第一章 導(dǎo)論

第一節(jié) 宏觀審慎監(jiān)管政策緣起

金融業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)毋庸置疑，它的快速增長(zhǎng)不僅可以直接增加社會(huì)總產(chǎn)出、優(yōu)化資源配置，還可以為實(shí)體經(jīng)濟(jì)提供資金支持，從而間接促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但金融體系也存在與生俱來(lái)的順周期性，表現(xiàn)為在實(shí)體經(jīng)濟(jì)的繁榮時(shí)期，由于抵押資產(chǎn)升值，銀行對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)前景盲目樂(lè)觀，產(chǎn)生擴(kuò)大信貸供給的沖動(dòng)，最終推動(dòng)經(jīng)濟(jì)向過(guò)熱方向進(jìn)一步擴(kuò)張。而這一階段發(fā)放的貸款極有可能在經(jīng)濟(jì)衰退階段轉(zhuǎn)化為不良貸款。與之相對(duì)應(yīng)，在實(shí)體經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)衰退跡象時(shí)，財(cái)務(wù)狀況不佳的企業(yè)面臨抵押物價(jià)值下降的局面，此時(shí)銀行將采取提高貸款發(fā)放門檻等一系列“惜貸”措施來(lái)規(guī)避信貸風(fēng)險(xiǎn)，而信貸供給量的急劇萎縮進(jìn)一步惡化實(shí)體經(jīng)濟(jì)。信貸市場(chǎng)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的上述動(dòng)態(tài)反饋機(jī)制被稱作“金融加速器”。^[1]通過(guò)“金融加速器”機(jī)制，信貸擴(kuò)張與收縮的順經(jīng)濟(jì)周期特性不僅增加了金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，而且加劇了宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。^[2]2008年由美國(guó)“次貸危機(jī)”所引發(fā)的全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)就是信貸順周期性未能得到有效控制的結(jié)果。作為此次危機(jī)的導(dǎo)火索，美國(guó)短期利率提高，導(dǎo)致次級(jí)房屋信貸行業(yè)資金鏈條斷裂，信貸違約現(xiàn)象激增，其后大規(guī)模信貸緊縮進(jìn)一步加劇了房地產(chǎn)泡沫的破裂。危機(jī)發(fā)生后，世界各國(guó)為應(yīng)對(duì)危機(jī)的負(fù)面影響，紛紛采取了諸如連續(xù)降息、加大注入資金等刺激經(jīng)濟(jì)的措施。與此同時(shí)，完善金融業(yè)監(jiān)管體制與轉(zhuǎn)變監(jiān)管思路成為廣泛共識(shí)。

金融監(jiān)管主要分為審慎性監(jiān)管和限制性監(jiān)管，其中發(fā)揮核心作用的是審慎性監(jiān)管。審慎性監(jiān)管又分為微觀和宏觀兩個(gè)層面。傳統(tǒng)的金融監(jiān)管注重微觀層面，目的是降低單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)金融消費(fèi)者利益。微觀審慎監(jiān)管的邏輯是保證單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的安全以確保由其組成的整個(gè)金融體系安全，是一種自下而上的監(jiān)管思維。而正是這種盯住單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的割裂式風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管模式，使得只有站在系統(tǒng)層面才能發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)被視而不見(jiàn)，這就決定了傳統(tǒng)微觀審慎監(jiān)管極易忽視金融機(jī)構(gòu)與金融市場(chǎng)以及整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)之間的交互影響。美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供的數(shù)據(jù)顯示，2006年，99%投保的美國(guó)金融結(jié)構(gòu)滿足或者超出了最高資本監(jiān)管要求，美國(guó)卻仍然成為爆發(fā)全球性金融危機(jī)的中心。^[3]這是因?yàn)槲⒂^審慎監(jiān)管的邏輯存在嚴(yán)重的“合成謬誤”。^[4]金融機(jī)構(gòu)之間的相互關(guān)聯(lián)使得個(gè)體層面的穩(wěn)健在宏觀層面存在脆弱性。^[5]確保各個(gè)機(jī)構(gòu)穩(wěn)定還可能由于過(guò)度保護(hù)而破壞市場(chǎng)效率與規(guī)則，微觀層面的不規(guī)則性金融問(wèn)題會(huì)在“創(chuàng)造性破壞”機(jī)制下培育更加充滿活力的金融體系。^[6]微觀審慎政策的另一個(gè)“合成謬誤”是認(rèn)為對(duì)單一機(jī)構(gòu)所采取的孤立性調(diào)控措施必定得到總體層面的期望效果。^[7]微觀審慎監(jiān)管的上述不足催生了宏觀審慎監(jiān)管的發(fā)展。

20世紀(jì)90年代以來(lái)的數(shù)次金融危機(jī)尤其是次貸危機(jī)，無(wú)不顯示出防范和化解金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于保障宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的重要性。在此背景下，建立和加強(qiáng)以宏觀審慎為核心理念的監(jiān)管體制成為當(dāng)前世界主要經(jīng)濟(jì)體和國(guó)際金融組織進(jìn)行金融監(jiān)管改革的重點(diǎn)方向。國(guó)際組織是宏觀審慎監(jiān)管從理論到實(shí)踐發(fā)展的重要推動(dòng)力量，而國(guó)際組織中首要的是巴塞爾委員會(huì)。眾所周知，“宏觀審慎”（Macro-prudential）一詞最早出現(xiàn)在20世紀(jì)70年代末庫(kù)克委員會(huì)（Cooke Committee）即巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)前身的一篇報(bào)告討論中。自此之后，巴塞爾委員會(huì)始終在全球金融監(jiān)管改革中扮演著“總設(shè)計(jì)師”的角色。從1975年提出第一個(gè)巴塞爾協(xié)議開始，巴塞爾協(xié)議逐步建立了以最低資本要求、資本充足率監(jiān)管和信息披露要求為三大支柱，且以資本充足率監(jiān)管為核心的銀行業(yè)監(jiān)管框架。尤其是2010年9月各方達(dá)成一致的《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》順應(yīng)了全球金融創(chuàng)新過(guò)程中金融風(fēng)險(xiǎn)生成的新環(huán)境，不僅明確了今后金融監(jiān)管改革的方向是微觀審慎監(jiān)管與宏觀審慎監(jiān)管相互融合的模式，而且利用更加嚴(yán)格的各國(guó)間一致性可量化監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，為世界各個(gè)國(guó)家及地區(qū)保障銀行體系和實(shí)體經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健性、實(shí)現(xiàn)宏觀審慎監(jiān)管目標(biāo)提供了一個(gè)完整的指導(dǎo)性藍(lán)本。

次貸危機(jī)之后，為確保金融體系在全球范圍內(nèi)的長(zhǎng)期穩(wěn)定，G20開始替代八國(guó)集團(tuán)成為聯(lián)合推動(dòng)國(guó)際金融監(jiān)管制度改革的領(lǐng)導(dǎo)者，其標(biāo)志之一是2008年11月在華盛頓舉行的首次G20領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上，正式將金融危機(jī)的產(chǎn)生機(jī)制和加強(qiáng)金融體系監(jiān)管與改革設(shè)置成核心議題。在峰會(huì)宣言中，微觀審慎監(jiān)管向宏觀審慎監(jiān)管的理念轉(zhuǎn)向基調(diào)基本確立。為促進(jìn)各國(guó)監(jiān)管政策和標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一以及各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作與資源共享，尤其是為了進(jìn)一步將發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體納入其中，在2009年4月舉行的倫敦峰會(huì)上，原有的金融穩(wěn)定論壇（Financial Stability Forum，F(xiàn)SF）經(jīng)過(guò)機(jī)構(gòu)和職能的大幅調(diào)整形成了一個(gè)新的專門性國(guó)際組織——金融穩(wěn)定委員會(huì)（Financial Stability Board，F(xiàn)SB），在主權(quán)國(guó)家之外，為評(píng)估金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和推動(dòng)全球金融監(jiān)管改革提供了必要條件。與此同時(shí)，宏觀審慎監(jiān)管在倫敦峰會(huì)被明確納入全球金融監(jiān)管模式。

此外，國(guó)際貨幣基金組織（IMF）、國(guó)際清算銀行（BIS）和世界銀行在宏觀審慎監(jiān)管框架建立的各個(gè)環(huán)節(jié)，包括內(nèi)涵和目標(biāo)的論證、監(jiān)測(cè)指標(biāo)和工具的構(gòu)建以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)的確定等同樣做出了巨大的貢獻(xiàn)。尤其是IMF，在1997年亞洲金融危機(jī)后始終關(guān)注宏觀審慎監(jiān)管領(lǐng)域的革新。利用自身強(qiáng)大的數(shù)據(jù)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，IMF在宏觀審慎指標(biāo)體系的理論和實(shí)踐中均建樹頗豐，其提出的系統(tǒng)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)、調(diào)整模型與壓力測(cè)試方法成為監(jiān)管機(jī)構(gòu)客觀評(píng)價(jià)金融部門的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、衡量金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)以及實(shí)施差別化審慎監(jiān)管的重要工具。

表1-1 宏觀審慎監(jiān)管的理論發(fā)展脈絡(luò)

從表1-1宏觀審慎監(jiān)管理論的發(fā)展可以發(fā)現(xiàn)，宏觀審慎監(jiān)管研究已經(jīng)從概念界定、目標(biāo)和工具分析發(fā)展到整個(gè)政策框架和體系研究，呈現(xiàn)理論和實(shí)踐層面齊頭并進(jìn)的趨勢(shì)。

在國(guó)家層面，美國(guó)作為次貸危機(jī)的發(fā)源地，在危機(jī)后經(jīng)歷了20世紀(jì)大蕭條以來(lái)力度最大的金融監(jiān)管制度變革，是當(dāng)之無(wú)愧的宏觀審慎監(jiān)管實(shí)踐者，對(duì)其他國(guó)家和地區(qū)產(chǎn)生了積極的示范效應(yīng)和深遠(yuǎn)影響。其中，改革的標(biāo)志性成果是長(zhǎng)達(dá)2300頁(yè)，包括16個(gè)部分的《多德-弗蘭克法案》在美國(guó)參、眾兩院全面通過(guò)。^[8]該法案以2009年3月奧巴馬發(fā)布的《金融監(jiān)管改革框架》的內(nèi)容為基礎(chǔ)，充分修補(bǔ)了危機(jī)發(fā)生過(guò)程中暴露的金融監(jiān)管漏洞，從以往微觀審慎針對(duì)個(gè)體金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管的局限中脫離出來(lái)，以系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)為控制對(duì)象，通過(guò)機(jī)構(gòu)調(diào)整和職能重構(gòu)，確立了以金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)（FSOC）和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）為監(jiān)管和施救主體的兩條系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范與化解防線，不僅實(shí)現(xiàn)了對(duì)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的衡量、監(jiān)測(cè)和預(yù)警，同時(shí)提供了對(duì)系統(tǒng)重要機(jī)構(gòu)倒閉救助的解決預(yù)案，是有效識(shí)別系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，以及降低其對(duì)金融體系和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的沖擊程度，從而保護(hù)納稅人和消費(fèi)者利益，維護(hù)金融穩(wěn)定的“模版型”改革實(shí)踐。該法案的主體內(nèi)容包括：第一，為監(jiān)管系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)而成立FSOC等專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)；第二，為監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)而擴(kuò)大美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管范圍；第三，為加強(qiáng)對(duì)消費(fèi)者和投資者的保護(hù)而設(shè)立消費(fèi)者金融保護(hù)局等專門機(jī)構(gòu)；第四，為限制銀行的自營(yíng)交易而實(shí)施“沃爾克規(guī)則”；第五，加強(qiáng)對(duì)金融衍生品市場(chǎng)過(guò)度投機(jī)的監(jiān)管，建立資產(chǎn)證券化的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。^[9]

英國(guó)的全球金融市場(chǎng)一體化程度較高，是次貸危機(jī)中除美國(guó)以外受到影響最嚴(yán)重的國(guó)家。危機(jī)爆發(fā)后，英國(guó)五大抵押貸款銀行之一的北巖銀行迅速陷入擠兌危機(jī)，因此激勵(lì)英國(guó)邁開了危機(jī)后向宏觀審慎監(jiān)管模式過(guò)渡的金融監(jiān)管改革步伐。與美國(guó)“立法推動(dòng)型”的金融監(jiān)管改革有所不同，英國(guó)金融監(jiān)管改革主要立足于監(jiān)管主體調(diào)整這一主線，可以概括為“監(jiān)管主體創(chuàng)新型”。這是因?yàn)橛?guó)的金融監(jiān)管體系尤其是機(jī)構(gòu)設(shè)置在危機(jī)中暴露出明顯缺陷。實(shí)際上從20世紀(jì)70年代開始，英國(guó)金融監(jiān)管體系經(jīng)過(guò)了多輪改革。20世紀(jì)90年代在混業(yè)經(jīng)營(yíng)和分業(yè)監(jiān)管模式搭配的背景下，監(jiān)管過(guò)程中出現(xiàn)部門間協(xié)調(diào)性差、監(jiān)管重疊和監(jiān)管真空等一系列問(wèn)題，在此背景下最終發(fā)生了轟動(dòng)一時(shí)的巴林銀行倒閉事件，形成了對(duì)綜合統(tǒng)一的混業(yè)監(jiān)管模型的改革需求。英國(guó)于1997年提出并于2000年通過(guò)的《金融市場(chǎng)與服務(wù)法案》確立金融服務(wù)局（FSA）是一個(gè)全新的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，作為微觀審慎監(jiān)管主體開始對(duì)銀行、證券和保險(xiǎn)業(yè)實(shí)行全面監(jiān)管。與此同時(shí)，由FSA、英格蘭銀行及財(cái)政部三部門聯(lián)合組成不具備法定權(quán)利的金融穩(wěn)定委員會(huì)，服務(wù)于混業(yè)監(jiān)管格局下的金融穩(wěn)定目標(biāo)。

然而，該模式大大削弱了中央銀行的監(jiān)管職能，在金融自由化和金融擴(kuò)張趨勢(shì)下，存在監(jiān)管主導(dǎo)權(quán)不明確、協(xié)調(diào)效率低下和監(jiān)管空白等不足，形成了金融危機(jī)發(fā)生的隱患。危機(jī)后，英國(guó)于2009年通過(guò)《銀行法案》和《金融市場(chǎng)改革》兩部法案，再次將英格蘭銀行推到了維護(hù)金融穩(wěn)定的核心位置。2011年進(jìn)一步發(fā)布《金融改革新辦法：改革藍(lán)圖》白皮書，拆分了FSA，取而代之的是在英格蘭銀行下成立金融政策委員會(huì)（FPC），負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管，同時(shí)設(shè)立審慎監(jiān)管局（PRA）和金融行為監(jiān)管局（FCA），分別負(fù)責(zé)監(jiān)管金融結(jié)構(gòu)和保護(hù)消費(fèi)者利益。英國(guó)這種以中央銀行作為宏觀審慎監(jiān)管主體，從宏觀和逆周期的角度運(yùn)用審慎政策工具有效防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，以達(dá)到宏觀審慎監(jiān)管目標(biāo)的模式被稱為“雙峰”模式，也是健全性宏觀審慎政策框架的標(biāo)桿。此外，歐盟、德國(guó)和日本等國(guó)家及地區(qū)也順應(yīng)全球金融改革趨勢(shì)，或早或晚地開始了金融監(jiān)管體系的改革，宏觀審慎政策已經(jīng)成為當(dāng)前全球范圍內(nèi)金融監(jiān)管和宏觀調(diào)控框架改革的重心。^[10]