四、如何評價北洋政府的內政外交

南京臨時政府的成立標志著資產階級共和國制度在中國的誕生。但是南京臨時政府本身還面臨著極大的困難。首先是保守勢力的破壞活動。他們通過權衡認為袁世凱的軍力和財力相較革命黨都更勝一籌，因此在政治態度上更傾向袁世凱。同時，革命黨人內部也發生了思想和組織的分裂。因此在這種內外交困的情況下，1912年2月15日，臨時參議會在接受孫中山的辭呈后，被迫選舉袁世凱為臨時大總統。臨時政權遂由此轉移到袁世凱手中，這個結果成為民國政治發展的一個重要轉折點，歷史也在袁世凱就職臨時大總統后正式進入北洋時代。嚴格意義上說，從臨時政府遷至北京到國民革命軍占領北京，前后16年間北洋政府共經歷了四個不同歷史階段：袁世凱統治時期（1912—1916年）、皖系軍閥統治時期（1916—1920年）、直系軍閥統治時期（1920—1924年）和奉系軍閥統治時期（1924—1928年）。在這16年間，中國進入了政治最黑暗、社會最混亂的一段時期。特別是1916年袁世凱去世后，北洋集團內部發生分裂，在帝國主義的支持下，分別形成以段祺瑞為首的皖系和以馮國璋為首的直系兩股勢力，他們與以張作霖為首的奉系軍閥共同構成了20世紀20年代對北方政局影響最大的三股力量。

1.北洋政府時期的內政

北洋政府時期內政最鮮明的特點是軍閥割據、政權不統一。彼時舊體制已被推翻，新體制尚未形成，只有依靠私人軍事力量維持短期團結。可是這種辦法全靠高級軍官間的人身依附關系，是故難以在全國范圍內發生效力。于是“實力政治”成為公開的游戲規則，陰謀與政變成為家常便飯，一切都帶有流動性^[1]。袁世凱死后，北洋軍閥失去了強權人物操控，反而使各派系間的分裂迅速公開化。對此，曾任段祺瑞內閣秘書長的張國淦回憶道：“袁氏在世，軍隊統于一尊，并無派系可言，亦無人敢蔭此想、敢為此說；袁勢既頹，群雄失馭，互植勢力，各昵所親，遂有強為區別為直、皖系者。”^[2]此時除段祺瑞為首的皖系、馮國璋為代表的直系外，同北洋派系關系密切者還有張勛和張作霖兩股力量，其中張作霖勢力最強，先后取得了盛京將軍、督理奉天軍務的職務，后逐步控制整個東北，形成了獨樹一幟的奉系軍閥。

此時各派軍閥在袁世凱死后都處于力量上的均勢，誰也沒有能力獨自控制中央政權，因此都同意按《中華民國臨時約法》由黎元洪繼任大總統，由段祺瑞出任掌握政府實權的國務總理，馮國璋出任副總統，但這種看似均衡的利益分配實際上暗藏潛流，并沒有形成相對穩定的平靜局面。各種矛盾激化的結果，就是府院之爭、直皖之爭、北方政府與南方政府之爭，不少省內形成地區性的小軍閥之間的斗爭。因此，總體而言，政局動蕩、戰亂頻仍是這一時期中國國家政治的主要特征。不過，我們也必須看到，北洋政府在內政方面雖面臨著政局動蕩的現實阻礙，但仍有若干為人稱道之處。

首先，在政治制度方面，北洋政府基本延續了民初政府的政治制度，注重權力的相互制衡，實行立法、行政、司法的三權分立。國會行使立法及彈劾權，實行責任內閣制。大總統是國家元首同時也是政府首腦，但并不表明大總統可以專權擅政，其職權的行使同樣受到一系列的限制。在公布法律方面，大總統只能將參政院議后通過的法律加以公布，并不能直接干預制定法律；大總統發布命令亦需得到國務員副署，否則無效；大總統任命的文武職官必須得到議會的同意；其他如宣戰、締約、媾和及宣告大赦等權力亦均在國會的嚴格控制下。除此之外，我們也應該看到，北洋政府統治的16年間，雖然政治黑暗、社會失序，但不可否認的是，民主的理念已深入人心，共和的觀念已是中國人的共同信念。不論這些軍閥是怎樣窮兇極惡、不可一世，也不論他們怎樣賄賂公選、營私舞弊，但在他們攝取權力時，都要顧及民意，考慮取得權力的形式和程序的合法性。從整體看，雖然以私人利害關系為取向的傳統模式依然擁有力量，但權力取得的趨勢卻是走向更開放的競爭。

其次，在經濟方面，一戰時期中國迎來了資本主義發展的第一個黃金時期。戰爭顯著增加了世界對植物油、有色金屬等食品和原材料的需求。作為初級產品的主要供應國，中國正處于滿足這一需求的有利地位。即使到戰后，各國出于戰后重建的需要，不斷加大從我國進口此類初級產品的力度，如1919年上海的出口額就較前一年增長了30％^[3]。與此同時，由于銀價上漲及隨之而來的匯率上升，中國企業也開始從不斷擴大的國內市場和持續發展的生產力當中得到了好處。由于受到國內外市場的刺激，國內棉紡、卷煙、制鹽等工業產量迅速增加。以棉紗生產為例，1919年全國棉紗產量為658748錠，到1922年，已增加至1506634錠，其中63％屬于中國廠主^[4]。在紡織業方面，1913—1922年紗錠數由83萬余枚增加到310余萬枚，增加了3.7倍。布機由5980臺增至16324臺，增加2.73倍。煤產量自1912年的900萬噸左右增加到1927年的2400余萬噸，由世界第11位升至第8位^[5]。煙草和卷煙工業也獲得了相當大的發展。與此同時，中國機械制造工業所取得的進步也頗引人注目：1919年生產出中國第一架飛機“甲型一號”；1919年8月福州船政局又造出了中國第一架雙翼水上飛機“甲型一號”，此后造出了雙座教練機、海岸巡邏機、魚雷轟炸機等17架飛機；1920年制造出中國第一艘萬噸輪，此后又連續建造了4艘^[6]。此時上海、天津、武漢、廣州等城市已經成為中國機械制造工業的中心地帶，而這一時期機械制造業的發展也為后來中國工業化的發展奠定了堅實的物質基礎。

最后，北洋時期的文化思想和教育事業實現了長足發展，官方教育與民間教育同步，中國學校與外國學校并存。在文化方面，北洋政府時期的言論自由、結社自由，大大促進了新文化運動的發展，中國近現代很多的文化大師都涌現于這一時期。魯迅、蔡元培、李大釗、陳獨秀、胡適、梁實秋、辜鴻銘、傅斯年等都出現在這個時期，當代中國社會科學和人文科學也大多是在這個時期有了堅實的奠基。在高等教育方面，得益于蔡元培的支持，北京大學在這一時期成為自由民主思想的集中地，各種社會思潮自由傳播，尤其是在五四運動之后，基爾特社會主義思潮、新村主義思潮、工讀主義思潮、實用主義思潮、無政府主義思潮、教育救國思潮、實業救國思潮、共產主義思潮，彼此之間互相滲透、互相影響。張東蓀、周作人、胡適、李大釗、陳獨秀、錢玄同都成為此時宣傳新思想的先鋒。因此，總體來看，北洋時期是我國近代史上少見的思想文化大繁榮、大發展的時期。

2.北洋政府時期的外交

清朝覆亡后，北洋政府成為國際上代表中國的合法政府。但值得注意的是，北洋政府時期中國國力的貧弱使國家財政在很大程度上依賴于對外舉債。這一點北洋時期曾擔任財政、交通總長的曹汝霖曾明確指出：“財政困難已達極點，各省應解之款，都為都督扣留；發行國內公債，則舊公債尚未整理，續募為難。”^[7]事實上，從袁世凱去世后至1928年，北洋政府在財政方面對國外勢力的依賴決定了他們在外交上的羸弱。以至于當南方的國民政府公開提出反對帝國主義的口號時，北洋政府甚至連列強主動提出的解決中國關稅自主問題的“關稅會議”也沒能開成功^[8]。

作為一個主權國家，北洋政府在確立中國外交的正規化、人才培養的現代化和爭取國家正常權益方面，都取得了頗為人稱道的成就：首先，改造清末舊式的外交機構。北洋政府通過建立現代化的外交機構，如設立外交部來推動外交機構的正規化、現代化。其次，北洋政府培養了一批專業化、技術化的新式外交官來填補中國外交方面的人才空缺。其中顧維鈞、王寵惠、余日章等人都是其中的杰出代表。他們不僅曾在國外接受專門教育，也是中國較早了解國際情勢的外交群體。再次，由于地方軍閥不管外交，且很難系統地了解國際事務，使得政府中的外交官威望崇高，外交可以不受黨派利益牽制，能夠從現實的國家利益出發，比其他部門更能獨立決策且具延續性。當時北洋政府雖然國力衰微，但仍是被國際承認的中國政府，在國際上代表中國。針對晚清以來中外之間存在的由各種不平等條約搭建起來的不平等關系，1919年以后北洋政府正式對外提出“修約”外交，并開始朝“有約國”、“戰敗國”及“無約國”三個方向發展：（1）對有約國，中國在巴黎和會上要求其舍棄管轄勢力范圍等7項特權。雖最終大會未予受理，但這是中國首次對外明確表達對條約束縛的不滿，反映了中國對此問題的明確態度和獨立看法。（2）對戰敗國，要求廢除舊約重訂平等新約，得到允準。1921年5月簽訂的《中德協約》就是在這一背景簽訂的平等新約，甚至還得到了近代罕見的戰爭賠款。（3）對無約國，堅持平等互惠立場但不再給予對方特權。從以上三點不難看出，北洋政府時期中國雖處于弱國地位，但在歷史上仍具有不可忽視的積極意義。

歷史的發展總是充滿了迂回曲折，辛亥革命的勝利與中華民國的建立并未動搖舊社會原有的基礎，新舊勢力還依舊在你爭我奪中互相角力。經歷了二次革命、護國戰爭、張勛復辟、府院之爭、護法戰爭、直皖戰爭、直奉戰爭，中國社會并沒有迎來期盼已久的和平安定局面。然而，必須指出的是，盡管北洋政府時期戰亂頻仍，人民慘遭蹂躪，但其內政外交還是在逆境中取得了一定成績：其一，經濟發展速度加快，特別是1914—1918年，被譽為“中國資本主義發展的黃金時期”。尤其是沿海地區的輕工業發展迅速，為民族資本的發展奠定了基礎。其二，政治上繼續追求民主自由與“司法獨立”，盡管在軍閥混戰、政局動蕩的條件下“三權分立”始終沒能完全付諸實施，但畢竟是對辛亥革命民主共和遺產的歷史傳承。其三，教育發展思想繁榮。官方教育、民間教育、外來教育在中國并行不悖。特別是五四運動爆發后，各種社會思潮競相迸發，一時間形成了自由開放的良好氛圍，為中國社會的思想解放和文化繁榮創造了條件。其四，北洋政府時期的外交也取得了一定的成就：在華盛頓會議上最終廢除與日本簽訂的“二十一條”，在巴黎和會上中國第一次以戰勝國的身份出現在國際外交舞臺，是中國積極利用國際公約、加入國際社會的重要一頁。

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注釋

[1]黃仁宇.中國大歷史.北京：三聯書店，2008：338.

[2]張國淦.張國淦文集.北京：北京燕山出版社，2000：198.

[3]費正清.劍橋中華民國史：上.北京：社會科學出版社，1994：797.

[4]同①799.

[5]陸仰淵，方慶秋.民國社會經濟史.北京：中國經濟出版社，1991：132.

[6]劉海燕.中國企業史：典型企業卷（上）.北京：企業管理出版社，2002：388.

[7]曹汝霖.西原借款之原委.近代史資料，1979（1）.

[8]1922年的華盛頓會議決定由13國和中國一起討論中國增加關稅稅率、裁撤厘金和關稅自主問題。1925年10月，關稅會議在北京開幕。由于在先實行關稅自主還是先裁撤厘金問題上的意見分歧，也因為孫傳芳、馮玉祥、吳佩孚等利益集團的反對，始終沒能達成協議，1926年段祺瑞政府垮臺之后，關稅會議最終不了了之。