(xié)議的績效指標(biāo)和要求與PPP模式非常相似，然而，這些管理協(xié)議的持續(xù)時間通常都比PPP協(xié)議時間短一些，也通常不會涉及到帶有借著償罰方案而設(shè)定的績效激勵的大規(guī)模私人資本投資?！妒澜玢y行關(guān)于水量調(diào)控的注釋》（World Bank’s explanatory notes on water regulation）詳細(xì)闡述了水利部門如何使用管理協(xié)議的模式。此外，期限較短的運營和維護(hù)以及基于績效的維護(hù)協(xié)議也不屬于PPP模式。

融資租賃協(xié)議。這類協(xié)議主要用于提供公共資產(chǎn)。但是這類協(xié)議轉(zhuǎn)移至私營方的風(fēng)險大大少于PPP模式。

政社信息共享機(jī)制。例如在美國，“反醫(yī)保欺詐公私伙伴關(guān)系”就涉及到聯(lián)邦政府、各州官員、以及一些主要的醫(yī)療保險組織、以及其他的醫(yī)保反欺詐集團(tuán)。

私營公司實施的以公共利益為指向的志愿性活動，且與相關(guān)的政府機(jī)構(gòu)合作，例如一些附加于大型外商直接投資項目的社區(qū)醫(yī)療或教育項目。

慈善性質(zhì)的公共投資項目中的私人注資，其中可能也涉及到私營機(jī)構(gòu)參與項目執(zhí)行。

政府與私營部門聯(lián)合實施的研究及創(chuàng)新項目，成立的目的是充分利用公私兩個部門的技能和信息。

旨在促進(jìn)私營部門整體發(fā)展的政府干涉行動，例如向那些純私營且不參與提供公共服務(wù)的企業(yè)提供土地、資產(chǎn)、債務(wù)、資產(chǎn)凈值或擔(dān)保。

誠然，這些契約形式在某些方面與PPP模式具有相似性，但在實質(zhì)上，它們并不是PPP模式，無論是在項目期限、項目目標(biāo)還是法律地位，這些協(xié)議都不同于PPP模式下的協(xié)議。