第一節 學堂興起與勸學所的設置

一、學堂興起與教育行政機構的出現

在傳統中國，州縣以下基層社會的“鄉學”是由書院、社學、義學組成的。蕭公權先生指出，清代書院的性質最初是私人的或半官方的，由鄉紳或在當地供職的官員所設立。社學則是鄉村社區的學校，主要吸收本鄉年十二以上、二十以內子弟入學。義學于康熙中后期在朝廷的命令和提倡下開始出現，目的是為無力上學者提供學習機會。上述“鄉學”都是在地方官和紳士的合作和努力下創辦的。^[1]這些學校的經費來自富紳的捐助，有時官府也給予一定的補助，有的書院、社學、義學都有自己的田地，用收取的租金作為學校經費。除此之外，鄉村中還存在大量由家族、家庭、個人或村民聯合設館招徒的私塾。私塾一般規模較小，以鄉紳擔任塾師，往往都要向學生收取一定的學費（有的地方可以收取實物）。“鄉學”中的社學、義學、私塾帶有啟蒙學校的特點，但從整體看，都是整個科舉教育中的一環，所學內容不出儒家經典。隨著時間的推移，社學、義學的“冒濫”日益嚴重，大多有名無實甚至消失。^[2]與此同時，私塾則有一定程度的發展。

清代州縣雖設有教諭、學正、訓導等教職（亦稱學官、教官），但他們主要受省學政大人的領導，負責監督指導官辦的州縣學校的學生。^[3]實際只是負責管理以參加科舉考試為目標的生員，并不涉及鄉學，并不是州縣教育管理部門。

近代中國的新式學堂出現在洋務運動時期，但作為朝廷政策予以提倡和推行，則是在甲午戰爭以后。這一時期的新學堂不僅數量少，而且主要集中于通商口岸和商埠之地。光緒二十七年（1901年）張之洞、劉坤一上變法奏議三折，提出參酌中外情形、酌擬設學堂辦法：在州縣建立從蒙學、小學校，到高等小學校的學校體系，童子八歲入蒙學，十八歲高等小學校畢業后作為附生，進入設于府的中學校學習。^[4]實是提出了在州縣推行基礎教育的問題。

清廷宣布實行新政后，多次下詔興辦學堂。光緒二十七年八月（1901年9月）上諭要求“將各省所有書院，于省城均改設大學堂，各府廳直隸州均設中學堂，各州縣均設小學堂，并多設蒙養學堂”^[5]。光緒二十九年（1903年）頒布的《奏定學堂章程》中，更是具體提出每府設中學堂，州縣量力酌辦，城鎮鄉設高等小學堂，每百家以上之村設初等小學堂的要求^[6]。光緒三十一年八月（1905年9月），清廷在停止科舉諭中，又明確提出“多建學堂，普及教育”問題，并責成各省督撫實力通籌，“嚴飭府廳州縣趕緊于城鄉各處遍設蒙小學堂，慎選師資，廣開民智”^[7]。普及教育、廣設學堂，成為清末新政的既定國策，這一舉措極大地推動了新式教育向州縣的發展。

為適應新式學堂發展和管理的需要，一些省先后設立省級教育行政機構。光緒二十七年六月（1901年7月），湖廣總督張之洞設立湖北全省學務處，設總辦二員，委員八員。^[8]第二年直隸設置學校司，下分專門教育、普通教育和編譯三處，設督辦一員，各處總辦三員。^[9]湖南學務處亦于該年成立，“所有省城大學堂以至各府廳州縣之中小蒙養學堂，并省城已設之農務工藝學堂，現設之武備學堂，統歸該處督率稽核”^[10]。此外，還有廣東、山西、四川、山東、江蘇、江西、安徽、甘肅、陜西等省先后設置學務處。^[11]1903年頒布的《奏定學堂章程》總綱《學務綱要》中提出：“各省府廳州縣遍設學堂，亦須有一總匯之處，以資管轄，宜于省城各設學務處一所，由督撫選派通曉教育之員總理全省學務，并派講求教育之正紳參議學務。”^[12]正式將學務處作為新式教育的主管部門。而原來主管科舉的學政則隨著科舉制度停廢，日益處于邊緣和尷尬的地位。1905年，學部正式建立，成為中央教育行政管理部門。^[13]1906年，學部奏請各省廢學政改設直省提學使司，設提學使一員，“統轄全省地方學務，歸督撫節制”，提學使司成為統一的直省教育行政機構。

清廷發展新式教育的目標是“各省府廳州縣遍設學堂”。學堂在州縣得到發展是在20世紀初年。正是在這個過程中，州縣新式教育的主管部門應運而生。有一則史料敘述了江蘇寶山縣新式學堂誕生以及學務機關出現的情況：

吾邑興學發端于清光緒二十九年，其時只一縣學堂耳。經三十年而至三十一年，三年之間，各廠漸有一二蒙學之設置，其各廠之經理學堂事務者，名曰學董，大都以原有廠董兼之。而居中馭外，實以縣學堂為全縣學務之一機關。迨三十二年，仿上海通州制設學務公所，公舉邑紳董理其事，雖非法定機關，略含行政意味。于是縣學堂與各蒙學之界限乃漸分劃，各廠之蒙學亦漸遍設。各學董對于本地方學堂之籌畫經費、任用教員、受學務公所之指揮監督，學務公所乃代縣學堂而為全縣學務之一機關。^[14]

寶山縣經歷了從縣學堂兼管全縣學務到設置學務公所的演變，直至1906年學部頒布勸學所章程后，寶山學務公所遵章改設勸學所。這從一個側面反映，州縣教育行政機構是適應興學的需要而出現的。

各地州縣學務機構的建立不在少數。四川學務處成立后，于1905年札各府州縣，要求各府、廳、直隸州設立“綜核所”，州縣設立“學務局”。^[15]兩廣學務處成立期間，亦有一些縣成立學務公所，設所長一員，還設文案、會計、查學、內外董事各員。提學使司成立后，要求已成立學務公所全部改為勸學所，原所中各員得力者派充各區勸學員。^[16]浙江一些州縣也設立了學務公所，1906年學部章程奏定后，巡撫張曾敭札飭各屬一律改為勸學所。^[17]

二、勸學所的設置

以目前所看到的資料而言，最早以“勸學所”作為州縣學務機構之名的，是直隸。《清史稿》有云：“勸學所之設，創始于直隸學務處。時嚴修任學務處督辦，提倡小學教育，設勸學所，為廳州縣行政機關，仿警察分區辦法，采日本地方教育行政及行政管理法，訂定章程，頗著成效。”^[18]嚴修熱心辦學，先后擔任直隸學校司、學務處督辦，并兩次赴日本考察學校教育及教育行政管理，勸學所是他借鑒日本經驗后提出的當屬無疑。但說1905年8月，嚴修令直隸學務處“于各府直隸州特設勸學所，以次至所屬城坊村鎮勸諭設學”，將勸學所視為嚴修的命令，則是將歷史過程簡單化處理了。因為無論是學校司還是學務處，都是總督直接統轄的機構，其督辦各項學校事務必須“大事上之總督，小事由司酌核辦理”^[19]，令州縣辦勸學所這么大的事，必須先請示總督并得到批示后方能下達命令。1905年《北洋官報》刊登有一封直隸總督袁世凱飭學務處札：

照得直隸學務開辦有年，惟天津一縣較為興盛，此外各屬大半虛文搪塞，規制不完，刁紳劣董則把持公款，以死相持。無識愚民則造作謠言，視為畏事。雖有查學之員分投演說，但員數無多，去留無定，安得家喻而戶曉之應。于各府直隸州特設勸學所，以次至所屬城坊村鎮，勸諭設學，統計地方之學費，強迫及歲之兒童。須知士子非入學無以進身農工商業，非入學無以成業，凡民非入學無以謀生，富民非設學無以長子孫而惠鄉里。東西各國普及教育之制，及市町村分擔經費之由，尤必瘏口嘵音，殷殷勸導。此項勵學人員如何遴派，公費如何核定，應否與查學員暨講習所聯為一氣，分任權責，仰學務處條議章程，呈候通飭切實遵行。^[20]

此材料說明，嚴修赴日考察后有了在州縣設勸學所的提議，得到直督袁世凱的首肯。在此之前，直隸有的州縣已有學務公所之設，但推廣學務的阻力不小，現改為“勸學所”，就在于州縣學務的推廣還須大力宣傳勸導。“勸諭設學，統計地方之學費，強迫及歲之兒童（入學）”是勸學所的主要職責。

四個月后，學務處擬定章程上呈。袁世凱立即作出批示，認為所擬章程“查照日本明治初年學制，極合過渡時代教育辦法，又斟酌本地情形，用意善候”，要求立即將章程排印并通飭各屬遵行。但已不僅僅是“各府直隸州”，而是“各府直隸州縣”，并將建立勸學所列為各地方官的考成內容。學務處在擬訂實施辦法時則提出請總督飭各府廳直隸州于三個月內開辦勸學所，以為所屬州縣模范，各州縣則在六個月內開辦，并要求各地在籌辦勸學所時先開教育講習科。^[21]

直隸學務處制定各屬勸學所章程共有10條，分別確定了勸學所的組織和職能。

在組織方面，定勸學所為府廳州縣全境學務總匯，設總董一員，“以本籍紳衿年三十以外，品行端方，曾經出洋游歷或曾習師范者為合格”，由地方官選擇，稟請學務處札派。總董“綜核各區學事”。

各屬劃分學區，以城關為中區，所屬村坊集鎮三四千家為一區，少則兩三村，多則十余村，皆依據所轄地方之廣狹酌定。每學區設一勸學員，“以本區土著之士紳夙能留心學務者為合格”，由總董選擇，稟請地方官札派。勸學員于本管區內任調查、籌款、興學事項，商承總董擬定辦法，勸令各村董或村正副切實舉辦。勸學所應開教育講習所，吸收各區勸學員參加，研究學校管理法、教育學，奏定學堂章程，一月畢業后赴本區任事，以后每月會集一次，地方官和總董必須到場。勸學員還要記勸學日記，由總董匯核。

勸學所的職能，首先是“勸學”。章程要求“按戶勸學”，即勸學員要調查學齡兒童并隨時登記在冊，挨戶勸導，說明學堂的目的是培養學童之道德，學童入學不僅對謀生治家大有裨益，而且可以強健身體。每年兩學期以勸募學生之多寡定勸學員成績優劣。

其次是“興學”。此為學堂董事之責，但須與勸學員會議后決定。即計算學齡兒童數后確定應設初等小學數；根據各村人家遠近確定學堂地址；查明哪些廟宇鄉社不再祀典可歸學堂之用；確定學堂班次、人數，劃定學童入學學校；商定課程、延聘教師、選用司事；稽查功課及款項；設立半日學堂。

再次是“籌款”。勸學所經費主要來源于“各處不入祀典之廟產”“迎神賽會演戲之存款”“紳富出資建學”“酌量各地情形令學生交納學費”。章程明確規定：“學堂經費皆責成村董或村正副就地籌款，官不經手。”勸學員隨時稽查并報告勸學所，由總董總其責，每年兩學期之末由勸學所造具表冊，匯報地方官，并榜示各區，以昭核實。

最后是“開風氣”“去阻力”。勸學員要隨時訪有急公好義之紳耆，請其襄助學務；訪有勝任教員之人，隨時延聘；選擇本區適中之地，組織小學師范講習所或冬夏期講習所；組織宣講所閱報所；介紹好學之士入本府師范學堂或本城傳習所學習；已有志愿自費出洋留學者，可介紹于學務處。對于阻撓學務之劣紳、地棍、愚民，勸學員查出后通知勸學所稟明地方官分別辦理。^[22]

該章程確定了以本地紳士、本地經費辦本地教育的主旨，同時又明確勸學所“一切事宜由地方官監督”，即總董、勸學員由地方官札派，勸學所各項工作要向地方官請示匯報，地方官對勸學所各員獎懲可提出意見并稟明學務處。

直隸通飭各府廳州縣設立勸學所一事很快在其他省產生積極效應。福建泉、龍、漳、永四屬紳商學生五百余人，公稟省憲，請仿直隸例于學務處分派視學員外，另設勸學所，由紳籌款自辦學堂，并公選安溪高等小學堂長林君為監督，駐扎漳州，按月輪往四屬，厘定學章、考察勤惰。^[23]

山東歷城縣令以鄉間欲設學堂，皆因不諳管理教育之法，未能相合，特稟上憲，在縣城內設勸學所一處，“凡鄉間欲立學堂可赴勸學所詳詢一切辦法，教員欲習教育新法者亦可赴所學習”。巡撫楊士驤以此法簡便易行，遂飭通省一律照辦。^[24]

在浙江嘉興府，先是有秀水紳士陶惺存等開會集議籌辦勸學所，公舉陶君為總理，改振秀書院為勸學所，并討論了簡章、經費和劃區問題。接著，嘉興縣紳士也集議在嘉興縣學堂成立勸學所，投票公舉錢敏甫為總理。第一次會議就討論決定抽絲酒稅和單串票厘為辦學經費。^[25]

上述勸學所有的是官府下令舉辦，有的則是當地紳士自發設立，在功能上并不完全一樣。福建漳州地方勸學所更接近直隸辦法，為推廣學務的機構；山東歷城縣則是把勸學所作為教育的咨詢和培訓機構；而浙江秀水勸學所成立后，更偏向于籌措教育經費。然而無論職責偏重什么，各地勸學所的出現都說明州縣新式學堂的發展需要設立教育行政管理機構予以指導。

光緒三十二年（1906年）四月，學部奏請裁撤學政，改設直省提學使司，并著眼于“地方官應辦之學務，統系不定則推諉恒多，權限不明則侵軼可慮……尤重在教育行政與地方行政之機關各有考成”的考慮，規定各廳州縣均設勸學所，劃分區域勸辦小學，以期逐漸推廣普通教育。^[26]

不久，學部奏定《勸學所章程》，定“各廳州縣應于本城擇地特設公所一處，為全境學務之總匯，即名曰某處勸學所”。章程許多內容與直隸學務處所頒章程相仿，但也有一些改進的內容：

第一，定總董由縣視學兼充，“綜攬全縣學務”。此前直隸學務處時期，已建立查學制度，查學員由學務處領導，分府或直隸州巡視下屬各縣學務。^[27]但直隸勸學所章程并沒有要求州縣設查學員。現在，部頒章程確定每縣必設視學，這就確立了學部視學、省視學、縣視學的三級視學制度。在省視學查驗各州縣籌款興學情況時，由視學兼總董將各區情形向省視學詳述。

第二，定各屬地方一律設立宣講所，遵照從前宣講《圣諭廣訓》章程，延聘專員，隨時宣講。村鎮地方亦應按集市日期派員宣講。宣講內容包括《圣諭廣訓》，教育宗旨（忠君、尊孔、尚公、尚武、尚實五條諭旨），以及學部頒布宣講之書，國民教育、修身、歷史、地理、格致等淺近事理，白話新聞。宣講員由勸學所總董延訪，呈請地方官札派，以師范畢業生及與師范生有同等之學力、品行端方者為合格。宣講一切章程規則由勸學所總董經理，受地方官及巡警之監督。^[28]

學部章程頒布后，各地勸學所陸續設置。在直隸，大興縣令楊大令熱心興學，以四鄉學務尚未發達，非設法講求不足以廣培植，在大興學堂設勸學所一區，并分派勸學員親臨四鄉，竭力勸導。^[29]

在浙江，處州府青田縣姚大令籌辦勸學所，以日本師范畢業生王觀瀾為總董，借育嬰堂房屋開辦。所定學區以城關為中區，以村莊市鎮四五千家為一區，少則兩三村，多則十余村。^[30]

在江西，進賢縣羅大令會商教諭，在明倫堂設立總所一處，名曰進賢中區勸學所，以為全邑學務之樞紐，遴選總董及勸學員，一面編就勸學白話連同部頒章程各印千本，發交勸學員攜赴各鄉隨處演說。^[31]

總之，學部章程發布后，一些地方的勸學所在官方的主持下創辦，但由于地方官的態度不一，進展有快有慢。在安徽省，1906年提學使司成立，同年成立的勸學所只有3所，第二年發展到34所，1908年又增加12所，至1909年達到52所。^[32]江西提學司1909年年初還札飭各府廳州縣迅即會紳開辦勸學所。據稱，當時江西只有11個州縣札派了總董，各屬或因視學總董未易其人，或因經費猝難籌辦，彼此互相觀望。為此，學司要求各屬勸學所必須于1909年上學期前一律稟報成立。^[33]

據宣統元年（1909年）學部統計，全國廳州縣已經設有勸學所1588個，總董1577人，勸學員12066人^[34]，可知大部分州縣都設立了勸學所。