前言

我們生活在一個快速城市化的時代，近年來，在全國范圍內，每年都有一千多萬農村人口通過轉移就業，來到城鎮居住和生活。隨著城市人口所占比重不斷提高，城市治理在地方治理中的地位也日益凸顯。早在兩千多年前，古希臘先賢就指出，城邦的存在是為了“優良的生活”。城市之所以能夠提升生活品質，就在于其提供的公共服務更為優質、更為配套、更為便利。

本研究從公共服務的視角，將“城市”界定為優質公共服務資源高度集聚的地理空間，為理解城市的性質、城市治理的使命和制度演化提供了一個新維度。城市治理的基本使命，一是提供優質公共服務體系，提升相互配套性，增進對工商業的吸引力，滿足市民更高層次的公共服務需求；二是建立可持續的財政資金籌集機制，不斷改進公共服務。

本書關注于中國城市治理的一些熱點議題，涉及城市治理的制度發展、模式解釋、市縣關系、跨界治理、跨部門協同、街道管理、社區服務供給、市政績效評估等問題，試圖澄清一些認知誤區。隨著交通擁堵、環境污染等“城市病”日益凸顯，城市問題已經引起社會持續關注，相關改革也在快速推進之中。改進城市治理，既要堅持制度創新，完善體制機制，也要重視理論研究，深化對重大議題和熱點問題的認知。

我們看到，在中國市場化改革中，城市治理出現了一種“雙重聯盟”格局。一是致力于經濟發展的力量形成的增長導向的精英聯盟。20世紀80年代以來，隨著黨和政府工作轉向以經濟建設為中心，企業家群體開始崛起，政企聯盟成為地方治理的一種行動戰略。為吸引企業投資，城市政府出臺優惠政策，簡化行政流程，主動推進治理創新。國家實施科教興國戰略，知識的價值得到提升，知識精英的話語權擴大。為提升決策科學化水平，技術性知識受到重視，各級政府組建專家咨詢委員會，在決策過程中注重聽取專家意見。從個體影響力看，社會精英具有與決策者直接對話的渠道，在政策制定中具有一定話語權，對社會輿論也有較大影響力。

另一是社會成員在自我保護中形成的維權導向的社群聯盟。他們通過組織集體行動，進行自我保護，防止增長機器的“任性”行為對自身造成傷害?？枴げㄌm尼指出，現代社會的各種變化受一種“雙向運動”所支配，即市場的持續擴張以及這一運動所遭遇的在特定方向上制約其擴張的反制運動。隨著市場化改革的推進，城市也出現了制約增長導向的精英聯盟及其“任性”行為的社會反制運動。面對市場主體突破法律和倫理底線的行為，在焦點事件的觸發下，公眾自發參與或有組織地開展活動，針對補償、欠薪、環境、安全等問題，表達共同訴求，組織社會抗爭，形成群體性事件。諸如連云港市抗議核廢料項目、仙桃民眾反對垃圾焚燒項目、黑龍江龍煤集團工人聚眾討薪事件等，都展現了普通民眾為維護自身權益而開展的自我保護運動。

從力量對比看，精英聯盟顯然處于優勢地位，具有更好的組織性，主導著城市治理的公共政策過程。為了吸引外來投資，地方政府紛紛設置投資項目“綠色通道”，簡化審批流程，提高審批效率。一些城市還提出了“親商”“安商”“富商”“穩商”等口號。增長聯盟的形成，為城市發展注入了強勁動力，也極大地改變了城市面貌。

改革開放以來，在“效率優先，兼顧公平”的價值導向下，城市政策制定從閉門決策走向精英參與，注重應用技術性知識，提升決策的理性和有效性。這種精英聯盟主導的城市治理取得了顯著成就，使得城市擁有了良好的基礎設施、快速擴展的新城區、有競爭力的制造業、快速增長的財政收入、龐大的中產階級隊伍。

同時，精英聯盟主導的城市治理也存在公共服務偏向性、公共空間供給不足、商品房價格高企、鄰避沖突問題凸顯、群體性事件較多等問題。我國城市普遍存在的廣場舞現象，其中的一個重要原因就在于社區公共空間供給不足，尤其是室內公共活動空間缺乏。一些商品房小區，除了居民住房的私人空間，就是商場、銀行、餐飲、生鮮菜市、中介服務、家政服務等私人空間，開發商將房屋銷售殆盡，有的連居委會辦公都找不到場所，居民組織集體健身娛樂活動只能尋找露天場所。近年來，鄰避沖突、群體性事件高發，也已成為城市治理不得不面對的挑戰。

公共決策不可避免要涉及事實要素和價值要素的判斷，事實判斷存在客觀的經驗真理，專家掌握著一定的專業技能和知識，其參與決策過程具有優勢，但對于價值問題，其判斷取決于人的主觀偏好，專家并不具有資格代替公眾執行價值判斷。從知識應用看，城市善治既要應用專家知識，也要識別公眾偏好，既要應用硬知識———可重復的技術性知識，也要應用軟知識—— —特定情境下的地方性知識，既要發揮精英聯盟的作用，調動企業家和專家的積極性，也要傾聽社群聲音，尋求最大公約數。

我們看到，在實踐中，城市治理過于強調硬知識，而對軟知識重視不夠。如果不充分應用軟知識，城市治理就會犯很多常識性的錯誤。以城市規劃為例，城市規劃需要發揮規劃師的想象力，需要應用技術性知識，同時也要應用地方性知識，在傾聽中識別當地社會的價值偏好和發展需求。沒有傾聽，就沒有空間正義；沒有空間正義，就談不上一流的城市規劃。中國有一句古話說“知易行難”，城市治理需要傾聽社群聲音，應用地方性知識。這個觀念接受起來并不難，然而，落實到行動中卻是十分艱難。我們看到，在公共決策中，精英聯盟總是傾向于把價值問題轉化為技術問題。中國城市治理面臨的最大挑戰，就是如何在精英聯盟和社群聯盟之間構建對話平臺，更廣泛地聽取不同社群的利益訴求，增進利益協調，從而兼顧多方利益。

當前，我國正在推進國家治理現代化、新型城鎮化，致力于提升城市治理水平。改進城市治理，需要堅持以人為本，凸顯公平正義，以保障公平共享作為城市治理的出發點和落腳點。鑒于此，我們既要支持城市發展，也要凸顯回應導向，增進對話民主，構建更好的城市制度。

第一，需要整合城市熱線，便于公眾參與。當前，城市政府各部門都設有熱線電話，公眾很難記得住，部門熱線也不容易打得通。借鑒國外先進經驗，有必要整合各部門的熱線電話，形成統一的緊急救助熱線、非緊急救助熱線。如果緊急救助熱線整合存在困難，可先從非緊急救助熱線整合開始。

第二，要構建兩大聯盟之間的對話機制，推進民主治理。城市治理利用各方知識、識別各方偏好，需要構建集體論壇，將利益相關者納入進來，彼此在對話中增進理性，在協商中集聚共識，形成集體行動。委員會制度是促進民主治理的一種有效制度安排。問題是，目前城市設置的很多委員會，有的只是名為委員會，實際卻是行政化運作。

第三，要推進整體治理，化解“碎片化”問題。城市作為一個系統，其規劃、建設和管理涉及多個部門，需要相關部門采取協同行動。例如，城市空間規劃涉及發改、規劃、國土、環境等多個部門。為減少推諉扯皮和政策沖突，需要強化整體治理，推進大部門制改革，完善跨部門協同的制度安排。

第四，要改進市政績效評估，強化自下而上的問責約束。績效評估對于提升行政部門的責任性、回應性和服務效率具有重要作用。目前，市政績效評估大多注重內部控制，通過自上而下途徑開展績效測量和考評。提升公共部門對社會需求的回應性，有必要增進政府與社會的互動，改進公眾滿意度評估，實行自上而下評估與自下而上評估相結合。

總之，城市是人類文明的結晶，城市興則國家興，城市強則國家強；城市是國家治理的縮影，城市善治，則國家善治；城市是國家創新的源泉，新制度在城市試點，再形成擴散效應。回應導向的城市治理，既要發揮精英和專家作用，也要改進政策系統，增進協商民主，傾聽社群聲音，在對話中集聚共識，促進包容性發展。