盡管清末以來，排滿的革命家們將滿人政權痛詆至一無是處，但平心而論，滿清還是蠻有特色的一代王朝，遠的不比，至少比起相接的朱明，其政治實有鳳鴨之別。究其由，并非清代制度比之明季有什么優處，而在于最高統治者的皇帝，兩朝有很大的差別。清代之帝，不論賢與不肖，個個都有圖治之心，說宵衣旰食固然是吹捧，但“君王從此不早朝”的事好像也沒有。就更沒有像明武宗那樣自封“總兵”和明熹宗專事斧斤的胡鬧帝王。更何況還出了兩位放在何朝何代也堪稱明君的康熙與乾隆，前后統治百多年。在人治政治模式的傳統政治中，君主的明智與勤政顯然比任何賢臣都更加有效。
雖然清朝政治頗有氣象，但由于在制度上“清承明制”之故，幾乎明代政治的明弊與隱疾，清代也都有，換言之，清代的政治格局與明代有很大的相似之處。無相權的皇權集權，以相互牽制為首要特征的中央政府機構，中央與地方外輕內重的布局，地方的簡政與中央的繁政相搭配，缺乏效能的兵制等等大都大同而小異。
但是，換一個角度來看，任何政治系統，只要能實現統治目標，就應該是合格的。自宋以降，在多數情形下中國封建統治者最關切的統治目標是對國家的控制，消解內部的叛離，至于社會的進步和國家的繁榮則是第二位乃至第三位的事。行政效率的低下與國家機器的腐敗，往往能換取皇權的穩固。所以，從某種意義上來說，我們今天看來的所謂政治系統的弊病，很可能是一種統治所必需的合理代價。只是，這種代價在政治體系運作過程中會逐漸累加，一直大到足以損傷整個系統。而晚清政治格局的嬗變，就是在這種代價累加到了一定程度，由于西方勢力的介入的刺激而發生的。政治重心由內重外輕轉為外重內輕，新興的湘淮軍制部分彌補了傳統兵制的怠滯，從而使清代政治呈現出一定的彈性和靈活性，雖不足以抗擊西方的沖擊，但已可延緩其壽命。
清季政治傳統：補丁機制
中國進入明清，以史家的公論，是進入了衰落期，統治方面無論是制度還是經驗手段都過分地致密而煩瑣，政治目標體系中保守主義傾向加重，過分地強調政治穩定，盡可能地避免或減少任何可能的動蕩乃至波動。相較而言，清代比明代這方面的特征更明顯。
清季統治者似乎比前朝更加講究“祖制”，或許是清代祖先的文治武功，或許是少數民族統治的特有謹慎，總而言之，清朝統治者心目中的“祖制”有著近乎神圣的意味。日常事務，以循行祖制為常式，但凡一政策出臺，合于祖制則理直氣壯，不合則躲躲閃閃，有時明明是新舉措，也偏要打著祖制的招牌。像晚清祺祥政變以后，西太后那拉氏與恭親王奕□聯手，為了遮人耳目，混淆視聽，故意給奕□以實際上已經廢置了一百多年的議政王稱號，來陪襯她的“垂簾”，即讓祖制上有的“議政王”掩著祖制上沒有的“太后垂簾”。
但是，看重祖制的清代政治還遠遠談不上像我們一般作為常識公認的那樣是僵化的，它在適應情勢變化方面，還是具有彈性的，而且在清代的多數時間里，能夠應付統治的需要。清代政治在其運作過程中，衍生出一種“補丁機制”，即在原有的政治要素或政策不再能應付局面，或者為統治者所不喜時，用某種“補丁”政策和要素來修補之，并不去掉舊的。道光帝對此曾有段佳妙的議論，他說：“譬如人家有一所大房子，年深日久，不是東邊倒塌，就是西邊剝落，住房人隨時粘補修理，自然一律整齊。”[1]這種“補丁機制”運行起來有兩種情況，通俗點說，就是一種補丁小，一種補丁大。不論補丁大小，要的就是補得“整齊”，面上光。
前一種情況的例子比較典型的是清代的財賦政策。清代中晚期，社會動蕩加劇，軍費開支陡增，囿于賦稅不增的祖制，盡管軍情火急絕沒有人再敢在國家日常賦稅上打主意，于是只好開捐，最后又加上厘金征收，盡管捐額與厘金比例越來越大，但比起國家常稅，它還是一種小補丁。又如總理衙門的設立，盡管不僅彌補了原政府機構欠缺的外交職能，而且凡有洋務之處，無不插手，事實上侵犯了原有六部職權領域，但比起原來龐大的政府機構來，它承負的行政功能還是要少。
屬于大補丁的情況相當多，像內閣之于議政處，軍機處之于內閣，前者雖然沒有撤銷，但職能均為后者抽空，成為名副其實的“閑衙”。再有像以湘、淮軍為首的勇營之于八旗與綠營，以及后來的新建陸軍，遞次相補，國家正規軍的位置先是由勇營擠走了八旗綠營，而后新軍又擠走了勇營，但直到清朝覆滅時，八旗與綠營仍在茍延殘喘。又如官俸，清承明制，實行低俸祿制，正七品的知縣，年俸四十五兩，四品知府一百零五兩，巡撫與總督，貴為封疆大吏，也不過一百五十五兩和一百八十兩（乾隆時米價，每兩不過買一石米多一點）。明知這點官俸根本不夠養家糊口，卻不肯加增，開始默認官吏在耗羨上打主意，后來則添加高出俸祿百倍的養廉銀。最典型的莫過于漕政，漕運在晚清由河運改為海運之后，河漕的一整套機構無事可做，但一直擺在那里，戊戌變法時好容易要撤了，沒幾天又恢復了。在這種情況下，補丁有時已經大過了它所補的東西。事實上是聽任原有的東西自我萎縮，自生自滅。
清代政治這種自我調節的修補功能，雖然能滿足政治變革的部分需要，也確有減少政治震蕩的好處，甚至面對西方的沖擊，也能作出相應（雖然很笨拙）的反應。但是，修補一旦成為一種政治慣性或者傳統，就不可避免地使政治缺乏活力，為因循守舊提供堂而皇之的棲息地。當步入近代面臨近代化和對付西方侵略這雙重課題時，修補功能就愈發力不從心，機構的疊床架屋，政策的混亂重復，使得行政效率更加低下，隨著西方侵略的深入和近代化任務的日重，這種修補政策實際上已經走上末路窮途。可惜的是長期的修補傳統在人們心理上已經形成了因循遲滯，得過且過的慣性，和對徹底變革的本能排拒，以及以新補舊的操作定式。這樣，人們在進行大規模變革的時候，其各種有形無形的障礙就顯得格外的厚重。李鴻章在晚年曾不無自嘲地稱自己是個于事無大補的裱糊匠。不錯，李鴻章給清王朝這座風雨飄搖的大廈裱上了淮軍和北洋水師，裱上了洋務企業和幾個半洋的學堂，可急風驟雨一來，依舊房倒屋壞，補丁畢竟只是補丁。
旗下閑人政治及其沒落
清王朝是少數民族政權，滿人是統治民族，自然擁有不言而喻的地位和特權。清末的反清志士們，將滿人對漢人的民族壓迫渲染得非常嚇人，其實“紂之惡不至若是之甚焉”。滿清入關之初，八旗鐵騎橫掃華夏之時，對漢人的殺戮、欺凌與壓迫的確堪稱是殘酷的，“揚州十日”“嘉定之屠”這樣的事件并不少見。再加上圈地的豪奪，“逃人法”的暴虐，說是令人發指也并不過分。但是經過清代盛時長達百余年有意為之的文化融合與政治上的掩飾，滿漢矛盾已經漸趨緩和，滿人雖有特權，但活動卻被盡可能地限制了，也可以說是盡可能地與漢人生活隔離開了，所以一般老百姓對滿人壓迫的感覺并不那么直接，以清末刺殺五大臣而聞名的反清斗士吳樾，在自述中就承認他在接受革命宣傳之前，對滿漢之分毫無感覺。
當然，說滿人壓迫“不若是之甚”，并不是說這種壓迫不存在，終清之世，滿人的特權和滿漢在政治、法律上的不平等始終存在。而且盡管漢人參政的份額不斷加增，但至少在太平天國起義之前，中國政治的重心在滿不在漢。只是當初賦予滿人特權、給予滿人種種優待的清朝帝王所始料未及的是，他們的種種給予在歷史發展中反而成了滿人的一種甜蜜的桎梏，不僅使他們在生活上喪失自理自存的能力，而且在政治上日見其低能。
自從努爾哈赤將建州女真編為四旗，而后是八旗以來，滿人逐漸贏得了旗人或旗下人的稱謂（也包含少部分漢軍和蒙軍旗人）。八旗制度從其主導方向說，應該是一種兵農合一的軍事制度。但這種制度絕非只有軍事上的意義，前輩清史專家鄭天挺的看法是頗有道理的，他說：“八旗究竟是一種什么制度呢？有人認為八旗制度是軍隊制度，實際它并不是單純的軍事制度，有人說是戶籍制度，其實它也不單純是戶籍制度。因為它還有應盡的其他義務和應享的其他權利。可以說這是在民族聯盟殘余的基礎上發展起來的一種階梯統治，它是滿人入關前的政治制度。”[2]應該說，八旗制度也是旗人介入政治的一種媒介和渠道。由于八旗制度所特有的氏族殘余性質的軍事民主意味，旗下政治在滿清未入關之前主要表現為旗下人較為普遍的議政與參政，在上層表現為八貝勒共議國政，連諸貝勒與汗（皇太極）相見之禮居然是他們“各至汗前，依次抱見”。[3]在中下層則表現為各旗內部的相對自治和甲喇、牛錄及披甲人對各自事務的發言權。這在游牧、半游牧的氏族軍事民主制度中是常見的情況（八旗是由原來極民主的穆昆塔坦制度發展而成的）。
清朝皇帝接受漢化的誠意與速度是在他們之前的所有少數民族統治者所不能望其項背的，漢化速度最快的部分，莫過于政治制度，從皇太極開始，清朝皇帝制度漢化的最大敵人，就是八旗的議政制度與傳統。不言而喻，這場較量皇權取得了勝利，但是這個過程也不是一帆風順。順治應該說不算是位很熱心漢化的皇帝，但突然發病身死的他，身后卻冒出來一個痛悔自家“漸習漢俗，于淳樸舊制，日有更張”，“委任漢官”，“以致滿臣無心任事”[4]即后悔漢化太快的“遺詔”。顯然，這是滿人元老意志的體現。實際上是旗下政治傳統對制度漢化的反彈。康熙時，輔政大臣鰲拜在小皇帝面前還敢“攘拳咆哮”，抗旨不遵，把這種現象說成是鰲拜有不臣之心其實是后來的誅心之論，說穿了不過是滿人軍事民主傳統的孑遺而已。直到雍正繼位，滿人入關已歷半個世紀，他還接二連三地采取措施削弱八旗旗主的地位，往八旗各派御史二員，“稽察八旗一應事務”，改八旗都統在“私家辦事”為“俱于公所辦事”。[5]并將八旗都統的印信“固山額真”改為“固山昂邦”，把旗主的意思抹掉。這說明，直到這時，八旗各旗自治的遺風猶存。
當然，滿清入關以后，旗下政治還是發生了較為根本性的變化。八旗原有意義上的“議政”傳統在帝王加強中央集權措施的打擊下的確逐漸消亡了，但旗人對國政的發言權和影響力卻沒有也不可能消失，用康熙的話來說，“滿洲乃國家根本”，醉心集權的清初諸帝，一方面伸出拳去打擊旗下政治對皇權的干預，一方面卻又要將自家的脊背靠在旗人身上，因此勢必要給旗人更大的政治發言權。在晚清之前政治系統中的重要位置，一般由旗人占據，縱然滿缺和漢缺對等，比漢人少得多的滿人顯然機會要多得多。在沒有相權的情況下，皇帝實際上是集帝相角色于一身，既然又是國家元首又是行政首腦，所以處理行政事務不但要有自己的班子（南書房和軍機處），還要依靠有關人員的“議政”，遇有重大事項，不但要交各部議，而且還要征集督撫的意見。雖說這種“議政”與清初議政王大臣的議政有本質的不同，但至少也是一種參政，甚至說參與決策的形式。在這種議政中，旗人的分量無疑是最重的。
旗人對政治的影響力并不僅僅限于正式途徑。私下議論、小道傳播、暗中托請等非正式途徑無疑也是旗人干政的又一法寶。這種七嘴八舌外加七姑八婆令人夾纏不清的輿論與托請的力量，從來都是不能令人小覷的。康熙曾斥責議政處說：“今聞會議之事，尚未具題，在外之人，即得聞知。此皆會議處不加縝密、不嚴行約束閑雜隨從之人，以致聽聞傳說，將國家大事，預先泄露。”[6]這種隨意泄露機密，議論國事的現象，后來也免不了。乾嘉時，軍機處的臺階上下，窗外廊邊，常有人“借回事畫稿為名，探聽消息，折稿未達于宮廷，新聞早傳于街市，廣為談說，信口批評”[7]。自恃有特權的旗人就更肆行無忌，先是泄密，而后就是議論和托請、干請。如果“具題”之事不合祖制或者侵犯了旗人的利益，后續的活動也許就會更熱鬧些。
旗下政治在滿清入關后并沒有因統治者的漢化進程而融入漢人政治傳統之中，由于旗人隔離與半隔離的生活狀態，和他們所恃的政治特權，使他們仍然保留了自己的政治傳統和習慣，清初會議政務，“滿洲官議內無一漢官，漢官議內無一滿官”，后來隔離的情況雖有所改善，但即使與漢官交契融洽的滿員，也仍舊有自己的旗下圈子，也必須遵循那個圈子的規矩和慣例。
滿清入關之后，旗人生活的是一種什么樣的圈子呢？一想到這個問題，對清史稍有常識的人都會浮現出一幅手拎鳥籠，無事泡茶肆酒樓戲苑的“八旗子弟行樂圖”。顯然，這并不是八旗生活的全部，但卻是很惹眼的一種象征。八旗兵曾是何等的耀眼，僅僅十幾萬人馬，從山海關打到云南，無堅不摧，攻無不克，其驍勇善戰，世所罕見。但是天下初定，滿載飽掠的女子玉帛的八旗將士，在清廷厚餉飫糧的喂養下，居然漢化或者說腐化得比他們的主子還要快。八旗兵無師自通地將往日的驍勇用在了醇酒婦人上，用在琴棋書畫上，幾年之內，戰斗力銳減，順治七年（1650），當國者便不得不警告八旗說：“嗣后滿洲官民不得沉湎嬉戲，耽娛絲竹。違者即拿送法司治罪。”[8]但是沒有用，八旗將士仍舊“怠于武事，以披甲為畏途”[9]毫無起色。及到康熙朝平定三藩收復臺灣之時，八旗兵已大不濟事，朝廷不得不依靠綠營充當主力，害得康熙老著臉皮自我解嘲道：“自古漢人逆亂，亦唯以漢兵剿平，彼時豈有滿兵助戰哉！”[10]滿洲兵從主戰淪為“助戰”，據說仍然觀望不前，“諸將皆閉營壘擁諸婦女逸樂而已”。[11]
當八旗勛舊抱怨順治帝漢化太快時，順治也在指責八旗人等的“習漢書，入漢俗”，順治以后的一連串滿清“圣主”“英主”及不圣不英之主無不以為八旗的腐化是由于漢化的緣故。將板子都打在漢文化的屁股上，當然并不全是冤枉，八旗子弟確大有人熱衷于詩書經史、琴棋書畫、清玩清供，也有人因效慕漢俗而邯鄲學步，甚至連姓名也漢化掉了，比如將鈕祜祿氏改為郎姓，再取上些漂亮的漢字意思的名字，什么甘露珠、嘉木燦之類。至于沉溺于八股制藝，頭頂高頭講章者，更是車載斗量。因此而荒疏了騎射也是沒辦法的事兒。只會張嘴說別人的滿清皇帝，自己也擋不住漢文化的誘惑，漢化得比誰都厲害，康熙的經史功夫，雍正的書法都是令人刮目相看的，至于乾隆就更了不得，光炮制的詩詞就成千累萬，巡幸四海，到處舞文弄墨，至今各地的斷碑殘石，猶有遺文，自家拼命附庸風雅，偏要“奴才”們恪守舊俗，怎么可能呢？況且，旗人漢化也不是沒有好處的，旗人吸收了處于較高形態的漢文化，在較短的時間內，迅速提高了自身的文化層次，有些人的文學造詣，居然達到了令漢族士大夫也嘆為觀止的地步，曹雪芹還可以說是漢軍旗，自身有漢文化的基因，但是納蘭性德的詞，太清的詩，足可獨步一時，袁才子“近日滿洲風雅，遠勝漢人”[12]之語，怕也是由衷之言。更何況，通過吸收漢文化，旗人也相應地提高了政治水平和行政能力，乃至權謀智術，為維持少數民族統治奠定了人才之基。同樣是少數民族政權，元朝的蒙古人始終要靠翻譯，而滿人官吏卻可直接“牧民”，滿清長達二百八十余年的統治，不為無因。事實上，低層次文化的少數民族在置身高層次文化的汪洋大海之中的時候，妄想抗拒高層次文化的誘惑是不可能的，即便強調保持本民族的文化特色，也必須以吸收和學習為前提。
客觀地說，導致八旗腐化喪失戰斗力乃至族群活力的最主要原因，其實是滿清皇帝自己，是他們對旗人無限制遷就的豢養政策。八旗兵在未入關之前的皇太極時代，隨著戰爭進程勝眾負寡，搶掠日多，俘獲日眾，于是漸漸將名下的田地交予俘掠的奴隸耕種，自己則化為專事戰爭的“職業軍人”。入關以后，掠俘陡然增加，再加上清初旗人的圈地，從而使得旗人不事生產有了更豐厚的物質基礎。皇帝也就順坡下驢，禁止和限制旗人從事生產或另謀他業，以優厚的餉糧豢養旗人。八旗前鋒、親軍、護軍、領催、工匠長每月餉銀四兩，工匠每月餉銀三兩，每年各支米四十八石；步兵領催每月領餉二兩，步兵每月領餉一兩半，每年各支米二十四石；炮手每月領餉二兩，每年支米三十六石。七歲以上的旗丁都領全份，七歲以下的“養育兵”也領半份。旗人的女孩一落生還要給脂粉銀。至于宗室就更是優待，無論黃帶子還是紅帶子，到了十八歲沒有爵位的，一律賞給四品頂帶，妻子兒女也按品食俸。如此優厚而穩定的糧餉，再加上清初車載斗量的掠獲，大量的圈地，使得八旗將士的生活水平一下子就翻升了幾個臺階，即使是普通的兵丁也是如此。生活水平一旦上去了，就很難下來。他們不再屑于關外粗樸的衣食和風俗，他們講穿、講吃、講玩、講規矩，漸漸地旗人會吃會玩和禮數多，就連漢族縉紳世家也瞠乎其后，穩定的糧餉和朝廷的恩顧使得他們花起錢沒有多少顧忌，當職和不當職的旗員，都沒什么事可做，應盡的職守也盡量地玩忽；掠來的財貨花光了，就賣地，圈來的地也賣差不多了，還照樣賭博、逛戲園子、斗雞、斗鵪鶉、斗蟋蟀。任憑生齒日增，任憑坐吃山空。從清朝的所謂“盛世”起，八旗生計問題就叫得滿天響，其實，比起漢人的貧民來，八旗生計是個不是問題的問題。八旗貧丁有的也確有饑寒之虞，但主要是他們敗家子作風造成的，祿米剛下來，先去變錢花掉，待到無米下鍋，再花幾倍的錢買回（或賒回）。八旗子弟的這種生活方式，不管朝廷怎樣三令五申，讓他們節儉，也不管皇帝如何慈心大動，屢加賞賜，甚至為他們贖回典當出去的田地，他們還是依然故我，雍正有時一月之間開賞數次，每次三四十萬兩，但不到十天，旗人老爺的口袋又是空空如洗。
旗人變成了名副其實的“閑人”，旗下政治也就變成了“閑人政治”，正式和非正式的旗人政治渠道的政治操作，都要考慮“閑人”的利益。無論何種政治舉措，都不能觸犯或改變旗下閑人的生活狀況和特權地位。清初旗人跑馬圈地，實質上是戰爭這種特殊的非常時期的掠奪行為，作為戰勝者的一方，在戰爭進行期間圈地雖然已屬不當，但于情勢上講，在那個時代也還說得過去。但是一旦天下已定，作為統治者的一方，再允許有這種掠奪性的行為，顯然極不利于社會秩序的重建，無疑等于自挖墻腳。清初諸帝當然也明白此理，屢下決心要結束圈地，但卻屢屢下令再圈。可笑的是每次圈地都聲稱“以后無復再圈民地，庶滿漢兩便”，每次都食言自肥。雖然康熙中葉，圈地在康熙的“乾綱獨斷”下得以停止，但變相的圈地——帶地投充，直到乾隆時仍有所聞。政策的反復與執行不力，背后無疑有八旗之下閑人政治的影響。有關“逃人法”的問題也是如此，由于掠來的大量漢人農奴不斷從旗下莊園中逃亡，影響到旗人奢侈的“生計”，在清初幾十年中，政府曾不遺余力地緝捕逃人，并立專項刑律“逃人法”和專門的緝捕機關，由于“逃人”是旗下的勞動力，他們不愿“財產”蒙受損失，所以“逃人法”是薄懲逃人，重治窩主，逃亡的農奴僅僅挨鞭子，而窩主要砍頭，還要連坐四鄰，殃及地方官。結果攪得海內囂然，乃至激起民變，漢官每每抗疏諍諫，但皇帝就是不聽，甚至公然“護短”要治言事者之罪：“凡章奏中再有干涉逃人者，定置重罪，絕不輕恕。”[13]凡事一涉及滿人利益，縱然是不言而喻的秕政，明顯地不利于滿清王朝長遠利益，旗下也會喋喋不休，迫使秉政者作出違心決策，或者盡量拖延對秕政的糾正。
到了晚清，旗下閑人積習積重難返，愈發加重了暮氣和墮氣，旗員的政治能力日見其萎，旗下閑人政治的內容也變得愈發無聊，對其他問題的關注都變得無可無不可，充其量發點牢騷，說些怪話，祺祥政變，西太后不合祖制的“太后垂簾”，也只引起一點小小的騷動，至于旗下死活看不上眼的“洋務”，同文館的設立，選派八旗子弟就學，旗下雖一度嘩然，但所做的也就是發出些“孔門弟子鬼谷先生”的怪話。可是一旦涉及八旗的“鐵桿莊稼”——朝廷豢養的糧與餉，事情就怎么都議不下去，讓旗人自謀生計的議題總是胎死腹中，漕運改海也議了很長時間，直到太平天國時期河運中斷，才勉強改成，但河漕機構卻撤不了，無非是牽扯到旗丁的生計。八旗旗下閑人政治已然墮落到單純的“鐵桿莊稼”的維護劑的地步，只要不危及這根鐵桿莊稼，縱然有一肚皮不滿，都可以將就，諸事好商量。
清朝的豢養政策和旗下的閑人生活方式與閑人政治，互為因果，攪成一團，不改革旗人唯有死路一條，而自身又喪失了改革的能力和勇氣，寧可茍且偷安，得過且過下去。一旦外部的壓力迫使他們非改不可的時候，不起眼的旗下閑人政治居然會回光返照地發出巨大的能量，即使不足以毀掉改革本身，也會造成巨大的麻煩。
晚清政治變局：枝強干弱的走向
雖然中國封建時代中期以后，由于追求穩定成為壓倒一切的政治需要，政治格局上的強干弱枝，內重外輕就成為普遍的現象。但明清對這種趨向的強化還是令人矚目。其特點是，在機構設置上，中央繁復而地方粗簡；在權力分配上，中央權重而地方權輕。清代的督撫雖已從派出官員向地方行政官員轉化，但作為一省或數省的最高長官，其屬員卻寥寥無幾，辦事只好依靠自家聘請的幕僚。其余像三司、學政道、府、縣（州）各級地方官員，雖有僚佐屬員，但卻均嫌粗簡，真正辦事，還要借助非正式行政系統的“師爺”體系。至于權力分配就更是不平衡，所有稱得上算個事兒的地方事務，無論軍政、財政、民政、刑政統統要由中央來裁決決斷，縣令以上的人事升遷調配，也均由中央定奪。再加上督、撫、布、按、學五大員職權交錯，相互牽制，均有單獨上奏之權，地方政府除了秉承皇帝的意旨辦事之外，幾乎沒有什么自主權。所以，有清一朝，地方官員以缺乏能臣聞名，即使貴為封疆大吏，也普遍缺乏開拓精神，絕大多數都是唯唯諾諾，但求無過的庸庸碌碌之輩，一事當前，不論緩急，先以請旨為上。“一切事宜必得圣明指示，方有裨益。”[14]清代中前期雖也曾出現過一些近乎能臣的督撫，像湯斌、鄂爾泰、田文鏡、陶澍等，但也只有陶澍一人算是有點開拓性，但所辦的兩件大事，漕糧海運與鹽政的廢引改票，辦的時候重重阻礙不說，實際也都沒辦完。乾嘉時文名遠播的洪亮吉在那篇因而得罪遠成的奏折中說道：“在外督撫諸臣，其賢者斤斤自守，不肖者亟亟營私，國計民生非所計也，就目前而已。官方吏治非所急也，保本任而已。若久遠者，以為過憂，事興事革，以為生事。”[15]魯迅先生曾論及乾隆，說乾隆自命為英主，所以手下不需要賢臣和能臣，只得意那些不好也不壞的中才。事實上，清代政治制度所強調的，正是乾隆老兒所想的。
清代中前期政治格局的另一個特點是滿人權重而漢人權輕。中央機構中高級官員的滿缺漢缺從表面上看似乎相當，但重要及要害的權力都掌握在滿人手里。地方督撫也同樣滿多漢少，康熙三十年全國總督五名，全系旗籍，全國十八省巡撫，漢人八名，滿人九名，另一名民族待考。嘉道間，由于滿人總體素質下降較快，漢人督撫比例有所提高，大體上也是旗鼓相當。
清代中前期內重外輕政治格局的另一種體現是督撫任期很短，調動頻繁，而且即使貴為封疆大吏，只要惹惱了皇帝，罷官撤職掉腦袋也就是彈指間的事。乾隆朝的“紅員”陳宏謀任督撫達三十一年，卻經歷了十二個省，先后調動二十一次，平均約一年半一任[16]。別的人命運也不比陳好多少，只有極個別皇帝特別賞識的，才能干得稍微長些。這種情況對于督撫任職當然不利，他們對任所“民風土俗不暇周悉，屬吏尚未遍識，歷官之日少，奔馳之日多”[17]。糊涂的，連布政使和按察使是誰都弄不清。但是，督撫至少無從培育地方勢力，使中央權力不致受到威脅。一言以蔽之，即無尾大不掉之虞。
嘉道時節，清朝已進入暮歲，國家機器已經老化得不堪敷用，在圍剿五省白蓮教起義中，屬于地方武裝的團練，開始嶄露頭角，而漢族的封疆大吏如陶澍與林則徐之輩，挾經世致用的學風，漸漸取得了炫人的事功，在朝臣中的分量開始加增，朝中的大事都不得不托付給他們（像漕運改海、鹽政改革，河工以及后來的禁煙等等）。
當西方資本主義勢力大規模侵入中國的時候，已經統治中國近兩百年的滿清王朝，雪上加霜，既要面對那種古已有之王朝末世的內部離心與反叛，又要應付來自西方勢力的挑戰。在這風雨飄搖，朝不保夕的情景下，清王朝開始全然不顧多年的政治慣例和忌諱，哪怕是飲鴆止渴，他們也只好裝作甘之如飴。
五代十國以后，封建王朝最忌諱的“兵為將有”的現象不僅出現了，而且還要依這類“私兵”為干城。倒霉的咸豐，在太平天國農民起義的沖擊下丟掉了大半個中國，在洋兵的進襲中，倉皇北顧，拱手讓出了京城。八旗兵和綠營兵一潰千里，一敗涂地，連招架之功都沒有，據統計，僅僅從咸豐元年到咸豐六年這段時間里，八旗驍騎校等正六品以上武將死亡兩百六十人，絕大多數是陣亡和因退縮而掉頭（處分）的，其中副都統以上高級官員三十六人。而綠營就更慘，在這六年中，僅游擊正三品以上將領死亡就達兩百零四人，其中提鎮大員有一百零一人，約占一半。[18]在與英法聯軍的戰斗中，作為滿清王朝總預備隊的蒙古騎兵也元氣大傷，從此一蹶不振，清王朝可以依賴的現成武裝力量，可以說已經瓦解了。占了京城的洋人倒可以用出賣主權“攘”出去，可咄咄逼人的太平軍怎么辦？遍地烽火的大小起義軍怎么辦？所以不難理解盡管朝廷也認為湘軍的崛起“非國家之福”，盡管對胡、曾、李、左諸人有一百個不放心，盡管朝廷發生了政變，新人取代了舊人（肅順之頭可以砍，肅順信任的曾胡諸臣卻非得重用不可，只要當權者頭腦還是清醒的），滿清朝廷還是像擠牙膏似的將地方軍政大權一點點放給了湘淮軍諸將。
清朝原有的八旗與綠營，是“兵為國有”的兵制，后來作為補充的鄉勇團練，隨用隨招，事畢遣散，雖說出了不少麻煩，但也難成氣候。而湘淮軍則是典型的“兵為將有”的兵制，從表面上看雖與明代的“戚家軍”并無不同，但戚家軍之于明是局部問題，而湘淮在晚清半個多世紀的歲月里，事實上成了“國軍”，支撐著晚清殘局。湘淮軍與“戚家軍”最本質的不同在于它的近代色彩，它所裝備的洋槍洋炮在當時的中國軍隊中是最多的，而且部分地引入“洋操”，部分地吸收了西洋軍制的特點（以淮軍為甚）。
武器與兵制上的近代氣息和“兵為將有”的靈活性使得湘淮軍不僅戰勝了太平軍和捻軍，更重要的是令他們自己變成了“天之驕子”，雖趕不上五代十國時的驕兵悍將，卻也每每因不聽招呼令朝廷頭疼不已。咸豐十年，江南大營潰散，太平軍兵鋒橫掃江浙財賦之地，咸豐前后十余道嚴旨，催曾國藩“迅撥勁旅馳往救援”，但曾國藩推三阻四，就是不動一兵一卒。眼睜睜坐視江南“糜爛”。如果說天下大亂之時尚可以“將在外，君命有所不受”來推搪的話，那天下已定之后，湘淮軍的巨頭們依然推三拿四，擁兵自重。同治四年十月，朝廷欲調李鴻章赴陜鎮壓回民起義，李鴻章居然提出身在陜甘不離江督之任（時署兩江總督）的荒唐條件，拒不聽調。
最令中央政府難受的是，湘淮軍興起之后，由于勇營兵制的緣故，中央欲想控制也無從下手，兵為將有，將去兵亡，“兵部惟知綠營兵數，其勇營練軍各督撫自為之”，兵自募，餉自籌，械自購，每逢戰事，“朝廷皆拱手而待之督撫”。[19]
歷代軍閥的共同邏輯就是，有兵方有土，有土便有財，有財才能更好地養兵，形成不大不小的一個怪圈。當然，湘淮軍這些“準軍閥”們也不例外。到了清廷不得不依重湘軍的時候，湘軍將領和曾國藩幕中策士，就一批批地袍笏登場，以前所未有的速度坐上封疆大吏的位置，曾國藩一路提攜薦舉，三年之內，便有三人任總督（兩江、閩浙、兩廣），九人先后任七省巡撫（粵、陜、蘇、贛、皖、浙、鄂）。在淮軍與左系湘軍后來居上的情形下，曾、左、李門生弟子，將佐幕僚任督撫者比比皆是，昔日的書生與土棍化為今日的紅頂要員。更要命的是從此以后的督撫，大都擁有可供自家支配的兵權、財權及用人權。無論走到哪里上任，均以麾下精兵隨之，到了任上，昔日是一朝天子一朝臣，現在是一任督撫一任臣，要害部門都得換上自己的人。
太平天國以后，清朝地方督撫權力膨脹得異常迅速，原來中央集權系統的中心型權力結構，在驕兵悍將的武力面前被破壞了。原來與督撫并無統屬關系的布、按兩司，實際上已經變成督撫的屬下，只有聽命之份，沒有監察牽制之權。原來，督撫也有一定的人事權，文官道府以下，武官副將以下，督撫有一定比例的題奏權，但具體名單要由布政使提出，吏部批準。在實際上，即使像知縣這樣最基層的正印官，也大多由上邊委派，可見其權力有限。然而，在同治以后，中央用人權被大大地侵奪了，司道以下官員的任免調補，幾乎都由督撫說了算，不僅吏部無由置喙，皇帝也不好干涉。
地方勢力的壯大，兵權是前提，財權才是根本，地方如果沒有屬于自己的財源，顯然是無法與中央抗衡的，就像未斷乳的嬰兒一樣，很容易被人置于死地。當初，如果清朝中央政府在湘軍初起之時，能及時以充足餉源供應之而不是讓它的統帥把持地方自籌軍餉，那么待到大亂釋平，地方勢力的坐大恐怕不會那么容易。然而，那個時候的清廷，是不大能夠有此遠見的，即使有此見識，恐怕也無實行之人才。
清朝中前期，財政管理一如其他行政體系一般，實行高度中央集權制，各省每年的賦稅收入，除一部分省份需按規定額數協濟他省和極少量地留存地方外，均得上繳戶部。在多數情況下，地方“一絲一粒，無不陸續解送京師”，以致省府州縣“無纖毫余剩可以動支”。[20]即使是地方留存的庫儲，要想動用，非層層報批而后方可領支，即便遭逢緊急情況（如災情與軍情）也需如此。地方官只有可能為自家撈私房，但卻無由為地方事務留取經費，因為事實上，地方政府無財權可言。這種體制是缺乏效率和靈活性的，但清朝政治體系的目標之一就是防止地方權力的過大，以威脅政權的穩定，所以也無可厚非。
然而太平軍軍興以來，遍地烽火，地方官員守土有責，丟了城池要掉腦袋，在經制兵不中用的情況下，編練團練鄉勇也要想法保住城池，于是各省紛紛截留上繳之款。仗打得亂七八糟，中央信息不靈，情況不明，自然也就不好控制，結果日常的解協款制度無法正常運行，火燒眉毛顧眼前，不得不把不定額的解款制度，改為定額的攤派。這樣，地方就可以在交完定額之后設法弄些“余額”來供自己支配，等于在財政制度上開了一個口子，默許地方有自己的“財源”和自由支配的財權。
如果說賦稅的上繳余額對于地方財政還算是杯水車薪的話，那么厘金制度的興起則為地方枝繁葉茂注入了充分的養料。起于1853年秋，經錢江建議，由江北大營雷以誠實行的厘金制度，很快就變成了湘淮軍的籌款法寶，在曾國藩等人未獲方面之任時，湘軍已經開始在軍隊經過之處設卡抽厘，待到湘淮系督撫遍天下之時，厘金收入已經成為中央無法過問，全由地方督撫自行掌握的一樁大收入。正因為如此，厘金收入逐年增加（地方有積極性）。據羅玉東先生估算，自咸豐三年至同治三年（1853—1864），全國厘金收入平均每年約一千萬兩。同治七年以降，年平均收入竟達一千五百萬兩，大大超過常關關稅，成為僅次于地丁的第二項稅收[21]。
此外，地方還可以從納捐中分肥。咸豐三年，由于軍情孔急，款項短缺，原來由中央掌管的辦捐事務部分下放，結果各地方廣開渠道，簡化手續，中央非但不能控制，捐款也被大口吞噬，呈現出中央出官銜，地方撈大錢的反常情景。捐局“遍行各省，侵蝕勒派，私行減折，諸弊并作”[22]。甚至，個別勢力大的督撫和地方官還可以舉借外債，自借、自用、自還，構成地方臨時性收入，如果一旦還不了的話，賬最終還得要中央政府來背。本屬于中央的海關與常關稅收，像曾國藩、李鴻章這樣的巨頭督撫也可設法控制、留用或索取，這項收入成為日后地方洋務事業的重要財源之一。
事實上，在晚清時節，地方政府以省為中心，已經變成半獨立的完整的政權體系，而且隨著時間的推移，勢力越來越大。一些督撫不僅對地方事物，而且對中央事務也有較大的發言權，地方勢力的觸角事實上已經經過某些常設機構伸到了中央，不僅參與中央決策，而且也改變了中央的政治格局。對于曾、左、李這樣的“中興名臣”，朝廷大事大都得征詢他們的意見，而督撫兼北洋、南洋大臣的慣例，又使得督撫可以理所當然地參與外交和中央洋務活動，李鴻章任直督兼北洋大臣先后二十余年，實際上成了中國的“外交大臣”。
一個值得注意的苗頭是，隨著各省督撫的勢力膨脹，各地鄉紳及紳商也開始加入這一地方勢力擴張的合唱，由于湘淮軍的崛起，連帶著湘籍與淮籍的鄉紳乃至土豪權勢地位的上升是不言而喻的，而在沿海地區的紳商，通過對督撫的支持與對洋務事業的參與（如江蘇、上海紳商就曾為李鴻章的洋務事業募集資金，提供人才，左宗棠也得到以胡光墉為代表的浙江紳商的大力協助），提高自身地位，也獲得了利益，從而壯大了聲勢。地方紳商的加入，使得晚清督撫專權獲得更為堅實的基礎。
當然，晚清的中央執政者雖說算不上高明，但也絕不昏庸，葉赫那拉氏也堪稱是位“狠角”，精明強干，心狠手黑，雖然書讀得不多，但也深知枝強干弱乃朝廷的大病，幾番痛下決心欲將分散的財權、兵權收歸中央。晚清之季，廢厘金的呼聲不絕于耳，半出于商家的代言人，半出于朝廷。同治三年之后，清廷疊令各省裁減厘局，動作不可謂不大，但是各省陽奉陰違者有之，充耳不聞者亦有之，最后還是令中央政府苦心孤詣的釜底抽薪之計化為一紙空文。軍隊問題也是如此，不論朝廷如何夢想將軍權收回中央，但兵為將有的現象卻成為定制無法打破，湘淮軍如此，北洋水師如此，練軍如此，新建陸軍（張之洞的自強軍和胡燏棻、袁世凱的小站軍）也如此。待到精明的西太后一死，不自量力的滿清權貴破釜沉舟地這也要“收歸國有”，那也要“收歸國有”的時候，滿清王朝也就壽終正寢了。
晚清政治格局枝強干弱的走向，不僅打破了內重外輕政治比重，而且也順理成章地改變了滿重漢輕的格局，滿人的權力圈大踏步地退縮了，“滿中無人”的現象，愈演愈烈，八旗子弟的蛻化已經到了無藥可醫的地步。由于地方事權日多，機會也多，所以人才不再把眼睛盯著中央，在京師里擠。地方督撫在延攬人才方面顯然比笨拙的朝廷各部做得好，早在曾國藩時代，曾門幕下人才之盛，天下無出其右，到了袁世凱、張之洞時代，他們夾袋中的人物，是可以組織一個現成的政府。李鴻章以地方督撫的身份，長期左右朝廷的外交，無論從哪個方面說，中央政府無人、無能之誚是逃不脫的。
晚清政治格局雖然一直沿著枝強干弱的方向走，但在相當長的時間內，既沒有出現地方的割據反叛，也沒有出現雖然名義不叛，但實際上中央根本無法插手的地方政權（如唐之藩鎮），湘淮軍這些軍閥的雛形，成長的速度似乎非常慢。清政府之于曾、左、李顯然沒有像有些人擔憂的那樣，前門驅狼，后門迎虎，一如唐王朝依靠朱溫和李克用剿平黃巢一般。究其緣由，僅僅以理學名臣的道德束縛恐怕不足以服人（有些精神因素可能不是道德問題，比如其中最忠心耿耿的左宗棠，一心要讓“今亮”超過“古亮”，縱然主弱且□，他也要像諸葛亮一般，捧著阿斗，鞠躬盡瘁，好像更像是一種虛榮心）。曾與李都遇到過勸其黃袍加身的人，雖然他們沒有聽人勸舉旗造反，可是也并沒有像岳鐘琪那樣將說項者綁送朝廷治罪。說一點兒不臣之心都沒有恐怕說不通。
晚清政治格局雖然一變為內輕外重，但中央政府卻能在勢力削弱之中維持大體上的平衡，恐怕主要要歸功于清廷的最高統治者西太后與恭親王奕祈政治手腕的高明。他們適時地采用了利用矛盾，制造矛盾使諸地方派系相互沖突，時而抑彼消此，時而抑此消彼的控制權術，巧妙地使湘、淮及左氏湘系相互仇視，各不相上下，而朝廷穩握居中裁決之權，從而也保住了中央雖然有限，但卻較為穩定的權威。
晚清政治呈現出十分奇怪的態勢：一方面地方勢力的崛起已使中央孱弱到了做不了什么大事，更無從應付西方勢力入侵的挑戰的程度，另一方面各地方勢力卻要靠向朝廷爭寵以擴張自己。中央政府只把精力用在駕馭與控制上，而只靠地方的“自強”變革，來應付變局，而地方勢力的種種擴張行為在彼此力量消長的明爭暗斗中達到了某種平衡，地方自主的變革努力，在加強自身的同時，實際上也增強了中央的實力，或者說國家的實力。不言而喻，自湘淮軍初顯軍事近代化之成效以后，清廷對付國內的叛亂的挑戰能力顯然增強了。
在晚清的所有重大政治活動中，中央政府明顯地缺乏主動性，在應付西方挑戰這一晚清最重大的課題面前，也只有地方的主動性，中央對地方的主動性既不否決（事實也無力否決），也不運用中央權力將之推廣，只是一任地方所為，為其政治作近代化的補丁。在這種“應變模式”中，中央政府所考慮的更多是力量的均衡，地方各派系之間要均衡，中央與地方要均衡，進步與保守勢力之間也要均衡，應變只好靠地方來推，允許你推，但又不讓你推得太遠。而地方在近代化的努力中也不免摻上很多一己的私利，一派的私利，但卻每每充當變革的發動者。
總之，在晚清政治格局的嬗變中，地方勢力已經強大到了這樣一種程度，任一種稍為大一點的政治舉措，沒有地方的積極性都是一紙空文，而應付外來挑戰的變革，也只能來自地方的推動甚至于只由地方去自辦。中央政府只是握著勢力平衡的杠桿，而將發動者的位置拱手相讓。
洋務運動的地方導向
洋務運動是晚清的一件大事。聲勢雖然不是很大，但拖的時間卻很長，太平天國失敗后，下層紳士與百姓反了幾十年的洋教，而“中興名臣”與其他地方督撫們搞了幾十年的洋務，兩者都對后來中國的歷史進程產生了很大的影響，與我們將要討論的戊戌維新都有直接的關聯。
洋務運動的說法多少有點貶義，大抵像當時的反對派和后來的研究者的口吻，而在發動者自己，則名之為“自強”。姑弗論它“強”的是中國，還是“大清”抑或他們自己。洋務運動客觀上畢竟引進了資本主義因素，使中國邁出了近代化的第一步。時下，曾國藩、李鴻章和奕□都曾被冠以“中國現代化之父”的頭銜，但平心而論，曾、李和奕□是不能同日而語的，后者的“洋務”倒也沒少干，但對洋務運動他不過是一個有限的贊同者，只是恰好他的位置比較特殊而已。雖然比起同時代的滿族王公親貴來，這位精明透頂的“鬼子六”是要開通得多。
洋務運動從近代化這個角度來看，可以分成四個遞進層次。第一個層次是購洋械、辦理洋務交涉。這一層次的認識與行為來源于洋人的直接刺激，胡林翼見洋人輪船風馳而過，暈倒在地。李鴻章慨嘆“落地開花炸彈真神奇也”，所以最初的認識自然是：“中國但有開花大炮、輪船兩樣，西人即可斂手。”[23]曾、胡、李輩所聞所見，英法聯軍打到北京時留京議和的奕□也是領教了的，因此此心略同。于是大家硬著頭皮辦交涉，觍著臉皮購洋械。
第二層次是請洋人訓練軍隊（教練使用洋槍洋炮，列洋操）和興辦軍火工業。這一層次是上一層次的順延，買來了洋槍洋炮總得會用才行，因此只好靠洋人。在這一點上李鴻章走得急，從1862年起他的淮軍就開始采用西械與洋操，連操練的口令也照搬洋文，“前進”（for-wardmarch）變成可笑的音譯“發威馬齊”（老一輩的淮軍將士大多數到死也沒搞清為什么一喊“發威馬齊”就非得向前邁步）。興辦西式軍火工業曾國藩比較早，他的安慶軍械所就是最早的嘗試，左宗棠雖說不服氣他這位同鄉，但很快步其后塵，放開手腳辦起了福州船政局。李鴻章雖說對自己造船有些猶豫，但江南制造總局的建立，也使他加入了自造軍火的大合唱。這種出自不受制于人的自立思想的“豪舉”，無疑是會得到具有相同文化淵源的奕□、文祥諸人的共鳴的。
第三層次是所謂求富的方略，官辦新式工商業和官督商辦工商業。大概眼高手低的“中興名臣”發現了他們的“大手筆”軍火工業有點像空中樓閣，所費不貲且難以為繼。于是想到求富，幻想著外國的大機器一搬到中國，生產的產品就能抵抗洋貨的侵入，給自己的軍火工業帶來取之不盡的財源。看來還是李鴻章最諳此道，官辦辦不下去了他就官督商辦，乃至官商合辦，引進了一批當年在上海結識的買辦與商人朋友，利用商人特有的經驗與智慧，使他踏上求富之路。應該說，在商人權責較重的情況下，開平礦務局和輪船招商局一度辦得還差強人意。可是，在這個層次上，中央與地方意見就不盡一致了。對于地方辦的民用工業，總理衙門的態度無非是像對待地方督辦的種種自創財源的舉措一樣，聽之任之。對于官督商辦實際上還有抵觸。恰是由于中央政府的這種態度和從中央到地方的強大官僚積習，致使官督商辦的嘗試最終流產。
第四層次是提倡民族私營工商業的問題。這個問題實際上應該是洋務運動的應有之義，但事實上除了個別洋務運動的倡導者有過某些想法外，并沒有化為政府行為。至于中央政府就更是持否定態度。只是到了《馬關條約》簽訂之后，才匆匆忙忙地補了一下課。就是這匆忙的補課，也使民族工業有了一定的發展。過去有個偏見，認為洋務運動是治標的改革，本身無法推動中國民族資本的形成，其實，即使不改變政治制度，僅僅靠洋務運動也是有可能使民族資本有一定發展的，在世界近代化進程中，政治經濟二元化的現象比比皆是。洋務運動之所以成效不大，很大程度上是由于它沒有走完它自己應走的路。
中央與地方政府對西學的態度，隨著洋務運動的展開，實際上也分有幾個層次。對于適當地學“西語”，中央和地方看來都有共識，北京有同文館，上海有廣方言館，等于是外語學校。當道的滿大人大概吃盡了半通不通的買辦通事張禧之輩的苦頭，所以才甘冒旗人的譏誚讓八旗子弟學外語。同文館實際上只是總理衙門外交事務的附屬，只要滿清答應了洋人要辦這么一個衙門，就必須有這么一個附屬機構，所以實際上也算不上什么改革之舉。只有后來在同文館中附設天文、算學館，才算有點模樣，可惜又在反對派的輿論壓力下招不上來學生。至于對西技的學習，中央政府雖也同意，但顯然興趣沒有地方大，福州船政學堂和天津水師學堂都是督撫們辦的，奕□等人雖然有心用洋槍洋炮重整京師八旗，但卻連個專門針對旗人的近代軍事學校也辦不起來。曾國藩、容閎諸人費盡九牛二虎之力張羅起來的幼童出國留學，出于以夷變夏的深深憂慮，中央政府事實上是很有保留的，否則就不會派那么一個專事搗亂的冬烘陳蘭彬去牽制容閎。最后，果然因所謂“外洋之長技尚未周知，彼族之澆風早經習染”，由奕□親手結束這項留學事業。[24]
至于像李鴻章等人提出的改革科舉，專設考西技之一科的主張，中央政府是連聽都不要聽的。在上海由基督教教會和江南制造總局兩個方面譯出的西學書籍（大多為科學常識，聲光化電及數學書，還有少部分的西方地理歷史書），長期以來沒多少人問津，中央政府的袞袞諸公對此興趣遠遠不及在野的部分士人。李鴻章曾對教會那個大肆張羅譯西書的李提摩太抱怨說：“掌權的大臣，絕不知道西國的情形，沒人肯看《泰西新史攬要》（一本李提摩太譯的介紹西方近代史的書，作者為馬懇西。筆者注），我倒看過幾次。京中大僚，都稱西學為鬼子學，所以人不肯研究。”[25]李說這話時為1895年，當時奕□還活著，并主持總理衙門，話中的“掌權的大臣”無疑也包括他在內。當然，這樣胡桃杏子一塊數，對奕□可能有點過分，但作為名聲在外的洋務大臣，奕□對西學的確知之不多，沒有資料能證明他曾看過西學的書，他的《樂道堂文集》里也絕尋不出洋務的文章，他對西方的了解，多來自與赫德的接觸與不多的使臣匯報，而且他從未出過國門半步，為李鴻章所看輕，也是沒法子的事。很有見識的郭嵩燾也有同感，在他眼里，除李鴻章、丁日昌、沈葆楨諸人外，“其余在位諸公，竟無知者”。[26]
總之，十九世紀最后三十余年的最高統治者，無論是較有知識的恭親王奕□，還是較無知識的西太后葉赫那拉氏，在中國面臨“三千年未有之變局”的關頭，所見所識，所行所為，還只能算是精明的傳統統治者，他們精于把握政治平衡，明了利害之所在，更清楚自身國家的局限，但卻不懂如何使社會進步，政治更新。即使在內外交困的政治壓力面前，他們的認識也沒有多少的前進一步。他們重用洋務派，卻也姑息頑固派，實際上有意制造一種牽制的平衡。洋務搞了三十多年，整個中央政府卻依舊暮氣沉沉，毫無新氣可言，京師的保守空氣比地方要濃得多，僅僅同文館這樣一個還算不上什么改革的小學堂，所激起的反對、抗議、譏誚之浪幾欲把人吞掉。“京師口語藉藉，或黍占紙于前門，以俚語笑罵：‘胡鬧，胡鬧，教人都從了天主教’云云。或作對句‘未同而言，斯文將喪’。又曰‘孔門弟子，鬼谷先生’。”[27]西湖京官居然出這樣的損招：發出知單言“凡我同鄉，如有報考同文館者，薪水較優，此后可以不分印結，公事較繁，慶吊可以不相聞問”。[28]以逐出“鄉籍”相威脅，不讓人報考。中國的大門已經被人撞開了近四十年，朝中居然還有見識如三家村學究的徐桐、剛毅這樣的重臣。有些人在地方為官還有幾分朝氣，到京中花翎雙眼，頂子變紅，就日日“見客三班”“見客四班”地應酬與宴游了。
舊衙門因循守舊也就罷了，而總理衙門作為“新衙門”，也依然沉悶、因循守舊，充斥官僚氣、文牘氣、拖沓氣，英國公使威妥瑪曾在使華日記中對總理衙門辦交涉有如下記述：
中國總理衙門其規矩與歐洲各國之外交部迥然不同，凡各國使臣至總理衙門，必具酒果，王大臣以次陪客同坐，一若以飲食為交涉之要務也者。又中國雖事權不歸一，然大臣仍不敢各抒己見，每使臣發一議論，則各人以目相視，大臣視親王、新入署之大臣又視舊在署之大臣，若王一發言，則各人轟然響應，亦莫非是言。若親王不言，諸大臣必不敢先言也。一日余至署，諸人相顧無敢先發一語，余不復能耐，乃先發言曰：“今日天氣甚好。”而諸人尚不敢言，唯沈君某者，似覺不可復默，乃首答曰：“今日天氣果好。”于是王大臣莫不曰：“今日天氣果好。”不啻如犬之吠影吠聲云。
這位居心不良的“公使大人”言語雖然是刻薄了點，但卻不能不承認清朝官場辦事就是這副模樣，總理衙門的低效率、衙門習氣實在與其他機構差不多，并沒有因辦的外交和洋務有多少例外。張元濟先生回憶說，就在戊戌變法前，有一天他到總理衙門事務廳（即收發處，時張元濟為總理衙章京）去，發現公文堆里有封俄皇尼古拉第二給光緒帝的電報，居然“已經在事務廳里擱了二天”。[29]如果不是他將它翻出來，還不知道要扔在那里睡多少時辰。
這樣的洋務衙門，指望它來推動洋務運動顯然是不可能的，說到頂天，也就是維持維持應付應付。其效率莫說跟西方國家的外交部沒法比（威妥瑪不知道總理衙門大臣多數人雖然身在辦外交，內中還是理藩院和光祿寺的心態），就是連曾、左、李的幕僚班子也比不上。曾國藩幕僚每日早起議事，李鴻章當幕僚時就因為睡懶覺還挨過罵。也難怪連它分內的外交事務也常常被北洋和南洋大臣分了去。
“新衙門”尚且如此，其他的中央機構六部、各監寺就不用提了，在幾十年的洋務運動中，它們一點變化也沒有，對于洋務事業成全者少，礙事時多。
研究近代化的論者總喜歡將幾乎同時起步的中日兩國相比較，其實兩國近代化最大的不同就是中國的洋務運動幾乎始終是一種地方行為，而日本則不是。中國的近代化運動顯然缺乏一個領導中樞，哪怕是個不好不稱職的中樞。從頭至尾，洋務運動事實上并沒能在全國范圍推開，多數內陸省份在這三十多年里幾乎沒有發生任何變化。李鴻章在給郭嵩燾信中的抱怨顯然是有道理的：“果真傾國考求西法，未必遂無轉機，但考求者僅丁日昌、鴻章及執事（指郭嵩燾。筆者注），庸有濟乎？”[30]倡導運動的地方督撫由于派系畛域、利益的分割諸因素的緣故，使運動顯得各自為政，頭緒紛亂、支離破碎，一些還算差強人意的事業往往也在傾軋中作了犧牲品。雖然朝廷也希望通過洋務運動來增強自身的應變能力，但卻也不無高興地看到其中的傾軋與紛擾。有時，中央政府對各地洋務政策上的承允程度，也構成了政治平衡的一部分。西太后與奕祈最關心的還是政局的穩定與力量的均勢，盡量減少日益增大的離心力對朝廷的威脅。
洋務運動自始至終的地方導向，一方面可以說是太平天國之后的中國情勢所致，一大批“中興名臣”所代表的地方勢力，不僅在實力上可以與中央相抗衡，而且還是十九世紀后半葉中國政治最具有活力的因素。不論以后的人們對曾國藩、李鴻章等人有什么樣的評價，但他們畢竟是當時中國比較敏感地感覺到了西方壓力，并意識到這種壓力的真正意義的掌權者，雖然只是地方政權的掌權者。在當時，也只有屬于他們的勢力集團有能力、有主動性來迎接西方的挑戰。另一方面，也是由于中央政府有意放棄對運動的領導，無意也無勇氣擔承這既有違祖制，又遭頑固勢力（主要是旗下政治）反對的改革。西太后與奕□等人自己既無此能力與見識，也不將有能力的“中興名臣”引入中樞（同光以來，有名的督撫少有人當中樞的，只有左宗棠由于抵制李鴻章特殊需要入值了短時期的一段軍機，很快就待不下去了。張之洞也只是在清廷臨近滅亡時才被召入京承擔那回光返照的“新政”之責，結果事未興身已死），生怕導致大權旁落或政局失衡。
在十九世紀最后幾十年里，督撫專權與洋務運動交并前行，對中國近代化是喜或是悲，是好事還是壞事，一時還真難說得清。從微觀上說，地方督撫可以非常自主地興辦洋務事業，也同樣可以非常自主地封閉自守，甚至像戊戌前夕兩廣總督譚鐘麟那樣，連前幾任興辦的魚雷學堂這種朝廷也贊同的“洋務”，也斷然裁撤，而且誰也不能把他怎么樣。
洋務運動的地方導向也是這樣一把雙刃劍，而且隨著中國近代化的深入，愈發顯示出它的局限性，但是由于它與晚清地方主義滋長的情景交織在一起，又很難加以糾正，由中央倡導的近代化的任何舉措，都可能被懷疑為剝奪地方權力回收中央的企圖。事實上戊戌維新的發動者們面臨的就是這樣一個兩難之局：推動中央變法，顯然矯了洋務運動之弊，但卻又有意無意地打擊了地方長期變革的積極性。康、梁等人雖然痛恨督撫專權之政局，卻在相當長的時間內，不得不眼睛向下，尋求“開明”督撫的助力（維新派一度大部分都麇集于兩湖，屬意張之洞和陳寶箴），也可以說，在地方主義彌漫，地方勢力日益壯大的晚清，任何一種變革，最難處理的就是中央與地方的關系，清末新政恰恰是在這個問題上栽了跟頭。