第一節(jié) 民辦教育的歷史貢獻(xiàn)

一 我國(guó)民辦教育政策法規(guī)的演變

我國(guó)民辦教育的歷史比較悠久，古代就有完全靠民間力量舉辦的私學(xué)和書院。從戰(zhàn)國(guó)時(shí)期齊國(guó)的“稷下學(xué)宮”到唐代明文鼓勵(lì)私人辦學(xué)，再到宋代私塾、書院等私學(xué)機(jī)構(gòu)的繁盛，私學(xué)和書院為歷代教育事業(yè)的發(fā)展提供了不可小覷的推動(dòng)力。在近代，以西方的教會(huì)學(xué)校和私立學(xué)校為主體的私立教育日益發(fā)展。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，1948年全國(guó)私立高校有75所，^[1]其中燕京大學(xué)、南開大學(xué)、輔仁大學(xué)、廈門大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、同濟(jì)大學(xué)、光華大學(xué)等一批私立高校，具有深厚的文化積淀，極高的辦學(xué)質(zhì)量和廣闊的國(guó)際視野，在全國(guó)乃至在國(guó)際上享有盛名。這些私立高校多由愛國(guó)志士興建、愛國(guó)華僑投資或外國(guó)教會(huì)資助，校長(zhǎng)嚴(yán)復(fù)、張伯芩、林文慶、馬相伯、張壽鎬等亦是全國(guó)知名的教育家。這些私立高校構(gòu)成了中國(guó)近代私立高等教育體系，為當(dāng)時(shí)積貧積弱的中國(guó)培養(yǎng)了大批人才。

新中國(guó)成立后，政府對(duì)私立學(xué)校采取“積極維持，逐步改造，重點(diǎn)補(bǔ)助”的方針。1950年8月14日，教育部頒布《私立高等學(xué)校管理暫行辦法》，要求全國(guó)私立高等學(xué)校無(wú)論過去已經(jīng)立案與否，均需重新申請(qǐng)立案，將校名及所在地、學(xué)校歷史、校董會(huì)章程、校舍及師生情況、資產(chǎn)儀器設(shè)備和辦學(xué)經(jīng)費(fèi)運(yùn)行等報(bào)教育部核準(zhǔn)立案。1952年底，對(duì)私立高校的社會(huì)主義改造全部完成，私立高校全部轉(zhuǎn)為公立高校。從此至1970年代末，我國(guó)私立學(xué)校的發(fā)展一度中斷。

1978年黨的十一屆三中全會(huì)后，隨著各領(lǐng)域的撥亂反正，教育事業(yè)也進(jìn)入全面恢復(fù)和發(fā)展的新時(shí)期，各行各業(yè)對(duì)專業(yè)人才的迫切需求激發(fā)了在職人員、社會(huì)人員和學(xué)校備考學(xué)生對(duì)技術(shù)技能培訓(xùn)和文化課補(bǔ)習(xí)的熱情，但當(dāng)時(shí)的公辦學(xué)校還不能完全滿足現(xiàn)代化建設(shè)和廣大青年學(xué)習(xí)科學(xué)技術(shù)的需要。一些熱心教育的社會(huì)人士和離退休教師利用閑置的教育資源，面向社會(huì)開辦的技能培訓(xùn)學(xué)校、文化補(bǔ)習(xí)學(xué)校和外語(yǔ)進(jìn)修學(xué)校應(yīng)運(yùn)而生，民辦教育進(jìn)入恢復(fù)發(fā)展階段。這一時(shí)期，民辦教育獲得了較為寬松的政策環(huán)境，法律地位逐漸得到認(rèn)可，成為國(guó)家辦學(xué)的補(bǔ)充和教育事業(yè)的組成部分。1982年，《中華人民共和國(guó)憲法》確定了社會(huì)力量辦學(xué)的法律地位，鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織、企事業(yè)單位和其他社會(huì)力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)。同年，由全國(guó)科學(xué)社會(huì)主義學(xué)會(huì)和北京科學(xué)社會(huì)主義學(xué)會(huì)聯(lián)合在北京開辦的中華社會(huì)大學(xué)，被認(rèn)為是新中國(guó)成立后的第一所具有民辦性質(zhì)的高等教育機(jī)構(gòu)。^[2]1985年，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》發(fā)布，它要求各地鼓勵(lì)和指導(dǎo)國(guó)營(yíng)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人辦學(xué)，鼓勵(lì)單位、集體和個(gè)人捐資助學(xué)。政府鼓勵(lì)社會(huì)力量辦學(xué)的導(dǎo)向更加明確，為民辦教育發(fā)展奠定了良好的政策基礎(chǔ)。1987年，國(guó)家教委頒布《關(guān)于社會(huì)力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》，明確指出社會(huì)力量辦學(xué)是我國(guó)教育事業(yè)的組成部分，是國(guó)家辦學(xué)的補(bǔ)充，各級(jí)政府及教育行政部門應(yīng)鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量舉辦各種教育事業(yè)。這是我國(guó)首次以部門規(guī)章的形式將民辦教育納入國(guó)家教育體系，進(jìn)一步推動(dòng)了民辦教育的恢復(fù)發(fā)展。

1992年的鄧小平南方談話，澄清并解決了社會(huì)主義建設(shè)中的若干理論和實(shí)踐問題，特別是關(guān)于姓“資”還是姓“社”的論述，使改革開放進(jìn)入新階段，同時(shí)也為教育體制改革指明了方向。這一時(shí)期，民辦教育在“積極鼓勵(lì)、大力支持、正確引導(dǎo)、加強(qiáng)管理”的方針指導(dǎo)下，進(jìn)入大膽試、大膽闖、大步走的快速發(fā)展階段。為進(jìn)一步促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展，1997年，國(guó)務(wù)院頒布《社會(huì)力量辦學(xué)條例》，它明確了民辦教育發(fā)展基本原則、機(jī)構(gòu)設(shè)立、教學(xué)和行政管理、財(cái)產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理、機(jī)構(gòu)變更與解散、政府保障與扶持及法律責(zé)任等內(nèi)容，重申社會(huì)力量辦學(xué)是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分。它同時(shí)也強(qiáng)調(diào)，社會(huì)力量辦學(xué)在義務(wù)教育階段可作為國(guó)家辦學(xué)的補(bǔ)充；嚴(yán)格控制社會(huì)力量舉辦高等教育機(jī)構(gòu)。

進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)民辦教育發(fā)展積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但由于相關(guān)法律法規(guī)還不健全，扶持政策還不完善，管理制度體系還不完整，民辦教育在快速發(fā)展的同時(shí)也出現(xiàn)了許多問題，亟須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃。2003年，我國(guó)首部民辦教育專門法《民辦教育促進(jìn)法》正式施行，明確了民辦教育屬于公益性事業(yè)，是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分，將國(guó)家對(duì)民辦教育的“十六字”方針上升為法律條文，也為民辦教育奠定了法律基礎(chǔ)。民辦教育進(jìn)入優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、規(guī)范辦學(xué)秩序的“快車道”。2010年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確了政府對(duì)民辦教育“大力支持”和“依法管理”的導(dǎo)向，要求加強(qiáng)政府對(duì)民辦教育的統(tǒng)籌、規(guī)劃和管理責(zé)任，積極探索營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類管理的途徑，同時(shí)提出要修訂《民辦教育促進(jìn)法》。“分類管理”的正式提出，為我國(guó)民辦教育發(fā)展提供了改革思路。

為落實(shí)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》的部署，從法律層面破解《民辦教育》發(fā)展面臨的法人屬性、產(chǎn)權(quán)歸屬、扶持政策、平等地位等方面的突出矛盾和關(guān)鍵問題，2012年教育部啟動(dòng)了《民辦教育促進(jìn)法》的修訂調(diào)研工作。歷經(jīng)3次審議，《民辦教育促進(jìn)法》于2016年11月7日由第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議審議通過。本次修訂的最大亮點(diǎn)是確立了分類管理的法律依據(jù)，明確實(shí)行非營(yíng)利性和營(yíng)利性民辦學(xué)校分類管理，允許舉辦學(xué)前教育、高中階段教育、高等教育以及非學(xué)歷教育的營(yíng)利性民辦學(xué)校。民辦教育加快改革進(jìn)程，進(jìn)入分類管理新時(shí)代。

經(jīng)過40年的改革發(fā)展，我國(guó)民辦教育取得了歷史性成就，成為社會(huì)主義教育事業(yè)的重要組成部分，是教育事業(yè)發(fā)展的重要增長(zhǎng)點(diǎn)和促進(jìn)教育改革的重要力量。在高等教育領(lǐng)域，以政府辦學(xué)為主體、公辦高等教育和民辦高等教育共同發(fā)展的格局初步形成。據(jù)教育部統(tǒng)計(jì)，2017年全國(guó)共有普通高校2631所，其中民辦高校747所（含獨(dú)立學(xué)院^[3]265所），占全國(guó)普通高校總數(shù)的28.4%。2003～2017年，我國(guó)民辦高等教育發(fā)展迅速，民辦高校數(shù)量由422所增加到747所，每年平均增加約23所（見圖1-1）；在校生數(shù)由81萬(wàn)人增長(zhǎng)到628.46萬(wàn)人，每年平均增長(zhǎng)約40萬(wàn)人。

圖1-1 2003～2017年民辦高校數(shù)及其占全國(guó)普通高校數(shù)的比例

資料來(lái)源：2003～2017年《中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒》。

二 民辦高等教育的歷史貢獻(xiàn)

改革開放40年的實(shí)踐充分證明，國(guó)家恢復(fù)和大力發(fā)展民辦高等教育的決策是正確的，公辦高等教育和民辦高等教育共同發(fā)展是我國(guó)高等教育事業(yè)又快又好發(fā)展的必然選擇。民辦高等教育在豐富高等教育資源供給、實(shí)現(xiàn)高等教育大眾化、吸引民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域、彌補(bǔ)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入不足、擴(kuò)大社會(huì)就業(yè)等方面發(fā)揮的作用有目共睹。此外，民辦高等教育已經(jīng)成為高等教育事業(yè)發(fā)展的重要增長(zhǎng)點(diǎn)和促進(jìn)高等教育改革的重要力量。

（一）擴(kuò)大高等教育資源，增加高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)

民辦教育改變了教育服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)，增加了全社會(huì)的教育資源供給，深化了教育供給側(cè)改革，滿足了人民群眾多層次、多樣化的教育需求。20世紀(jì)80～90年代，“窮國(guó)辦大教育”的狀況使得一些地方學(xué)位緊張，難以滿足讓每個(gè)適齡學(xué)生都“有學(xué)上”的要求，此時(shí)的民辦教育在相當(dāng)程度上緩解了政府教育經(jīng)費(fèi)不足導(dǎo)致的學(xué)位緊張狀況，增加了人民群眾接受教育的機(jī)會(huì)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人民群眾的教育訴求逐漸從“有學(xué)上”向“上好學(xué)”轉(zhuǎn)變。

在高等教育領(lǐng)域，數(shù)量不斷增長(zhǎng)、規(guī)模不斷擴(kuò)大的民辦高校，進(jìn)一步擴(kuò)大了高等教育資源總量，增加了高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)，已經(jīng)成為我國(guó)高等教育體系中不可或缺的組成部分，為實(shí)現(xiàn)高等教育大眾化、探索中國(guó)特色的高等教育發(fā)展道路做出了積極貢獻(xiàn)。2017年，我國(guó)高等教育毛入學(xué)率達(dá)到45.7%，民辦高校（含獨(dú)立學(xué)院）在校生達(dá)628.46萬(wàn)人，^[4]占全國(guó)普通高校在校生總數(shù)（2753.59萬(wàn)人）的22.82%。（見圖1-2）

圖1-2 2003～2017年民辦高校在校生數(shù)及其占全國(guó)普通高校在校生數(shù)的比例

資料來(lái)源：2003～2017年《中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒》。

（二）優(yōu)化高等教育區(qū)域布局，滿足人們對(duì)高等教育的多樣化需求

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由社會(huì)力量舉辦的民辦高校多分布在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的省市，適應(yīng)了人民群眾對(duì)高等教育多樣性和選擇性需求。截至2017年，我國(guó)（不包括港澳臺(tái)地區(qū)）除西藏自治區(qū)沒有民辦高校外，其他30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市均有民辦高校，東部地區(qū)11個(gè)省、直轄市有民辦高校345所，占全國(guó)民辦高校總數(shù)的46.2%；中部地區(qū)9個(gè)省、自治區(qū)有民辦高校232所，占全國(guó)民辦高校總數(shù)的31.1%；西部地區(qū)11個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的民辦高校數(shù)量相對(duì)較少，共170所。另外，全國(guó)民辦本科院校共427所，東部、中部和西部分別有198所、139所和90所。（見表1-1）

表1-1 2017年全國(guó)民辦高校區(qū)域分布情況

民辦高校在辦學(xué)之初即具有較強(qiáng)的市場(chǎng)意識(shí)、效率效益意識(shí)和經(jīng)營(yíng)觀念，在積極主動(dòng)服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和優(yōu)化區(qū)域高等教育布局等方面發(fā)揮了積極作用。近年來(lái)，隨著《教育部 國(guó)家發(fā)展改革委 財(cái)政部關(guān)于引導(dǎo)部分地方普通本科高校向應(yīng)用型轉(zhuǎn)變的指導(dǎo)意見》的落實(shí)，民辦高校轉(zhuǎn)型發(fā)展，助力區(qū)域經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展，呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展之勢(shì)。

（三）培養(yǎng)大批應(yīng)用型人才，促進(jìn)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

民辦高校以其靈活的機(jī)制和體制優(yōu)勢(shì)，快速響應(yīng)市場(chǎng)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)各種人才的需求，提高了人才培養(yǎng)與社會(huì)需求的契合度：及時(shí)調(diào)整專業(yè)設(shè)置和人才培養(yǎng)結(jié)構(gòu)，為地方經(jīng)濟(jì)及各行業(yè)企業(yè)發(fā)展提供急需的高層次技能型人才。從2003～2017年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)看，民辦高校共為社會(huì)輸送本、專科畢業(yè)生1416多萬(wàn)人，占2003～2017年全國(guó)普通高校畢業(yè)生總數(shù)（7829萬(wàn)人）的18%（見圖1-3）。當(dāng)前，一些民辦高校以為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)為宗旨，加快面向地方高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和新興第三產(chǎn)業(yè)的專業(yè)學(xué)科建設(shè)，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展輸送了大量高素質(zhì)應(yīng)用型人才。它們每年為各行各業(yè)輸送幾百萬(wàn)人的技術(shù)技能型人才，開展各類培訓(xùn)達(dá)上千萬(wàn)人次。這些技術(shù)技能型人才已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)大軍的重要力量。

圖1-3 2003～2017年民辦高校畢業(yè)生數(shù)及其占全國(guó)高校畢業(yè)生總數(shù)的比例

資料來(lái)源：2003～2017年《中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒》。

近年來(lái)，隨著“雙創(chuàng)”戰(zhàn)略的深入實(shí)施，民辦高校學(xué)校創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)優(yōu)勢(shì)日漸突出，越來(lái)越多的民辦高校學(xué)生在與新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域相關(guān)的科技成果競(jìng)賽和創(chuàng)業(yè)大賽中脫穎而出，釋放了巨大的創(chuàng)新潛力。在深化校地合作、校企合作、產(chǎn)教融合等方面，民辦高校具有反應(yīng)快和成效顯著的特點(diǎn)。一些學(xué)校把辦學(xué)思路轉(zhuǎn)到服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上，支持、引導(dǎo)企業(yè)深度參與民辦高校教育教學(xué)改革，以產(chǎn)業(yè)需求及技術(shù)發(fā)展為導(dǎo)向，促進(jìn)企業(yè)需求融入人才培養(yǎng)環(huán)節(jié)，為“引企入教”和產(chǎn)教融合提供了豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。在優(yōu)化人才培養(yǎng)層次和類型結(jié)構(gòu)方面，民辦高校正在積極探索培養(yǎng)具有扎實(shí)理論基礎(chǔ)，并適應(yīng)特定行業(yè)或職業(yè)實(shí)際工作需要的應(yīng)用型高層次專門人才。“十二五”以來(lái)，我國(guó)批準(zhǔn)5所民辦高校開展碩士專業(yè)學(xué)位研究生培養(yǎng)試點(diǎn)。2017年民辦高校碩士研究生有1200多人，為民辦高校培養(yǎng)高端專業(yè)技術(shù)人才提供了有益探索。

總之，民辦高校對(duì)完善我國(guó)高等教育體系、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、引領(lǐng)教育改革創(chuàng)新和建設(shè)和諧社會(huì)的貢獻(xiàn)巨大，但也存在諸多問題。

當(dāng)前，從發(fā)展機(jī)遇來(lái)看，黨和國(guó)家對(duì)民辦教育高度重視，民辦高等教育迎來(lái)改革和發(fā)展的春天。《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》充分肯定了民辦教育的地位和作用，明確提出要“大力支持民辦教育”。黨的十八大、十九大報(bào)告也提出鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)力量興辦教育、支持和規(guī)范社會(huì)力量興辦教育的要求。2016年11月7日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議決定對(duì)《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》作修改，修改內(nèi)容明確了對(duì)民辦學(xué)校按照非營(yíng)利性和營(yíng)利性進(jìn)行分類管理，直指當(dāng)前民辦教育存在的瓶頸問題，對(duì)促進(jìn)民辦學(xué)校發(fā)展、提高辦學(xué)質(zhì)量、規(guī)范辦學(xué)行為、保障師生合法權(quán)益等具有重要意義。2016年以來(lái)我國(guó)民辦教育改革取得了突破性進(jìn)展，法律法規(guī)密集出臺(tái)，配套政策逐步完善，營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類管理也全面發(fā)力，多點(diǎn)布局，往縱深推進(jìn)。民辦教育改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性不斷增強(qiáng)，改革廣度和深度也不斷拓展，民辦教育已進(jìn)入“全面施工、內(nèi)部裝修”的分類管理新階段，民辦教育包括民辦高等教育迎來(lái)全面深化改革的戰(zhàn)略機(jī)遇期。

從問題和挑戰(zhàn)看，我國(guó)民辦高校在快速發(fā)展的同時(shí)，也存在諸多問題。一是民辦高校法人屬性不清晰，產(chǎn)權(quán)歸屬、產(chǎn)權(quán)配置、產(chǎn)權(quán)運(yùn)作等管理混亂；二是民辦高校內(nèi)外部管理不完善，政府宏觀管理權(quán)責(zé)不清、界限不明；三是社會(huì)偏見尚未根除，民辦高校改革和發(fā)展缺乏公平競(jìng)爭(zhēng)的政策環(huán)境；四是國(guó)家支持民辦高等教育的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制尚不健全，各項(xiàng)扶持政策難以落實(shí)；五是民辦高校自我發(fā)展和約束機(jī)制尚未形成，學(xué)校內(nèi)部財(cái)務(wù)資產(chǎn)管理不規(guī)范，辦學(xué)質(zhì)量參差不齊；六是民辦高校教師隊(duì)伍建設(shè)不足，尤其是教師合法權(quán)益不能得到切實(shí)保障，已成為民辦高校可持續(xù)發(fā)展遲遲難以突破的瓶頸問題。

三 教師權(quán)益實(shí)現(xiàn)成為關(guān)鍵因素

（一）教師權(quán)益實(shí)現(xiàn)是民辦高等教育改革發(fā)展的迫切需求

教育大計(jì)，教師為本，教師是教育科學(xué)事業(yè)的奠基人。教師是立教之本、興教之源，擁有好的教師，才會(huì)有好的教育。對(duì)民辦高校而言，教師的地位和作用更為重要。當(dāng)前，民辦高校穩(wěn)步發(fā)展，面臨的已不是如何生存的問題，而是在激烈競(jìng)爭(zhēng)中如何勝出的問題。從某種程度上講，教師是民辦高等教育快速發(fā)展的關(guān)鍵因素，也是影響民辦高校健康發(fā)展的主要因素。教育部數(shù)據(jù)顯示，2003年，我國(guó)民辦高校專任教師有5.01萬(wàn)人，僅占全國(guó)普通高校專任教師總數(shù)的6.92%；2017年，民辦高校專任教師增加至31.62萬(wàn)人，占全國(guó)普通高校專任教師總數(shù)的19.36%；2003～2017年民辦高校專任教師數(shù)年均增加約2萬(wàn)人。民辦高校專任教師人數(shù)及其占全國(guó)普通高校專任教師總數(shù)的比例在不斷增加，民辦高校專任教師已經(jīng)成為我國(guó)高校教師隊(duì)伍中不容忽視的群體。民辦高校教師在民辦高等教育改革發(fā)展的過程中的作用不容忽視，其權(quán)益的實(shí)現(xiàn)是我國(guó)民辦高等教育改革發(fā)展中需要解決的問題。（見圖1-4）

圖1-4 2003～2017年民辦高校專任教師數(shù)及其占全國(guó)普通高校專任教師數(shù)的比例

資料來(lái)源：2003～2017年《中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒》。

（二）教師權(quán)益實(shí)現(xiàn)是提高民辦高等教育辦學(xué)質(zhì)量的必然要求

我國(guó)民辦高等教育發(fā)展的初始階段，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)投入不足，經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重依賴生源，學(xué)生的多寡就意味著學(xué)費(fèi)的多寡。因此，各民辦高校均將招生工作視為重中之重。但伴隨生源危機(jī)的來(lái)臨，高校間日益激烈的競(jìng)爭(zhēng)使民辦高等教育把教學(xué)水平的提高視為重中之重。教師隊(duì)伍成為民辦高等教育質(zhì)量中的關(guān)鍵因素，也是實(shí)現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的第一資源和依靠力量。重視教師隊(duì)伍已成為民辦高校的共識(shí)。但是，與公辦高校教師相比，民辦高校教師權(quán)益實(shí)現(xiàn)存在諸多障礙。

我國(guó)高等教育體系中，公辦高校屬于事業(yè)單位，^[5]其教師人事關(guān)系納入事業(yè)編制管理，待遇保障由國(guó)家財(cái)政和學(xué)校雙方提供；其教師職稱評(píng)審由學(xué)校自主評(píng)聘或由教育行政部門審批。但有高級(jí)職稱評(píng)審權(quán)的高校數(shù)量不多，在國(guó)家取消省級(jí)教育行政部門對(duì)高校教師高級(jí)職稱評(píng)審權(quán)之前，具有教授、副教授評(píng)審權(quán)的高校共有298所，全部為公辦高校。在2016年11月《民辦教育促進(jìn)法》修訂之前，民辦高校的法人屬性多為“民辦非企業(yè)單位”，^[6]即教師隊(duì)伍管理和福利待遇由學(xué)校，即舉辦者（出資人）承擔(dān)，民辦高校沒有教師職稱評(píng)審權(quán)。因此，公辦高校教師和民辦高校教師的身份地位、社會(huì)保險(xiǎn)、福利待遇等方面存在制度設(shè)計(jì)上的雙軌體系。與公辦高校教師相比，民辦高校教師權(quán)益實(shí)現(xiàn)存在制度性的不平等。當(dāng)前，民辦高校教師權(quán)益實(shí)現(xiàn)方面存在的諸多問題是我國(guó)民辦高等教育發(fā)展水平和階段性特征的集中體現(xiàn)。這些問題主要表現(xiàn)為民辦高校教師的社會(huì)地位不高、身份編制不明、待遇保障不足、職稱評(píng)定困難、隊(duì)伍穩(wěn)定性不夠、隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理、組織認(rèn)同感不強(qiáng)、專業(yè)發(fā)展受限等。這些問題嚴(yán)重制約民辦高校的可持續(xù)發(fā)展。實(shí)現(xiàn)民辦高校教師權(quán)益是破解上述問題，提高教師職業(yè)吸引力和民辦高等教育質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。

（三）民辦高校教師權(quán)益實(shí)現(xiàn)是落實(shí)相關(guān)法律法規(guī)的重要內(nèi)容

法律法規(guī)為實(shí)現(xiàn)民辦高校教師權(quán)益提供了保障。1993年頒布的《中華人民共和國(guó)教師法》首次從法律層面對(duì)教師權(quán)利和義務(wù)、資格和聘任、培養(yǎng)和培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)勵(lì)、保障和待遇等方面做出了具體規(guī)定。這些規(guī)定適用于在各級(jí)各類學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)中專門從事教育教學(xué)工作的教師，民辦高校需要根據(jù)實(shí)際參照?qǐng)?zhí)行。但是因辦學(xué)資金來(lái)源不同，《教師法》也規(guī)定民辦學(xué)校教師的待遇由舉辦者自行確定并予以保障。《教師法》為民辦高校教師權(quán)益保障提供了引導(dǎo)性的法律保障，并謹(jǐn)慎地規(guī)定了適用范圍，預(yù)留了修訂空間。

1995年頒布的《中華人民共和國(guó)教育法》第四章專門就“教師和其他教育工作者”明確規(guī)定教師享有法律規(guī)定的權(quán)利：“國(guó)家保護(hù)教師的合法權(quán)益，改善教師的工作條件和生活條件，提高教師的社會(huì)地位。教師的工資報(bào)酬、福利待遇，依照法律、法規(guī)的規(guī)定辦理。”1998年頒布的《中華人民共和國(guó)高等教育法》規(guī)定，“國(guó)家保護(hù)高等學(xué)校教師及其他教育工作者的合法權(quán)益，采取措施改善高等學(xué)校教師及其他教育工作者的工作條件和生活條件”；“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)為教師參加培訓(xùn)、開展科學(xué)研究和進(jìn)行學(xué)術(shù)交流提供便利條件”。在促進(jìn)民辦高校教師權(quán)益實(shí)現(xiàn)的實(shí)踐中，上述各項(xiàng)法律提供了有力保障。

在民辦教育專門法律法規(guī)方面，為了鼓勵(lì)民辦教育發(fā)展，維護(hù)舉辦者、學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)、教師及其他教育工作者、受教育者等的合法權(quán)益，1997年國(guó)務(wù)院頒布《社會(huì)力量辦學(xué)條例》，首次明確提出了“社會(huì)力量舉辦的教育機(jī)構(gòu)及其教師和學(xué)生依法享有與國(guó)家舉辦的教育機(jī)構(gòu)及其教師和學(xué)生平等的法律地位”，同時(shí)要求各級(jí)政府“對(duì)社會(huì)力量舉辦的教育機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)指導(dǎo)、教研活動(dòng)、教師管理、表彰獎(jiǎng)勵(lì)等方面，應(yīng)當(dāng)與對(duì)國(guó)家舉辦的教育機(jī)構(gòu)同等對(duì)待”。民辦學(xué)校可以自主聘任教師和其他教育工作者，但教師和其他教育工作者應(yīng)當(dāng)具有國(guó)家規(guī)定的教師資格并符合其他任職條件，學(xué)校對(duì)其聘任的教師加強(qiáng)政治思想教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，保障教師工資、社會(huì)保險(xiǎn)和福利等。為進(jìn)一步促進(jìn)民辦教育事業(yè)的健康發(fā)展，2003年9月1日，我國(guó)首部關(guān)于民辦教育的專門法律《民辦教育促進(jìn)法》正式實(shí)施。《民辦教育促進(jìn)法》在法律上保障了民辦學(xué)校教師與公辦學(xué)校教師具有同等地位。同時(shí)規(guī)定：民辦學(xué)校教師，應(yīng)當(dāng)具有國(guó)家規(guī)定的任教資格；民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)對(duì)教師進(jìn)行思想品德教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)；民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)依法保障教職工的工資、福利待遇，并為教職工繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)；民辦學(xué)校教職工在業(yè)務(wù)培訓(xùn)、職務(wù)聘任、教齡和工齡計(jì)算、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、社會(huì)活動(dòng)等方面依法享有與公辦學(xué)校教職工同等的權(quán)利。隨后，2004年施行的《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》對(duì)民辦學(xué)校教師發(fā)展及隊(duì)伍建設(shè)有了更加具體、可操作性的規(guī)定。

2010年，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確提出要大力支持民辦教育，依法落實(shí)民辦學(xué)校教師與公辦學(xué)校教師平等的法律地位，建立、完善民辦學(xué)校教師社會(huì)保險(xiǎn)制度，落實(shí)民辦學(xué)校教職工參與民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利等。針對(duì)教師隊(duì)伍建設(shè)面臨的新形勢(shì)和新挑戰(zhàn)，2012年8月，教育部出臺(tái)《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施意見》，專門就落實(shí)民辦學(xué)校教師待遇做出規(guī)定，要求落實(shí)民辦學(xué)校教師在資格認(rèn)定、職稱評(píng)審、進(jìn)修培訓(xùn)、課題申請(qǐng)、評(píng)先選優(yōu)、國(guó)際交流等方面與公辦學(xué)校教師的同等待遇；在戶籍遷移、住房、子女就學(xué)等方面享受與當(dāng)?shù)赝?jí)同類公辦學(xué)校教師同等的人才引進(jìn)政策；民辦學(xué)校依法依規(guī)保障教師工資、福利待遇，按照有關(guān)規(guī)定為教師辦理社會(huì)保險(xiǎn)和住房公積金，鼓勵(lì)為教師辦理補(bǔ)充保險(xiǎn)；支持地方政府采取設(shè)立民辦學(xué)校教師養(yǎng)老保險(xiǎn)專項(xiàng)補(bǔ)貼等措施，探索建立民辦學(xué)校教師年金制度，提高民辦學(xué)校教師的退休待遇；建立健全民辦學(xué)校教師人事代理服務(wù)制度，保障教師在公辦學(xué)校和民辦學(xué)校之間合理流動(dòng)，鼓勵(lì)高校畢業(yè)生、專業(yè)技術(shù)人員到民辦學(xué)校任教任職。

2016年11月7日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議審議并通過了關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》的決定，規(guī)定民辦學(xué)校舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營(yíng)利性或者營(yíng)利性民辦學(xué)校，鼓勵(lì)民辦學(xué)校按照國(guó)家規(guī)定為教職工辦理補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，同時(shí)要求民辦學(xué)校收取的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)主要用于教育教學(xué)活動(dòng)、改善辦學(xué)條件和保障教職工待遇。伴隨民辦教育新法新政的實(shí)施，民辦教育迎來(lái)以分類管理為特征的新時(shí)代。

2017年1月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》發(fā)布，要求保障民辦學(xué)校師生權(quán)益，完善學(xué)校、個(gè)人、政府合理分擔(dān)的民辦學(xué)校教職工社會(huì)保障機(jī)制。民辦學(xué)校應(yīng)依法為教職工足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和住房公積金。鼓勵(lì)民辦學(xué)校按規(guī)定為教職工建立補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，改善教職工退休后的待遇。落實(shí)跨統(tǒng)籌地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策，完善民辦學(xué)校教師戶籍遷移等方面的服務(wù)政策，探索建立民辦學(xué)校教師人事代理制度和交流制度，促進(jìn)教師合理流動(dòng)。民辦學(xué)校教師在資格認(rèn)定、職務(wù)評(píng)聘、培養(yǎng)培訓(xùn)、評(píng)優(yōu)表彰等方面與公辦學(xué)校教師享有同等權(quán)利。非營(yíng)利性民辦學(xué)校教師享受與當(dāng)?shù)毓k學(xué)校教師同等的人才引進(jìn)政策。同時(shí)，要求加強(qiáng)民辦學(xué)校教師隊(duì)伍建設(shè)，加大教師培訓(xùn)力度，不斷提高教師的業(yè)務(wù)能力和水平。

2018年1月20日發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》是新中國(guó)成立以來(lái)出臺(tái)的第一個(gè)專門面向教師隊(duì)伍建設(shè)的里程碑式政策文件，它專門就“維護(hù)民辦學(xué)校教師權(quán)益”提出要求：“完善學(xué)校、個(gè)人、政府合理分擔(dān)的民辦學(xué)校教師社會(huì)保障機(jī)制，民辦學(xué)校應(yīng)與教師依法簽訂合同，按時(shí)足額支付工資，保障其福利待遇和其他合法權(quán)益，并為教師足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和住房公積金。依法保障和落實(shí)民辦學(xué)校教師在業(yè)務(wù)培訓(xùn)、職務(wù)聘任、教齡和工齡計(jì)算、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、科研立項(xiàng)等方面享有與公辦學(xué)校教師同等權(quán)利。”

盡管上述法律法規(guī)做出了較具體的規(guī)定，但在實(shí)踐探索中，民辦學(xué)校教師權(quán)益問題涉及教育、民政、人事和社保等諸多部門，牽扯利益眾多，使得這些法規(guī)長(zhǎng)期得不到全面落實(shí)。因此，實(shí)現(xiàn)民辦高校教師權(quán)益是落實(shí)這些法律法規(guī)的重要環(huán)節(jié)。總之，在高等教育跨入以質(zhì)量提升為核心的內(nèi)涵式發(fā)展階段的大形勢(shì)下，教師權(quán)益實(shí)現(xiàn)對(duì)民辦高校教師隊(duì)伍建設(shè)和民辦高校辦學(xué)質(zhì)量提升有重要影響。民辦高校教師權(quán)益實(shí)現(xiàn)研究已經(jīng)成為民辦高等教育改革和發(fā)展的重要議題。

那么，民辦高校教師權(quán)益有哪些要素？這些權(quán)益實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)狀如何？民辦高校教師權(quán)益沒有得到落實(shí)的主要障礙有哪些？當(dāng)前，在全面深化教育領(lǐng)域綜合改革的背景下，如何全面實(shí)現(xiàn)民辦高校教師權(quán)益，提高民辦教育治理能力？可供選擇的政策路徑有哪些？如何落實(shí)這些政策？這些問題都是推進(jìn)民辦高等教育深化改革亟須解決的理論問題和現(xiàn)實(shí)問題，也是本研究努力探討的問題。