第一節(jié) 研究背景及意義

伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，環(huán)境污染日益嚴(yán)重，而我國政府也不斷提高對(duì)污染治理的要求。在黨的十七大報(bào)告中，我國首次將“生態(tài)文明”這一概念寫入大會(huì)報(bào)告；黨的十八大報(bào)告提出，必須以更大的決心和力度來推動(dòng)生態(tài)文明的建設(shè)，徹底改變生態(tài)環(huán)境不斷惡化的情況；在黨的十八屆三中全會(huì)中提出的五大體制改革里，生態(tài)文明體制改革位列其中，其提倡建立保護(hù)環(huán)境的制度體系。習(xí)近平總書記在2018年召開的全國生態(tài)環(huán)境大會(huì)上指出：“生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)。中華民族向來尊重自然、熱愛自然，綿延5000多年的中華文明孕育著豐富的生態(tài)文化。生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰。”^[3]黨的十九大報(bào)告（《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利》）在第一部分（過去五年的工作和歷史性變革）、第三部分（新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想和基本方略）、第九部分（加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國）等，專門就“生態(tài)文明”建設(shè)做出了階段性回顧以及戰(zhàn)略部署。十九大報(bào)告在總結(jié)以往實(shí)踐的基礎(chǔ)上，提出了新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義基本方略的“十四條堅(jiān)持”，其中，明確就生態(tài)文明提出的就有要“堅(jiān)持人與自然和諧共生”，并且在政府公開的報(bào)告中首次提出了要“像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境”，“打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”的理念。這一切都彰顯出了習(xí)近平總書記對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)的清晰認(rèn)識(shí)和理性思考。

從我國治理污染的發(fā)展歷程來看，其首先通過制定法律強(qiáng)化對(duì)環(huán)境的監(jiān)管。我國是法治國家，特別是黨的十八屆四中全會(huì)指出，要全面推進(jìn)依法治國，其總目標(biāo)在于建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家，這在黨的歷史上尚屬首次，這是對(duì)新中國成立以來我國民主和法制建設(shè)的一次深刻總結(jié)，由此表明，我國要在法律范疇內(nèi)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)事業(yè)加以治理。在環(huán)境監(jiān)管方面，《中華人民共和國憲法》第二十六條指出，國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害；《中華人民共和國刑法》第三百三十八條、第三百三十九條、第三百四十條、第四百零七條、第四百零八條均對(duì)破壞環(huán)境資源的行為作出了清晰界定；在各專項(xiàng)領(lǐng)域，《中華人民共和國土壤污染防治法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國放射性污染防治法》《中華人民共和國核安全法》《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》都對(duì)環(huán)境進(jìn)行了嚴(yán)格監(jiān)管。這樣保證了國家各項(xiàng)工作的順利開展。其次是采取行政手段來控制污染，比如中央和地方政府設(shè)定控制污染總量的目標(biāo)。行政手段主要指國家和地方各級(jí)行政管理機(jī)關(guān)，根據(jù)國家行政法規(guī)所賦予的組織和指揮權(quán)力，制定方針、政策，建立法規(guī)、頒布標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行監(jiān)督協(xié)調(diào)，對(duì)環(huán)境資源保護(hù)工作實(shí)施行政決策和管理，主要包括環(huán)境管理部門采取定期或者不定期的方式，對(duì)各級(jí)政府部門的環(huán)境進(jìn)行檢測，對(duì)國家有關(guān)環(huán)境保護(hù)工作作出監(jiān)管；組織制定國家和地方的環(huán)境保護(hù)政策法規(guī)；運(yùn)用行政權(quán)力對(duì)某些區(qū)域采取特定措施，如劃分自然保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)污染防治區(qū)、環(huán)境保護(hù)特區(qū)等。最后是通過經(jīng)濟(jì)手段來治理污染，經(jīng)濟(jì)手段是指利用價(jià)值規(guī)律，運(yùn)用價(jià)格、稅收、信貸等經(jīng)濟(jì)杠桿，控制生產(chǎn)者在資源開發(fā)中的行為，以便根治損害環(huán)境的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，獎(jiǎng)勵(lì)積極治理污染的單位，促進(jìn)節(jié)約和合理利用資源，充分發(fā)揮價(jià)值規(guī)律在環(huán)境管理中的杠桿作用。其方法主要包括各級(jí)環(huán)境管理部門對(duì)積極防治環(huán)境污染而在經(jīng)濟(jì)上有困難的企業(yè)、事業(yè)單位發(fā)放環(huán)境保護(hù)補(bǔ)助資金；對(duì)排放污染物超過國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的單位，按照污染物的種類、數(shù)量和濃度征收排污費(fèi)；對(duì)違反規(guī)定造成嚴(yán)重污染的單位和個(gè)人處以罰款；對(duì)排放污染物損害人群健康或造成財(cái)產(chǎn)損失的排污單位，責(zé)令其對(duì)受害者賠償損失；對(duì)積極開展“三廢”綜合利用、減少排污量的企業(yè)給予減免稅和利潤留成的獎(jiǎng)勵(lì)；推行開發(fā)、利用自然資源的征稅制度；等。比如從1982年開始實(shí)行的排污費(fèi)政策，同時(shí)在特殊時(shí)期會(huì)推出一些臨時(shí)的環(huán)保政策，比如在2008年奧運(yùn)會(huì)期間制定的相關(guān)政策。

長期以來，我國的環(huán)境規(guī)制政策強(qiáng)調(diào)更高的環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度，提高企業(yè)的環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，這種方式達(dá)到了一定的削減污染的目標(biāo)，但是一方面損失了環(huán)境效率，另一方面，傳統(tǒng)的“先污染、后治理”的方式仍然沒有發(fā)生變化。從長遠(yuǎn)來看，這種環(huán)境規(guī)制理念難以徹底解決環(huán)境污染問題。當(dāng)前政府雖然積極倡導(dǎo)企業(yè)采用清潔的生產(chǎn)方式，但是企業(yè)進(jìn)行技術(shù)研發(fā)和投入的動(dòng)力不足，尤其對(duì)于污染密集型企業(yè)而言，其由于對(duì)設(shè)備的投資較大，轉(zhuǎn)換生產(chǎn)方式的成本較高，因此進(jìn)行綠色創(chuàng)新的動(dòng)力不足。在這種情況下，一味提高環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度不僅難以實(shí)現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)，還可能導(dǎo)致企業(yè)采取其他方式躲避監(jiān)管，比如污染轉(zhuǎn)移或者“俘獲”監(jiān)管主體等等。因此，在我國當(dāng)前的環(huán)境政策中迫切需要加入對(duì)激勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新的考慮。一方面要繼續(xù)采用環(huán)境規(guī)制、社會(huì)力量監(jiān)督等方式加強(qiáng)對(duì)污染的治理，促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)；另一方面，也是更重要的，要提高企業(yè)的主動(dòng)創(chuàng)新行為，以政策引導(dǎo)、激勵(lì)措施等方式使企業(yè)確立新的生產(chǎn)經(jīng)營理念，改變污染生產(chǎn)的方式，基于社會(huì)整體收益最大化的考慮來為企業(yè)的環(huán)境創(chuàng)新行為提供更大力度的支持。

在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，我國的環(huán)境規(guī)制政策都讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，這不僅使各種資源不能實(shí)現(xiàn)市場定價(jià)，同時(shí)由于資源要素的價(jià)格較低，企業(yè)往往采取粗放型的生產(chǎn)方式，沒有環(huán)保生產(chǎn)的動(dòng)力。企業(yè)只要還有一定的生存空間，便沒有改變生產(chǎn)方式的動(dòng)力。隨著環(huán)境問題的日益突出，經(jīng)濟(jì)增長的環(huán)境約束越來越緊，政府的環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度也越來越高，同時(shí)在傳統(tǒng)的規(guī)制手段之外，經(jīng)濟(jì)手段也逐漸被采用。但是在新的歷史條件下，強(qiáng)制性環(huán)境規(guī)制的政策效果正在逐漸減弱，尤其是環(huán)境規(guī)制政策缺乏對(duì)企業(yè)創(chuàng)新的關(guān)注。

黨的十八屆五中全會(huì)確立了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，這被視為關(guān)系我國發(fā)展全局的一場深刻變革。毫無疑問，環(huán)境規(guī)制問題涉及五大發(fā)展理念中的“綠色”發(fā)展理念，但五大發(fā)展理念并不是孤立的，而是相互貫通、相互促進(jìn)、具有內(nèi)在聯(lián)系的集合體。這引導(dǎo)我們從新的角度來審視環(huán)境規(guī)制問題，尤其是改變“監(jiān)督”“制定標(biāo)準(zhǔn)”“懲罰”等傳統(tǒng)的環(huán)境規(guī)制理念，將環(huán)境規(guī)制政策置于“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展”的宏觀背景中，以“要想實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，需要不斷地技術(shù)創(chuàng)新”為新的環(huán)境規(guī)制政策的制定理念，使環(huán)境規(guī)制政策不僅成為企業(yè)綠色生產(chǎn)的“壓力”，也成為企業(yè)綠色創(chuàng)新的重要?jiǎng)恿Α?/p>

生態(tài)環(huán)境得到有效保護(hù)，關(guān)系到我國的長遠(yuǎn)發(fā)展和中華民族偉大復(fù)興中國夢的實(shí)現(xiàn)，習(xí)近平總書記在2018年5月召開的全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上指出：“生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關(guān)系民生的重大社會(huì)問題。廣大人民群眾熱切期盼加快提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。我們要積極回應(yīng)人民群眾所想、所盼、所急，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，不斷滿足人民群眾日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。”^[4]生態(tài)環(huán)境保護(hù)，是關(guān)系國計(jì)民生、關(guān)系人民群眾幸福感提升的重要保證。生態(tài)環(huán)境得不到很好的保證，人民群眾的獲得感、幸福感和滿足感也就無從談起。改革開放40多年來，我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)取得了重要的發(fā)展成就，人民生活水平得到了提升，已經(jīng)基本解決了溫飽問題，并且生活質(zhì)量有了明顯提升。與此同時(shí)，對(duì)精神文化生活和生活環(huán)境逐步提高了要求。由于生態(tài)環(huán)境沒有替代品，其將直接影響人民群眾對(duì)于生活的感知，影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)指標(biāo)的發(fā)展。

環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)不僅可以實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理的目標(biāo)，也可以提高企業(yè)的市場競爭力，進(jìn)而將環(huán)境收益內(nèi)部化。從長遠(yuǎn)來看，國家為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)福利的最大化，環(huán)境規(guī)制漸見成效。然而，目前，環(huán)境污染問題依然嚴(yán)峻。環(huán)境規(guī)制政策的制定和實(shí)施在提高環(huán)境質(zhì)量的同時(shí)能夠提高產(chǎn)業(yè)集聚程度從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，在一定程度上反映了環(huán)境規(guī)制達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的“雙贏”目的。^[5]這對(duì)環(huán)境規(guī)制政策提出了新的要求，也就是說，環(huán)境規(guī)制政策必須與創(chuàng)新政策結(jié)合起來，但從我國當(dāng)前的政策來看，創(chuàng)新政策尚未與環(huán)境規(guī)制政策實(shí)現(xiàn)較好的結(jié)合，迫切需要設(shè)計(jì)以技術(shù)創(chuàng)新為導(dǎo)向的環(huán)境規(guī)制政策。