第二節　研究框架和主要內容

本課題研究的要旨在于：以完善中國特色社會主義法律體系基礎理論研究和完善憲法核心地位的理論與實際問題研究為基礎，以重點領域立法研究和立法體制創新為主體內容，全面開展高水平系統研究，提出重要的咨議建言。

本課題研究堅持黨的十八大以來四個全面戰略布局，遵循習近平新時代中國特色社會主義思想，運用馬克思主義法學觀和中國特色社會主義法治理論，體現出歷史與現實結合、理論與實際結合、基本理論與部門法制結合、中國特色與世界規律結合的特點。課題成果共分為完善法律體系的基礎理論研究、加強憲法實施完善社會主義民主政治法律體系、完善市場經濟法律制度、完善先進文化與社會治理法律體系、完善生態文明法律體系、完善程序法律體系、完善法律體系的實踐創新等七編內容。這既有對法律體系理論的創新思考與建構，又有法律實踐各個方面保障與完善體制機制的創新研究，還有對基于重點領域視角對法律體系的完善研究。

全書分為51章，平均每章約達2萬字的篇幅，加之在各編首的導言，共計近150萬字，彼此主題貫穿始終，結構搭配合理、邏輯銜接一致。

一、完善法律體系的基礎理論研究

完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系的“基礎理論研究”，就是縱覽古今，研究“法律體系”是什么、怎么樣；比較中外，研究“中國特色社會主義法律體系”是什么、怎么樣、會怎樣。具體而言，本研究是從法哲學—法理學基本原理出發，立足于法律體系的歷史演進、當代實踐、本體規范、立法理論、人大制度、相關關系、地方立法和法律評估的深度研究，全面系統地討論“以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系”相關重大問題。

（一）完善法律體系的歷史研究

課題組設定的一個重要法律史研究任務是：回溯中國法律體系演進的歷史既是“立足中國”的現實需要，又是從中華法系，發展到中國特色社會主義法律體系，再到“新中華法系”的理論建構需要。為此，從以下三個方面展開研究：

1.中國古代以禮為核心的“混合法”體系。法律在起源時，不同文明所面臨的問題有相同之處和不同之處；同樣，隨著人類社會的發展，不同文明中的法律體系與模式也既有共同的規律，又有各自的特征。近代不同文明在相互的沖突與融合中，每一個國家和地區的法律發展都面臨著兼顧法治發展的共同趨勢又須保持自身傳統特色的問題。習近平總書記在黨的十九大報告中指出“中華民族有五千多年的文明歷史，創造了燦爛的中華文明，為人類作出了卓越貢獻，成為世界上偉大的民族”，“實現中華民族偉大復興是近代以來中華民族最偉大的夢想”。中國古代“以禮為主導”的混合法體系及自下而上形成的禮的崇高地位就值得我們在當今的法治發展中加以借鑒。禮的核心地位，植根于中國社會的土壤，在由下而上的生成過程中扎根于每一個生于斯、長于斯的中國人的心中。禮或禮治在中國的古代一旦遭到破壞，民眾便會群起而維護之。因為得到了人們發自內心的認可，禮才具有創制、復制的能力。圍繞著禮的權威而形成的混合法體系不僅自洽，而且達到了令人羨慕的“疏而不漏”的境界。在現代社會中，憲法的內容理所當然地有別于古代社會的禮，但在形式上，憲法在法律體系、在國家政治生活、社會生活中的地位應該說與禮在古代社會中的地位并無二致。“以禮為核心”的古代混合法體系告訴我們只有將憲法作為目的追求時，法律體系才能和諧，法治才能得到社會的認可。只有像古人尊崇禮那樣尊崇憲法時，憲法才能真正地維護每一個人應有的權利并將“權力關進籠子”。也唯有此，憲法才能真正地成為今日的“根本大法”。

2.中國古代法律文化的主要內容、特點及影響。我國古代法律文化的主要內容包括：（1）共同的法的理念，從略不相同到逐步會通的法律思想。（2）重視立法、遞相沿襲，形成形式多樣、內容完備的法律體系。具體例如：歷代統治者都重視立法，法律形式多樣，我國古代法律內容逐步完備等。（3）家庭、學校與社會相結合的法制教育，形成了較好的守法習慣。具體例如：儒法兩家和各代統治者都重視法律教育，法制宣傳教育形式活潑，語言通俗，法制宣傳教育的內容做到法律與思想道德結合。我國古代法律文化的主要特點有：（1）法律包容性大，體制穩定性強；（2）禮刑相輔相成，儒法會通合流；（3）強化倫理道德，維護宗法制度；（4）皇帝總攬大權，行政干預司法；（5）刑罰手段嚴酷，定罪講究規格；（6）爭紛調處解決，以求息訟和睦。上述內容與特點，都對我們正在建設中的法律規范體系有重要借鑒意義。

3.從中華法系、中國特色法律體系到新中華法系。中華法系到底是否已經消亡？何時消亡？在什么意義上理解中華法系消亡？對此，學者們爭議很大。持否定說或者說認為中華法系已經消亡的學者主要有梁啟超、張晉藩等。也有學者從歷史連續性或者廣義角度，認為中華法系沒有消亡。換言之，傳統中華法系在1912年解體，只是意味著從形式上傳統中華法系已經退出歷史舞臺，但并不意味著傳統中華法系的實質內容對后來的中國法制不再產生作用。不僅如此，還開始了中華法系的復興進程，而這一進程從實質內容上來說，必須經過中國特色法律體系的蕩滌這一不可逾越的歷史階段，才能達到徹底復興中華法系或者實現新中華法系的再造的程度。然而，我們也必須清醒地認識到，新中華法系的再造是個漫長而復雜的過程，它將伴隨著中國特色社會主義法律體系的完善而最終到來。中國特色社會主義法律體系的形成只是為新中華法系的再造打下了基礎，新中華法系發揮世界性的重大影響，還需要隨著中國特色社會主義法律體系的完善和不斷被其他國家仿效而最終獲得實現。從為新中華法系再造提供文化滋養的角度來說，傳統中華法系當中的下列價值因素尤其值得我們珍視，包括重和諧、重調解、重道德、重秩序、重倫理、重忠恕、重禮儀、重教化、重義務、重責任等。可以預期，隨著“一帶一路”倡議和中國法治夢的逐步推進，一個融合幾千年傳統中華法系智慧和符合當今世界發展潮流的新中華法系必將再造成功，在可見的時空內成為現實！

（二）完善法律體系的當代研究

本章對法律體系問題進行了綜述，并就當前這一領域的突出理論和實踐問題作了系統論述。

1.當代中國法律體系理論研究綜述。在法學理論研究領域，學者們對法律體系問題進行了多方面研討。本節在“知網”檢索36篇博士論文、85篇碩士論文以及100余篇其他參考文獻的基礎上對法律體系研究作了綜述。具體包括以下幾個領域：（1）法律體系的概念；（2）法律體系與社會主義制度；（3）法律部門的分類；（4）關于新增法律部門的探討；等等。繼而對立法當局確定的占據主流地位的“七部門說”的合理性與缺陷進行了分析，最后對經濟、政治、文化、社會和生態五大重點領域立法狀況予以爬梳，提出了初步建議。

2.當代中國語境下法律體系理論的挑戰與問題。圍繞中國社會轉型的特殊時代背景和實現國家治理體系與治理能力現代化的特殊時代任務，深入研究我國法律治理轉型的社會背景、社會轉型中的治理困境，進一步探討法律體系分析之于基本人權和人本主義、政治國家和市民社會、國家主義和憲政實踐的意義等。具體內容包括三個方面：第一，分析中國社會轉型的基本特點。第二，討論國家轉型與國家建設中的立法運動，總結指出其特點為：（1）突出意識形態影響的立法政治化理念；（2）“摸著石頭過河”的立法實用主義理念；（3）立法移植和立法借鑒為主導的立法理念。第三，立法運動中值得反思的幾個問題，具體包括：（1）立法的模仿痕跡濃重而過于“洋氣”；（2）對法律調整的過度樂觀主義；（3）立法中過強的國家中心主義傾向；（4）立法的“空殼化”，即中國特色社會主義法律體系已經基本形成了，但立法的任務依然繁重；（5）立法公共性的不足；等等。

（三）完善法律體系的規范研究

本章的中心思想是“從可能的到完善的法律體系”，認為一個兼具確定性與開放性、安定性與正確性、程序性與動態性的法律體系，就是一個完善的法律體系，它不可能是純粹可演繹的、無矛盾的、完全的、封閉的，但必須是具有實踐合理性的。

1.法律體系完善的路徑。本節對法律淵源體系、法律關系體系、法律權利體系、法律部門體系作了規范上的比較，繼而就法律體系的“內”與“外”、原則維度與規則維度進行了討論，在此基礎上提出法律體系的完善路徑。

2.法律體系“完善”的內外意涵：規范法學的維度。近代法學研究法律體系之初，即遭遇價值融貫和邏輯自洽雙重難題。為了從規范法學角度回應相關問題，就需要對所涉原理進行闡明或澄清。本節首先致力于闡明規范法學在20世紀的兩位代表性人物凱爾森和哈特所秉持的核心命題——“法律規范作為意義”。其次，深入凱爾森的理論當中，從意義理論的角度出發對法律命題的成真條件進行探討。再次，著重于討論法律體系的生成意義結構問題，并借助哈特所開啟的以日常語言為起點到法律規范性的研究進路，展開關于法律體系開放性的思考。最后，在對哈特的批判之上建立起一套以主權者立憲為中心的、更具動態性與包容性的法律體系理論。

3.法律體系“完善”的內外意涵：自然／價值法學的維度。社會主義法律體系完善的內在維度是指法律體系自身作為一種規范性系統，應當保持邏輯上的融貫性、內容上的呼應性、法律精神上的整體性。社會主義法律體系完善的外在維度主要是指社會主義法律體系對于社會現實問題回應和解決的能力需要與時俱進，不斷發展。要想做到這個目標，就需要在以下幾個方面作出努力，這包括在一些重要領域和問題上立法的加強，配套法規的完善，對于通過司法權的運用來發展法律的重視，以及在法律制定過程中人民足夠的參與和發表意見的機會的被給予，使服務于人民的法律也能來源于人民。因而，不論是社會主義法律體系完善的內在維度對于確立我國法律整體性的道德精神的要求，還是外在維度對于滿足人民隨著社會發展不斷提出的新的需求的要求，都應該本著以人為本的理念，把這個理念當作是指導社會主義法律體系完善的根本標準。

（四）適于法治的法律體系模式

近代以來關于法律體系的認知大體上可以歸納為公理模式、價值論模式和規范論模式三種。在闡述和澄清法律體系之階層構造模式與規則—原則模式的基本內容的基礎上，從法治模型的角度來比較這兩種模式的優劣，最后在階層構造論的基礎上為規則—原則模式提供一種相對完整的結構理論。由此證立這是一種更符合最優化法治模型的體系模式。

（五）基于完善法律體系的立法學基礎理論

法律體系建構理論依賴于立法理論的深刻與完善，嚴謹且合乎邏輯的法釋義學對當下中國完善以憲法為核心的法律體系意義重大。

1.基于法釋義學的立法學體系構建。一般而言，立法學偏重于立法體制、立法指導思想、立法原則、立法政策、法律價值等重大問題，法釋義學則關切實證法的規范效力、規范的意義內容，以及法院判決中包含的裁判標準，是法律獲得理性化、合法化認知的必要途徑。本節意在探尋立法學與法釋義學的結合點，發現兩者合作的理論空間，從而找到正確的答案，形成廣泛的學術共識，并落實于法治實踐之中；使之有利于端正立法學以及法釋義學的研究方向，合理地界定它們的研究范圍，運用正確的研究方法，在建設社會主義法治國家偉大事業中發揮更大的作用。

2.法教義學能為立法貢獻什么？承續上節議題，本節就法教義學對立法的影響特別是積極影響展開研究。由此區分出兩種視角的研究和兩個層面的問題。其一，“法教義學應當為立法作出什么？”的規范研究視角，以及“法教義學實際為立法作出了什么貢獻”的經驗性研究視角；其二，確證“法教義學為什么能為立法作出貢獻”“法教義學對立法的影響途徑何在”并對此予以回答和學術總結。

3.立法語言的明確性與模糊性。立法語言的明確性是法律確定性的認識論基礎，本節細致梳理了法律語言明確性與模糊性相關的理論命題。首先從語言學發生原理的角度分析法律語言明確性與模糊性發生的原因，然后考察法律語言明確性與模糊性對法律實踐所產生的影響，接著考察其對法律解釋理論的影響，最后從法律職業共同體的視角考察法律明確性與模糊性對法治理論的影響。

4.完善和加強立法程序的規范立法與闡釋研究。眾所周知，立法程序是法律程序的一個重要類型。立法程序將在實質層面確立基本價值共識的難題轉化為了可以在理性化、技術化的條件下加以解決的制度性問題，其對于立法學的規范性轉向具有不可或缺的作用。2015年《立法法》修改稿，在總計46條修改條文之中，有27條涉及對立法程序的修改，其比重占到了近60%。這表明立法者也將立法程序的精細化作為“后體系時代”提高立法質量的一個關鍵突破口。但目前的法律程序研究卻主要集中研究司法程序和行政程序，實有深入進行立法程序研究之必要。本節嘗試回答了：立法程序是什么？亦即立法程序的概念論問題；立法程序如何建構？亦即立法程序的方法論問題；立法程序為什么重要？亦即立法程序的價值論問題。進而，本節以我國立法程序中的全國人大常委會立法程序為例予以細致分析。

二、加強憲法實施　完善社會主義民主政治法律體系

（六）加強憲法核心地位與民主政治法治化

本章內容分為兩部分，第一節是加強憲法核心地位，促進憲法實施，圍繞憲法在社會主義法律體系中處于核心地位和完善確保憲法核心地位的制度和機制作了高屋建瓴的闡述。第二節是社會主義民主政治法治化綜述。

（七）“以憲法為核心”完善法律體系

本章從學理上分析了法律體系何以“以憲法為核心”的問題，指出將憲法視為部門法的表現形式造成憲法規范與一般法律規范的混同，將憲法視為部門法的表現形式降低憲法的根本法地位，這些導致憲法的內容不完整，模糊各部門法之間的界線。由此，本章主張應當取消“憲法部門”并劃分新的法律部門，堅守憲法是部門法的立法依據之原則，堅守健全合憲性審查制度，積極開展依憲釋法活動。

（八）完善憲法監督和憲法解釋制度

本章首先從《憲法》及憲法相關法出發，嘗試回答兩個問題：中國究竟有沒有合憲性審查制度？如果有，它的特點是什么？經過研究，本章指出中國有自己鮮明特征的合憲性審查制度，其特點在于：（1）審查對象主要是法規及其以下規范性文件；（2）審查主體實際上是一種分享—參與模式；（3）審查機構著重于內部機構的建立、建設；（4）審查程序側重于抽象式而非個案附帶式審查；（5）審查技術具有多元性。接下來，在闡述憲法解釋的實踐意義的基礎上，詳細探討了中國憲法文本確立的人大常委會解釋憲法的混合憲制模式。最后，基于憲法上的結構—功能主義分析，提出理想的混合解釋程序機制建構與完善之可能。

（九）同步完善基本人權體系和法律體系

完善中國特色社會主義法律體系，必然包括構建更加完善的基本人權體系。將基本人權納入法律體系之中，既意味著制度層面的規范完善，更意味著在法律價值層面的價值確認。但是，與全面依法治國、構建完善的法律體系的戰略要求相比，人權保障是我們目前法治建設和國家建設中的短板，在若干重要方面，應當予以完善。我國目前人權法律規范體系主要包括以下內容：（1）人權法的核心是憲法中有關基本權利的規定；（2）幾個專門的權益法，即《婦女權益保障法》《未成年人保護法》《老年人權益保障法》以及《殘疾人保障法》等；（3）各個部門法中的人權條款，尤其是刑法、刑事訴訟法、行政法中的若干人權條款。從規范體系的角度看，我國目前人權法體系的問題主要有：具體的基本權利清單還不夠完整，有些重要的權利有待補充或調整；從人權保障的制度機制來看，人權保障的專門機制不夠完善，甚至可以說是還很欠缺的；現有的若干人權機構本身的功能也沒有充分發揮出來。

（十）依法執政與黨領導立法

本章首先介紹，中國共產黨依法執政是依法治國的關鍵。在新的歷史條件下，既要堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，堅持黨全面領導立法，也要努力提高黨依法執政的水平。唯其如此，必須健全和完善黨內法規體系。黨的十九大報告指出：“增強依法執政本領，加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系，加強和改善對國家政權機關的領導。”黨的領導是歷史和人民的選擇，依法執政為黨的領導提供正當性基礎。在健全和完善黨內法規體系方面，我們應牢記制度治黨的必要性，探究黨內法規建設走向體系化的原因，發現問題、提出建議。繼而，本章在對黨領導立法的歷史予以簡要回顧的同時，總結了黨領導立法的基本經驗：（1）始終堅持黨的領導，是搞好立法工作的政治保證；（2）正確處理政策和法律的關系，是搞好立法工作的思想基礎；（3）牢牢堅持人民主體地位，是搞好立法工作的核心理念；（4）發揮人大及其常委會的主導作用，是搞好立法工作的組織依托；（5）堅持從中國的國情和實際出發，是搞好立法工作的現實依托；（6）大力推進依憲治國依憲執政，是搞好立法工作的工作重點；（7）堅持改革和立法的辯證統一，是搞好立法工作的價值原則；（8）不斷總結經驗和穩步推進，是搞好立法工作的方法特色。

（十一）依法行政與法治政府建設

黨的十八屆四中全會決定和國家《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》對我國的依法行政和法治政府建設作出了科學規劃。在交代依法行政與法治政府建設的歷史背景之后，本章細致研究了這項工作的戰略目標和具體任務，提出：（1）重點完善組織法、程序法、公開法、應急法和救濟法；（2）按照行政民主的要求完善公眾參與機制；（3）加強市縣和基層的依法行政工作；（4）各級政府應建立依法行政領導小組；（5）建立符合國情的法治政府評價指標體系；（6）促使行政公務人員樹立現代行政法治觀念；等等一系列建言良策。

（十二）刑事立法的現狀與展望

我國刑法體系自新中國成立，經歷了一個相對漫長的形成過程，并隨著我國法治建設的深入推進而不斷發展完善。以1979年刑法典和1997年刑法典作為分界點，我國刑法體系可以劃分為三個階段，也即自1949年新中國成立至1979年刑法典制定，可以稱之為刑法體系的初步形成階段；自1979年刑法典的實施至1997年新刑法典的制定，可以稱之為刑法體系的發展階段；自1997年新刑法典實施至今，可以稱之為刑法體系的完善階段。大體而言，我國的刑事立法體系可以區分為刑法典、單行刑法、刑法修正案和附屬刑法四類，其通過一定的組成和結構形成特定的刑法體系，科學的刑法體系有利于刑法功能的發揮。本章立足于比較法研究和規范論研究，提出刑法結構優化論，就我國刑事立法犯罪化與謙抑原則的沖突與理性選擇提出了一系列觀點。

（十三）完善軍事法律體系

黨的十八大以來，習近平為主席的中央軍委推進的深化國防與軍隊的改革，是我軍歷史上從未有過的重大改革，是一場整體性、革命性變革，此次軍隊改革必然對我國的軍事法規體系建立和完善提出了多方面的挑戰。用強軍目標審視和引領軍事立法，就要堅持與我軍履行使命任務相適應，與深化國防和軍隊改革相協調，與國家法律體系相銜接，不斷健全完善具有我軍特色的軍事法規制度體系。目前，我國是軍事法律法規規章數量達到一定規模，內容覆蓋全面，骨干性法律法規基本齊備，全部法律法規規章構成了有機統一的整體，軍事立法制度基本完備。但軍隊改革后的新體制、新機制、新職能、新使命，既給軍事立法事業的發展帶來了難得的機遇，又給軍事立法帶來了巨大的挑戰。無論是軍隊新的領導管理體制，還是聯合作戰指揮體制；無論是訓練教育，還是戰備執勤；無論是軍隊戰斗力的提升，還是海外維和救援；無論是新領域軍事法規的制定，還是舊有法規的修改廢釋，都需要做大量的立法工作。否則，就無法構建起科學、完整的新型軍事法規體系。軍事立法工作所面臨的挑戰是前所未有的。

（十四）完善邊疆民族地區法律規范體系

民族自治地方立法自治權是憲法和法律賦予民族自治地方的一系列自治權中的一種，是民族自治地方行使各類自治權的媒介性權力。但在完善以憲法為核心的法律體系背景下，民族自治立法權與地方立法權存在著不少沖突，亟待協調處理；在自治區、自治州和自治縣這三級民族自治地方，由于立法權限不完全相同，立法權的行使狀況也存在一定差異。應該說，現行法律規定不符合實際或者不周延，難以指導民族自治地方的立法實踐，可以進一步修改、完善；法律本身的抽象性，決定其無法針對不同民族自治地方的實際情況作出具體規定，需要通過相關主體合理行使裁量權來解決；人大會期制度從長遠看需要改革，可以授予民族自治地方人大常委會部分自治立法權，緩解自治立法權行使周期過長的困境，也為地方人大常委會在立法實踐中承擔的工作提供法律依據。

三、完善市場經濟法律制度

完善市場經濟法律制度，就要：（1）從根本上認識社會主義市場經濟的本質是法治經濟；（2）全面保護產權制度須以公平為核心原則；（3）市場經濟發展必須完善激勵創新的各項產權制度；（4）以民法典編纂為核心全面加強市場法律制度建設；（5）加強宏觀調控維護公平競爭的市場秩序。經濟建設領域的立法工作包括：依法保障各類市場主體合法權益，加強知識產權保護，健全社會信用體系，建設法治化營商環境；編纂完整、統一的民法典，為民事基本制度的穩定發展確立航向；落實稅收法定原則，健全完善稅收立法和征管體制，制定和修改一系列稅法；完善金融監管和食品安全治理法律體系，加強人大預算決算審查監督、國有資產監督職能；規范財政轉移支付行為，促進不同區域間的經濟社會協調平穩發展。

（十五）民法典編纂研究：思路、體例、問題

1.民法典編纂要清除蘇聯舊法思維。完成編纂中國民法典的重大任務，必須有一個正確的、科學的民事立法指導思想，而且必須采納科學的民法傳統作為立法的參考依據。無論是前者還是后者，都面臨著一個重要的并且是一直都沒有完成的任務，就是肅清蘇聯民法的影響。在當前編纂民法典的過程中，必須就此問題開展深入討論，進行撥亂反正，徹底肅清蘇聯民法對我國民法的影響，保證我國民法典編纂按照正確的方向進行。

2.中國民法典編纂的基本思路和立法體例研究。首先，全面分析了中國民法典編纂的基本思路，包括《民法通則》的安排、2002年《民法草案》的安排、關于民事單行法的安排、關于民商事司法解釋的安排、關于克服成文法局限性的安排以及編纂中的刪除、修訂和增補問題等。其次，就中國民法典編纂中立法體例問題的爭議與思考提出了獨立的見解。最后，圍繞著中國民法典“九編制”立法體例提出了全面設想。

3.民法典語言通俗化的實質與實現。本節以民法典編纂為中心，進行了立法技術、立法語言的微觀研究，并且主張應以民法典語言通俗化為主題展開研究；對民法典語言通俗化的理論證成、判斷標準、實現機制作了嘗試性研究。

（十六）完善婚姻家庭法律體系

在民法典編纂的熱潮中，婚姻法和繼承法作為法律體系中僅有的兩部專門調整親屬之間的法律規范被納入民法典后，將如何與調整市場經濟關系的法律規范相銜接，如何構建具有中國特色的、反映現代先進理念和時代精神的婚姻家庭法律制度成為社會關切重點。本章提出，應當遵從憲法，將憲法“尊重和保障人權”的精神貫徹落實在婚姻家庭具體的法律制度中；將“以人為本”作為婚姻家庭法律制度建設的核心價值理念，充分保障憲法規定的公民權利。繼而，本章對婚姻家庭法律制度的完善提出了一系列觀點。

（十七）實施創新驅動發展戰略　完善知識產權法律體系

黨的十八大提出了“創新驅動發展”戰略。這標志著我國經濟發展模式在未來的一段時期將發生戰略性的轉變。這種經濟發展模式的轉變將對中國經濟的自身發展以及中國在世界經濟中的地位產生重大影響，進而將直接影響知識產權法律制度在我國經濟發展中的作用和地位。應該明確知識產權作為基本財產權的重要地位，將知識產權基本規范納入民法典；逐漸弱化知識產權制度中的行政色彩，還知識產權以民事權利的本來面目。應盡快完成著作權法、專利法的修訂工作，適應“創新驅動發展”戰略的需求。

（十八）完善金融監管法律體系

隨著全球進入后金融危機時代，世界主要經濟體的主要任務開始由采取短期金融救助政策措施轉向金融監管法律制度改革，以修復現行金融監管體系的根本缺陷。美英及歐盟等國家和地區先后頒布多項金融監管改革法案，不僅折射出國際金融監管改革新動向，更為我國展開新一輪金融監管體制和法律制度改革提供了有益經驗。我國新一輪金融監管改革肇始于后金融危機時代，需要我國站在自身國情的立場上，綜合考察、分析、借鑒不同金融監管模式重構和制度調整的經驗，汲取可供我國金融監管改革的立法及制度經驗，進一步完善我國金融監管體制和機制、優化金融監管立法，從而真正實現“完善金融監管改革措施”和“建設中國特色社會主義法治體系”的戰略目標。

（十九）完善保險法律體系

《保險法》自2009年10月1日修改后施行至今已有八年多。其間，中國保險市場出現了一系列創新性變化。這些預示著中國保險市場將步入多樣化、多層次和創新型方向發展。同時要落實2014年8月發布的《國務院關于加快發展現代保險服務業的若干意見》（簡稱“新國十條”），這使得《保險法》的新一次修改成為必然。這些變化主要是對《保險法》規則體系提出了更高要求，保險業監督管理制度亟待用更加科學完善的規則彌補原有制度的疏漏和不足。應當將制定和頒行相應的保險行政法規納入我國保險法律制度體系的組成部分。針對建設和完善我國保險法律體系的需要，我國現階段的保險立法必須以確保實現“新國十條”樹立的保險強國夢為目標，以中國保險市場發展過程中的實際需要為對象，不斷地充實和完善立法體系，規劃出20年至30年的立法發展方案，構建良好的法律環境。其核心一是保險立法自身的系統化建設問題；二是保險立法與相關立法的配套制度建設問題。

（二十）完善財稅法律體系

本章的主要觀點是：經濟體制不同階段決定著財稅法律體系的發展，財稅立法須接受我國主流經濟理論和法治理論的指導，完善財稅法律體系的基本原則。在全面分析了中國財稅法律體系的現狀和問題之后，本章提出了完善我國財稅法律體系的具體構想。

（二十一）完善發展規劃法律體系

毫無疑問，加快我國發展規劃立法十分必要，但在推進發展規劃立法中仍存在問題和困難。本章在對國外發展規劃相關立法的實踐和制度進行了深入評述與借鑒的基礎上，提出了我國發展規劃立法的幾點構想。

（二十二）完善競爭法律體系

當前，修訂《反不正當競爭法》以促進中國競爭法體系的完善的愿望很迫切。從工作進路而言，必須制定反壟斷執法指南和構建公平競爭審查制度以促進中國競爭法體系的完善，同時科學有效地協調相關立法以促進中國競爭法體系的完善。

（二十三）完善農民合作社法

農民合作社法在中國特色社會主義法律體系中的地位相當特殊，但在我國農業和農村發展中的作用很大，對“三農”問題的解決有基礎保障的作用。本章在調研的基礎上，結合農民專業合作社法于2017年12月27日修訂的內容與實施的問題，進行了深入分析和研究。

（二十四）完善跨國并購國家安全法律制度

黨的十八屆四中全會決定提出，要貫徹落實總體國家安全觀，加快國家安全法治建設，抓緊出臺反恐怖等一批急需法律，推進公共安全法治化，構建國家安全法律制度體系。筆者認為，在對外資跨國并購的鼓勵和排斥之間找到平衡，考驗著一個國家執政當局的智慧。跨國并購與國家安全是相輔相成、互為轉化的辯證關系，對外資跨國并購“神圣化”和“妖魔化”兩種極端觀點都是錯誤的，運用法律制度，對外資跨國并購與國家安全的恰當平衡，是一個國家執政當局智慧的體現，是促進經濟發展與維護國家安全的基石。

四、完善先進文化與社會治理法律體系

我國已經形成了具有中國特色的社會主義法律體系，但法律體系是需要不斷發展和更新的動態系統，完善我國的法律體系，使我們的法律體系適應經濟、社會的發展和滿足人民群眾的新期待、新要求，仍然需要付出艱辛的努力。文化和社會法律體系作為中國特色法律體系的重要組成部分，事關文化自信、民生問題、生存保障和民族未來，我國社會轉型過程中日益突出的文化和民生問題需要通過法治手段予以解決。社會法律體系的完善應確立人本主義和公平正義的法治思維，通過立法保障民生，弘揚文化自信，強化立法、執法、司法各環節的公眾參與；通過滿足公眾參與感，構建法治民主監督機制，完善法律文本的規范結構以回應民生問題和實現民族復興。

（二十五）完善文化法律體系

文化立法是維護國家文化主權、實現公民文化權益、推動文化和諧發展、形成文化公共秩序的必要條件和重要基礎。以黨的十七屆六中全會的決定為標志，我國的文化立法正在受到前所未有的關注和重視。本章首先概述了文化立法的功能與內涵，討論了文化立法的憲法依據及其完善，分析了文化法律體系的構成及其進程；接著，強調應建立健全文化法律法規體系，加快文化立法，制定和完善公共文化服務保障、文化產業振興、文化市場管理等方面法律法規，將文化建設的重大政策適時上升為法律法規，加強地方文化立法，提高文化建設法制化水平。

（二十六）完善公共文化服務保障與文化產業促進立法

公共文化服務保障法的核心主旨是“促進基本公共文化服務標準化、均等化”，是文化領域的“社會保障法”“政府義務法”和“人權實現法”，其在文化服務的內容、過程和實效上的社會協同法，是我國在市場經濟和社會轉型中，政府履行文化職能、社會保障職能的積極行政法。本章從立法角度著眼，圍繞公共文化服務保障立法的規范設計，對實施該法進行了前瞻；對文化產業促進法的功能定位、基本內容、規范設計作了闡述。

（二十七）完善互聯網立法體系

互聯網時代帶給法律和法學的沖擊無疑是十分巨大的。黨的十九大報告指出：“增強改革創新本領，保持銳意進取的精神風貌，善于結合實際創造性推動工作，善于運用互聯網技術和信息化手段開展工作。”由于現有法律規范是基于原來的現有空間而形成的對于現有行為模式的評價，而立法者和法律研究者并不可能預見到網絡空間與網絡行為模式的異樣，因而有必要重新從網絡空間、網絡行為與網絡主體角度進行法理學層面的思考。本章將研究網絡空間與現有空間的區別，研究現有行為模式與網絡行為模式的區別，并基于此解決網絡給現有法律體系造成的各種沖突。本章從互聯網立法的內容體系，互聯網立法的方法論及其展開（網絡現象考察與法律概念甄別，行為模式的考察與法律規則的演變，行為模式的類型化與新興法律的協調）進行了深入分析，提出了值得反思的結論。

（二十八）大數據時代的法律體系完善與創新

現代社會，隨著信息技術的發展，大數據的效用日益凸顯，不但深刻地改造著傳統商業，重塑人類的生活和思維方式，也正引領一場巨大的國家治理變革，成為“開啟重大的時代轉型”的力量。大數據的異軍突起，對于形成未久的我國法律體系而言，無疑也意味著一場飽含機遇與挑戰的重大變革：一方面，自大數據衍生而出的系列理念和方法固然可為體系完善的探索提供新的思路和視角；另一方面，立法也面臨個人數據保護、政府數據開放、數據流通與交易、數據跨境流動等各種挑戰，考驗和敲打著稚氣未除的法律體系。對此，如何把時代契機，借助大數據強大的創新和變革能力，為法律體系完善與創新找尋到更為科學的路徑，成為當前及今后一段時期內，我國法治建設中不可回避的問題。

（二十九）完善文物保護和文化遺產法律體系

文化遺產法律體系是建設中國特色社會主義法律體系不可或缺的組成部分。我國文化遺產保護法律制度主要包括以下三個方面：一是憲法及憲法性法律所確立的文化遺產保護基本依據和準則；二是物質與非物質文化遺產保護的專門性法律規范；三是與文化遺產保護相關的其他法律規范。我國文化遺產法律體系建設的基本目標，就是要建立起全方位保護文化遺產的法律制度，這也是我國文化發展和社會主義法制建設的一個重要任務。本章以《文物保護法》修訂為視角對這些問題進行大致的梳理和探討，以期對進一步完善我國文化遺產法律體系有所裨益。

（三十）完善宗教法律法規體系

我國宗教事務方面的立法工作取得重要進展，宗教事務法律制度框架初步確立，成為以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系的組成部分。但同宗教工作面臨的新形勢新任務相比，同形成完備的宗教事務法律規范體系的要求相比，同宗教界人士和廣大信教群眾的期待相比，宗教立法工作還存在相對不適應、相對滯后的問題，必須按照全面推進依法治國的要求，從宗教工作實際出發，積極穩妥地推進宗教立法工作。當前，要努力提高宗教立法質量，抓緊修改《宗教事務條例》，繼續完善相關配套制度。

（三十一）社會法律體系的完善與民生立法

民生法治保障是對民本主義和法本質功能的承繼與回歸，其發展必然加速社會法律體系的完善，社會法律體系的完善也必將促進民生法治的發展。民生立法應該反映人民群眾的利益訴求，以人本主義和實現社會公平正義為指導，構建反映民主、公平、人權等價值的規范體系，不斷完善社會法律體系，促進社會主義政治、經濟和社會發展。具體的工作包括：民生性法律的規范構造，社會法律體系的完善（完善憲法中基本民生性權利的規定，加強民生專項立法）。

（三十二）完善衛生法律體系

在推進“依法治國”和“健康中國”的當下，健全醫療衛生法制，完善中國的醫療衛生法律體系，以法治的路徑確保“健康中國”戰略的實現，就成為必然的選擇。本章基于對日本醫療衛生法律體系的結構、內容與特征的考察，得出完善我國醫療衛生法制的啟示。

（三十三）完善食品安全治理法律體系

在食品立法內容及形式多元化的背景下，新興的食品安全立法在“問題導向”下形成了“先行單行法、后立綜合法”的立法路徑。我國《食品安全法》取代《食品衛生法》成為食品安全治理領域內的基本法也迎合了綜合立法替代衛生、營養、質量等要素的立法趨勢。同時隨著以食品行政監管為定位的部門行政法研究的深入，也豐富了有關食品安全治理的法學體系的科學架構，并可借此進一步推動這一行政領域法的法律體系建設。本章研究目的限于對食品安全及其法制的完善。故此側重食品體系中與食品安全相關的問題、研究和監管，以便探討完善我國食品安全治理的法制框架與構建路徑。

（三十四）完善殘疾人權益保護法律法規

改革開放近四十年來，殘疾人權益保護法律法規日益健全，基本法律對殘疾人權益提供了重要保護。但是，我國殘疾人立法理念仍顯落后，殘疾人法治體系建設仍不完善，殘疾人社會保障仍不完善。為此，應該：（1）樹立新的殘疾人立法理念；（2）建立一個政府主導、社會參與的殘疾人法制體系；（3）建立合理的殘疾人法的執行體系；（4）建立完善的殘疾人法制體系。進而要就殘疾人就業、教育、康復等進行立法，同時完善殘疾人就業保障金征收制度、殘疾人教育權程序救濟制度、完善殘疾人無障礙環境建設制度、完善殘疾人康復權利司法救濟制度等。

（三十五）完善公共服務法律制度

如何完善我國的公共服務法律體系，成為我國行政法治進程中的重大現實課題。在人性尊嚴理念、人權保障訴求和行政民主化潮流的支撐下，當前，應當建立健全以民主價值為核心的公共服務法律體系，包括公共服務法律體系的基本原則和制度框架，妥善解決我國服務行政的現實課題并辨識其發展趨勢。

（三十六）完善社會組織立法

我國社會組織在公益慈善活動、優化社會管理方面的作用越發重要，同時也不能忽視其潛在的消極影響。在我國現有的社會組織法律框架下，除了三大條例之外，現有的政策、規制相對較多且呈碎片化態勢，極具多樣性、零碎性、重復性的特征，不利于行政和法律資源的有效配置，以及對社會組織法律、政策、規制的理解與應用。本章認為通過政策整理和規制整合，社會組織立法的法典化是一條最為合適的實踐路徑。結合我國社會組織生存和發展的需求實際，在社會組織法典中的法律功能導向上采取均衡模式、法律內容上采用行為法模式更優。

五、完善生態文明法律體系

黨的十八屆四中全會決定指出：用嚴格的法律制度保護生態環境，加快建立有效約束開發行為和促進綠色發展、循環發展、低碳發展的生態文明法律制度，強化生產者環境保護的法律責任，大幅度提高違法成本。建立健全自然資源產權法律制度，完善國土空間開發保護方面的法律制度，制定完善生態補償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態環境保護等法律法規，促進生態文明建設。在生態文明（環境）法律體系完善方面，要進一步加強生態法治建設，推進建成“兩型”社會。健全自然資源資產產權制度和用途管制制度。形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度，制定自然保護區法、自然遺產法。建立空間規劃體系。制定能源法、可再生能源開發利用促進法，健全能源、水、土地節約集約使用制度。實施主體功能區制度，建立國土空間開發保護制度。建立生態環境損害責任終身追究制。制定生態補償法，實行資源有償使用制度和生態補償制度。堅持誰受益、誰補償原則，完善對重點生態功能區的生態補償機制，推動地區間建立橫向生態補償制度。發展環保市場，推行節能量、碳排放權、排污權、水權交易制度，建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制，推行環境污染第三方治理。改革生態環境保護管理體制。建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度。保護國家生態安全，防范外來生物物種入侵。嚴格控制轉基因風險。此外，還要抓緊有關國際公約的國內立法工作。

（三十七）完善環境法體系

目前我國立法當局確定的中國特色社會主義法律體系由7個部門法組成：憲法、民商法、行政法、經濟法、社會法、刑法和程序法。我國環境法被分割為幾部分，一部分以中華人民共和國環境保護法和其他污染防治專門立法為主的法律被歸入行政法部門；另一部分是各種自然資源保護立法為主的法律則被歸入經濟法部門；還有少量立法被歸入社會法部門。這種分割環境法的思路與國際上環境法發展趨勢明顯不同，雖然比較客觀地反映了我國環境法的歷史和現狀，但也產生了一些值得關注的新問題。應以科學發展觀看待中國特色社會主義法律體系，堅持“可持續發展”作為環境法的獨有價值，堅持環境污染防治與自然資源保護并重和一體化調整，必須以綠色發展理念指導我國環境立法，環境立法要踐行綠色發展理念。

（三十八）強化生產者的環境保護法律責任

生產者在市場活動中扮演著重要角色，是生產活動的重要承擔者。20世紀以來，生產者責任隨著工業化的進程和社會經濟的發展不斷發展和完善。生產者的責任，從單一的產品責任，發展到環境友好但仍以生產與產品為核心的生產者延伸責任，最后擴展到生產者的環境保護責任。強化生產者環境保護法律責任的提出，是以可持續發展觀為指導，以綠色發展理念為核心，以社會經濟發展與環境保護相協調為基礎的。新《環境保護法》明確規定環境保護的基本國策及經濟社會發展與環境保護相協調策略，并在基本原則中明確“保護優先”。新法的這種立法模式，調整經濟社會發展與環境保護的關系，全面保障綠色發展理念的落實，也通過生產者環境義務、環境保護制度規定，強化了生產者的環境保護法律責任。

（三十九）完善自然資源和國土空間開發保護法律體系

國土空間開發保護制度屬于生態文明建設法律制度中的預防性制度。生態文明建設法律體系以包括預防性制度、管控性制度和救濟性制度在內的較為成型且彼此聯結的法律制度作為其基本立足點。當前我國國土空間開發保護制度存在不少問題。對此，要實施全國主體功能區規劃，實現主體功能區定位，調整完善從政策和法律法規到績效評價一整套的制度體系，形成一種利益導向機制和精細化管理機制。

（四十）完善能源法律體系

我國現行能源法律存在的問題主要表現為能源立法體系不完整，能源立法間缺乏相互配合和銜接，以及能源立法與其他立法之間缺乏配合和協調三個方面。理想的能源法律體系應當是綜合性且分行業的，具體來說，我國能源法律體系應然的基本框架應為兩層的結構，由能源基本法作為統領，各部門能源法地位平等，相互獨立并在聯系中互相協調。而部門能源法中，根據其在產業鏈中的位置，可以分為煤炭法、原子能法等行業能源法，與節能能源法、能源監管法和能源公用事業法等能源監管與利用法。而在行業能源法中，又可以根據一次能源和二次能源的劃分，分為石油天然氣、煤炭等一次能源立法，與成品油市場管理法和電力法等二次能源立法。

（四十一）完善循環經濟立法和地方經濟立法

首先，對我國循環經濟的發展現狀進行了概括性描述。其次，梳理了我國循環經濟立法的現狀，對我國《循環經濟促進法》的內容作了概述，從各個立法層次揭示出立法的不足，指出完善之道。最后，對地方循環經濟立法的現實問題進行了深入剖析。

（四十二）京津冀協同的法治保障

京津冀地區的環境問題嚴重制約了三地經濟和社會的可持續發展，要解決區域環境問題，就要突破現行分割式的發展模式，走生態環境協同保護之路。這是對三地以往環境治理模式的重大改革，須在法治框架內進行，發揮法律規范的引領和推動作用。因此積極探索建立區域環境協同立法保障機制，增強區域環境立法的科學性、有效性，無疑會為京津冀區域生態環境的協同保護提供重要的制度支撐和法律保障。

六、完善程序法律體系

中共十八屆四中全會決定是我國加快建設法治國家的綱領性文件。該決定提出“推進以審判為中心的訴訟制度改革”，這一論斷明確了改革我國訴訟制度的目標和基本任務。以審判為中心，不僅是一個法律概念的提出，一種訴訟理念的轉變，而且應當體現為新型的訴訟制度安排。準確理解、切實貫徹以審判為中心，無疑是當前需要回答和解決的重大理論和實踐課題。對民事程序法、刑事程序法、行政程序法，甚至非訴訟程序法的完善，關系到中國特色社會主義法律體系的程序化、科學化，應當在“推進以審判為中心的訴訟制度改革”理念下進行。

（四十三）新民事訴訟法的適用及完善

本章的主要建議是：調整法典體系，將《民事訴訟法》整合為總則、分則、附則3編，民事證據和執行程序可獨立制定為《民事證據法》和《強制執行法》；完善基本原則。加強辯論原則和處分原則中當事人辯論權和處分權對法院的制約作用。構建協同訴訟模式，完善審前程序，建立以事實審為重心的一審制度，完善二審程序，完善再審程序。考慮三大訴訟證據制度的差異，建議單獨制定《民事證據法》。目前，我國民事執行程序正由單純的職權主義模式向職權主義與當事人主義的混合模式變遷，單獨制定民事執行法極有必要。

（四十四）刑事訴訟法的適用及完善

以審判為中心是包括刑事訴訟在內的三大訴訟的應有之義。在刑事訴訟領域推進以審判為中心訴訟制度的改革，必須在立法層面即刑事訴訟法中貫徹以審判為中心，即實現刑事訴訟原則、制度和程序以審判為中心的構建。只有刑事訴訟立法實現了以審判為中心，刑事訴訟實踐才能做到以審判為中心。我國刑事訴訟法第二編、第三編、第四編等各程序編的構造體例未能體現以審判為中心的訴訟理念；第一編總則關于基本原則、管轄、回避、辯護、證據、強制措施的規定也未能按照以審判為中心的訴訟理念進行設計。為此，根據以審判為中心的訴訟理念，對我國刑事訴訟制度進行全面、系統地檢討與反思，是十分必要的。

（四十五）行政訴訟法的適用及完善

1989年出臺的《中華人民共和國行政訴訟法》（下稱《行政訴訟法》）存在諸多缺陷。為解決這些問題，最高人民法院在原《行政訴訟法》頒布實施后，于2015年4月20日公布了《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》，共27條。但原《行政訴訟法》的結構性缺陷是司法解釋無法解決的，故原《行政訴訟法》的修改工作被納入立法計劃，并于2014年11月通過了修正案。未來行政訴訟法的修改在以下方面將是重中之重：貫徹優先保護公民合法權益原則、擴大行政訴訟受案范圍、擴大行政訴訟人參加范圍、擴大行政訴訟救濟范圍，堅持行政爭議解決機制中的司法最終性。

（四十六）完善非訴訟糾紛解決機制法律體系

本章闡述了我國多元化糾紛解決機制立法的現狀與不足，提出要制定多元化糾紛解決機制基本法，完善民事訴訟法關于多元化糾紛解決機制的規定。在這個領域的主要工作是：制定《社會調解法》，建立聯動解紛模式，完善《仲裁法》，增強非訴程序法律效力。在具體非訟程序法的完善方面，需要統一非訟程序稱謂，調整非訟程序類型，完善宣告失蹤和宣告死亡程序，完善公示催告程序，完善督促程序，等等。

七、完善法律體系的實踐創新

（四十七）完善法律體系與人大立法創新

黨中央高度重視我國社會主義民主政治、人民代表大會制度建設和人大工作，作出一系列重大決策部署。全國人大及其常委會按照“總結、繼承、完善、提高”原則，認真履行憲法、法律賦予的職責，堅定堅持黨的領導、人民當家做主、依法治國有機統一，大力推進人民代表大會制度理論和實踐創新，開創了人大工作新局面。章內各節從不同方面作了綜述性和總結性研究。

1.黨的十八大以來全國人大體制創新與立法工作概述。黨的十九大報告指出：“人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家做主、依法治國有機統一的根本政治制度安排，必須長期堅持、不斷完善。要支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力。”“健全人大組織制度和工作制度，支持和保證人大依法行使立法權、監督權、決定權、任免權，更好發揮人大代表作用，使各級人大及其常委會成為全面擔負起憲法法律賦予的各項職責的工作機關，成為同人民群眾保持密切聯系的代表機關。完善人大專門委員會設置，優化人大常委會和專門委員會組成人員結構。”

本節立意高遠，從全國人大在國家法治建設中的定位與功能角度展開論述。首先，分析了新時期我國民主法治建設的指導思想和原則，總結以人民為中心是治國理政的基本理念，人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家做主、依法治國有機統一的根本制度安排等論斷。其次，總結了黨的十八大以來人民代表大會制度的理論和實踐創新，包括：健全憲法實施和監督制度；修改《選舉法》，完善人大代表選舉制度；對《立法法》作出重大修改；完善立法體制機制；對《預算法》作出重要修改，完善財政預算制度；加強縣鄉人大工作和建設，夯實我國地方國家政權基礎；等等。最后，總結了全國人大及其常委會依法行使職權，為相關改革試點工作提供法律依據和支持的各項工作，如及時作出有關改革試點工作的授權決定等，打包修改相關法律，加快國家安全法治建設等。

2.人大主導立法工作的理論探索。黨的十八屆四中全會決定提出“健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用”。黨的十九大報告再次強調要發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用，這是新形勢下加強和改進人大立法工作的一個重要著力點，也是充分發揮立法引領和推動作用的必然要求。人大主導立法，是指享有立法權的人大及其常委會在制定規范性法律文件的過程中，相較于其他主體而言處于更優勢地位，且對于整個過程具有主導作用。本節圍繞人大主導立法的理論淵源與實踐問題，綜述了人大立法與常委會立法的關系，人大立法與行政立法的關系，人大主導立法與政協協商的關系，完善對人大立法權的監督以及發揮人大立法主導作用的建議；圍繞人大立法的體制機制改革問題，討論了立項機制、法規起草、審議機制、立法協調四個環節；綜述了人大協商立法的理論淵源、協商主體、協商方式；討論了人大代表作用發揮的問題與優化途徑。

3.科學立法。當前我國加強科學立法的要求是：第一，尊重和體現規律，使法律準確適應改革發展穩定需要，積極回應人民期待，更好協調利益關系，通過增強立法的協調性、及時性、系統性、可執行性和可操作性，使法律法規、規章條例立得住、行得通、切實管用。第二，創新立法思維，依據改革舉措，從經濟社會發展的實際問題和重點領域出發，制定科學的立法規劃和立法工作計劃，按照立法項目的輕重緩急組織實施。堅持立改廢釋并舉，全方位推進立法工作。第三，在抓緊制定急需法律規范的同時，更加注重法律修改、廢止和法律解釋，需要修改的法律按照程序及時修改和清理，需要賦予合法性的制度措施及時得到法律授權，使重大改革于法有據、有序進行，實現從粗放型向集約型立法的轉變。以專門立法推進立法技術的標準化。第四，建立和完善立法決策支持系統，為科學立法提供智力支持，包括建立專家咨詢系統和立法信息應用系統。第五，探索和創新立法選項機制、法案起草機制、立法協調機制、立法后評估機制、法的清理工作機制、法律法規配套機制立法工作機制。學理上的科學立法問題可以透過時間、工具、實效、成本四個維度分別探討。至于科學立法的實現方式，大體可以總結為統計研究以求實、觀古論今以明理、洞見時弊以求真、未雨綢繆以防患四個方面。

4.民主立法。民主立法是當代立法的重要理念和本質要求。在我國，民主立法是社會主義民主政治的內在要求，是堅持黨的領導、人民當家做主和依法治國有機統一的具體體現，是我國民主進程在立法工作中的集中反映。它要求立法主體、立法程序和立法內容均要體現民主性。堅持民主立法，對于保障公民行使國家管理權，提高立法質量，實現公平正義，維護社會和諧穩定，具有重要意義。本節探討了民主立法的要義和主流共識，總結了民主立法實踐中的經驗與問題，提出了當前加強民主立法的具體措施，要求發揮網絡民主立法的作用，鼓勵多樣化的立法參與形式。

5.立法實效與立法體制創新。解決政府立法中的“部門本位主義”十分重要，它是造成相關行政法律法規存在漏洞（立法滯后、操作性差、責任不明確）和行政執法主體混亂、執法趨利、執法隨意等問題的主要原因。合理設置各級政府及其所屬部門的法定職權是提高立法質量的起碼要求。政府立法質量必須采取以下六個維度的綜合評價標準（政治標準、法律標準、發展標準、先進性和超前性標準、實踐檢驗標準以及公眾滿意度標準）。當前，地方立法與社會發展的需要還有較大差距，如立法內容與上位法雷同、法規立項重點不夠突出、起草機制不夠科學、法規可操作性不夠強、清理機制不夠完善、民主立法有待進一步加強等。加強地方立法，應堅持合法性原則，防止地方保護主義；建立公眾參與機制，擴大民眾參與范圍；貫徹可持續發展理念，規范立法語言。

6.人大代表間接選舉機構制度的立法完善。“衡陽破壞選舉案”發生在地市級人大而波及省級人大，“遼寧拉票賄選案”則發生在省級人大而波及最高權力機關。幾乎在同一時間、不同地點、不同層級的人大選舉中接連發生“塌方式”的賄選事件，使最高國家權力機關開始反思人大代表賄選帶來的深刻教訓。本節提出了應對拉票賄選案的政策建議，包括繼續保持反腐敗的高壓態勢，堅決打擊、果斷查處，彰顯中央的態度和決心；積極回應實踐中提出的問題，完善制度、扎緊籬笆，維護法治的權威和尊嚴；切實保障人民當家做主的地位，加強監督、營造氛圍，保障民主的生機和活力。此外，本節還從近期和遠期兩個方面對人大代表間接選舉制度的立法完善進行了探討。

（四十八）完善法律體系與授權立法、政府立法、司法解釋

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵。”加強立法工作組織協調，是新形勢下加強和改進立法工作、提高立法質量的重要著力點。能否妥善協調好各方面關系，是立法工作能否順利進行、立法后能否順利實施的關鍵，以下幾章均要解決此問題。

1.政府法制統一研究。堅持和維護社會主義法制統一，是加強民主法制建設、做好立法工作的內在要求。我國實行統一而又分層次的立法體制，縱向看包括中央立法和地方立法，橫向看包括權力機關立法和行政機關立法。由政府立法本身的特點和社會主義法制統一的要求所決定，政府法制統一要求政府立法與人大立法之間相協調、政府立法內部相協調。但是，行政法規與法律之間，國務院部門規章與法律、行政法規之間，地方政府規章與法律、行政法規或者地方性法規之間存在縱向沖突；行政法規之間、部門規章之間和地方政府規章之間存在橫向沖突；國務院部門規章與地方性法規之間、國務院部門規章與地方政府規章之間存在斜向沖突，這些均需要高度注意。減少政府立法沖突、維護政府法制統一的對策大體有四個方面：（1）明確政府立法權限劃分；（2）加強各政府立法主體之間的溝通與協調；（3）加強備案審查、改變和撤銷制度；（4）加強法規清理。

2.授權立法制度的發展與完善。本節意在探究授權立法的理論基礎，繼而回顧新中國成立以來授權立法的發展歷程，剖析授權立法存在的問題，通過對比不同國家授權立法的現狀，借鑒吸收相關經驗，進一步尋找授權立法的完善路徑。

3.立法與司法解釋關系研究。“兩高”的司法解釋是一個極具中國特色的法律現象，就其性質而言不屬于立法。但在改革實踐中，“立法的有意沉默”與“禁止司法沉默”之間所形成的張力，在客觀上為司法機關通過自我授權擴張解釋權限提供了條件。立法機關的“簡約型”立法在客觀上形成了授權的事實，司法機關由此承擔起經驗性的立法實驗任務，并在一段時間的實驗之后將分散的司法經驗素材進行系統化。現有的有關司法解釋的研究對于此種制度性實踐的關注還相當不足，既缺乏經驗層面上的對于立法機關和司法機關之間往返反饋的合作機制的詳盡描述，更缺乏實踐功能層面上的對于立法權和司法權之間關系的深入反思。本節以全國人大常委會公開征求意見的《民法總則（草案）》作為分析對象，在客觀描述的基礎上，從制度功能的角度深入反思我國司法解釋所具有的“試行立法”功能，以及立法機關在今后應當如何處理與司法機關的這種“合作反饋”關系。

（四十九）完善法律體系與地方立法創新

1.地方立法與法律體系的完善。地方立法是法律體系的重要組成部分，地方立法質量的提高對于法律體系的完善具有重要價值。但對于地方立法主體特別是新獲得授權的設區的市來說，還屬于“新手上路”，從制度建設到實踐運作都缺乏經驗，在依法治國新形勢下面臨著各種挑戰，如地方立法的公眾與第三方參與，如何實現地方立法協調，如何監督和防范部門利益和地方保護主義法律化，等等。本節從地方立法的法制統一性與地方創新性研究，地方立法的公眾參與研究，第三方參與地方立法研究，地方立法協調研究，監督和防范部門利益和地方保護主義法律化研究等五個方面進行了梳理。

2.地方立法的制度創新與相關問題。本節首先回顧了新中國成立以來地方立法權的四個發展階段，闡述了地方立法權的憲法依據及其的意義。其次，深入分析了當前地方立法權存在的問題，諸如：（1）加大省級人大常委會負擔；（2）特定市事前審批監督機制存在問題，不利于激發地方立法的活力；（3）地方立法與上位法相抵觸，危害中央立法權；（4）地方立法民主性不足；（5）激發地方保護主義；（6）地方立法行政色彩濃厚。最后，提出了地方立法制度創新與解決思路：（1）采取成熟、漸進的方式賦予設區的市地方立法權；（2）加強地方立法民主性；（3）加強立法科學性；（4）加強立法部門與司法部門的溝通；（5）明確地方立法與中央立法的“抵觸標準”；（6）完善以備案制度為主的立法監督制度。

3.設區的市立法面臨的問題與完善途徑。新《立法法》對于地方立法權制度的修改，賦予了所有設區的市地方立法權。本節從地方立法權的制度沿革入手，探討在國家治理中地方立法權的發展變化；進而梳理總結設區的市地方立法權在權屬性質及權限范圍上的地方實踐與問題挑戰，分析設區的市地方立法權的合憲性與合理性爭議，以期對于設區的市地方立法權的行使有所裨益，引發更多理論與實務界的關注和研究。

（五十）完善法律體系與立法評估創新

1.立法評估綜述。“后法律體系”時代，立法評估成為提高立法質量、發揮立法先導作用，全面推進依法治國的重要抓手。根據立法過程的不同階段，可以分為立法前評估、立法中評估和立法后評估。目前立法評估的主要任務集中于對法律實施效果的考察。

2.立法前評估。與相對成熟的立法后評估機制相比，立法前評估工作剛剛起步，2011年青島市人大率先進行了立法前評估工作的探索，而后浙江省、遼寧省大連市才開始開展類似的工作，其中浙江省2014年印發的政府立法項目前評估規則的通知，是我國立法前評估工作規范化的開始。立法前評估研究亟待學界和實務界關注。

3.立法后評估。立法后評估作為國內外法學界公認的評價法律完善與否的重要手段，適應我國法制建設的要求，并以其制度內涵的公正性、民主性、公開性和科學性而受到法學的學界和立法機關的廣泛關注。檢驗立法工作和現行法律法規優劣好壞的標準只能是其實施效果和文本質量。對地方性法規和地方政府規章進行“立法后評估”，不僅是地方進行高質量立法的有效途徑，也是維護國家法制統一的有效措施。當前的立法后評估，在客觀上更需要對以靜態性、穩定性為特點的法律規范進行糾偏矯正，及時彌補立法漏洞。

（五十一）完善法律體系與立法評估標準的確立

立法評估標準是整個立法評估理論與實踐中最為重要的組成部分。客觀、科學、全面的立法評估標準能夠產生客觀真實的立法評估效果，從根本上提高立法質量，實現科學立法；而主觀性強、任意性大、片面化的立法評估標準則會減弱甚至破壞立法評估效果，從而可能誤導立法方向，降低立法質量。本章是前一章內容的自然延續與深化。本章首先，研究了立法評估標準確立的途徑以及影響立法評估標準客觀性的因素，由此為論證一般意義上的立法評估標準提供了可能；其次，就立法評估標準包括的主要內容作論證說明，指出立法評估標準是多向度的，既有應然意義上的，也有實然意義上的；最后，在邏輯推理、價值評判以及實證分析的基礎上了提出一般意義上的立法評估標準，并就提出的四類立法評估標準的具體內容和體現進行論證闡述，也為進一步完善立法評估標準問題提供了理論依據和基礎。