第四節 化解產能過剩中職工就業安置的現狀

近年來，國民經濟穩中有進、穩中向好。2017年經濟社會發展主要目標任務全面完成并好于預期。全年城鎮新增就業1351萬人，失業率為多年來最低。盡管全國就業形勢總體穩定，發展符合預期，全年就業主要指標全面完成，但就業總量矛盾與結構性矛盾并存還將長期存在，化解過剩產能重點地區職工分流對當地的就業承載能力提出嚴峻挑戰，職工就業安置仍是就業工作中的重點難點問題之一，需要給予高度重視。

一 產能過剩下職工就業的現狀

1.職工待崗現象增多

去產能重點地區在經濟下行、市場疲軟、融資困難、成本上升和政策調整等多重因素作用下，鋼鐵、煤炭等產能嚴重過剩行業企業經營困難、資產負債率高、效益不佳。在去產能過程中，許多企業不得不采取減產、停產的措施，以減少企業生產資金壓力和虧損程度，這就意味著工作崗位的減少和富余人員的增加。出于生產可持續性的需要、解除勞動關系支付高額補償的壓力和維持社會的穩定的責任，企業往往較少采用大規模裁員措施，而更多采用轉崗培訓、安排輔助性工作和內部退養等方式對富余人員進行分流安置，直接導致員工待崗現象增多。以河北省某大型鋼鐵企業為例，轉崗培訓一般為期3個月，培訓期間員工進行專職培訓，公司發放基本生活費，培訓結束后要對受訓職工進行考核上崗。考核合格者進入新的崗位工作，不合格者繼續進行培訓或進入企業內部勞動力市場，在此期間職工沒有工作崗位，只能領取一定金額的生活費。企業的輔助性工作崗位隨著生產需求降低也在減少，為了保證職工能有工作，企業不得不采取“兩個甚至三個人共享一個崗位”的辦法，這就意味著每個職工的實際工作時間減少為原來的1/2或1/3，即一個月出勤半個月或十天。

2.工資收入受到影響

在原材料及能源價格走高、融資成本增加和固定資產折舊計提不變的前提下，企業想要扭轉經營效益下滑的局面，降低單位生產成本是提高市場競爭力的有效方式，其中，降低人工成本是去產能企業采取的重要措施。2014～2016年，在調研的100余家大中型鋼鐵、煤炭等產能過剩企業中，80%以上的企業表示由于效益差和減產后人員富余，職工的工資收入普遍下降，直接受影響的一線操作人員的工資有所下降，管理人員和生產輔助性人員的降薪比例更高，高層管理人員降薪30%～40%，中層管理人員降薪20%～30%，普通非生產性崗位降薪10%～15%，一線生產性崗位降薪5%左右。待崗人員一般只能領取基本生活費，內退人員領取內退工資，不同企業的標準有所差異，多則達到當地最低工資標準，這給職工維持正常家庭生活開支造成困難。

3.職工權益受到不同程度影響

由于一些企業長期嚴重虧損，一些職工權益在不同程度上受到損害，主要表現在幾個方面。一是解除勞動關系時，部分企業未能依法足額及時發放經濟補償金，特別是歷史遺留問題較多、職工工齡較長的企業，由于經濟補償金額較大且企業資金緊張，難以依法足額及時支付經濟補償金，更多的是與職工代表協商解決，而職工迫于生活壓力和避免法律程序，往往在支付金額、方式和時間上會做出一定讓步。二是部分企業未能足額按時發放在崗職工的工資，工資拖欠問題時有發生，根據崗位性質和層級的不同，欠薪時間短則1～2個月，長則可達1～2年。以西南地區某鋼鐵企業為例，一線生產性崗位基本不發生欠薪，普通非生產性崗位欠薪1個月，基層管理人員欠薪2個月，中層管理人員欠薪1年，高層管理人員欠薪達2年。三是因為資金困難，部分企業存在不同程度欠繳社會保險費的問題，造成職工不能正常及時享受相關社保待遇。“五險”統一征繳的地區出現五項社保費均欠繳的情況，“五險”未綁定的地區則出現某一項或幾項社保費欠繳的情況。例如，東北地區某煤炭企業，截至2017年底共拖欠“五險一金”合計132.1億元，同比增加7.13%；其中拖欠社保費101.7億元，同比增加11.15%；拖欠公積金30.4億元，同比減少4.4%。

二 化解過剩產能過程中職工就業安置基本情況

1.受影響企業職工的再就業難度較大

去產能企業職工普遍存在“四偏一單一高”問題，即年齡偏大、文化程度偏低、學習能力偏差、跨區域就業意愿偏低、技能單一、就業安置期望高，就業安置難度較大。去產能企業職工的平均年齡在45歲左右，有的煤炭企業甚至接近50歲；去產能企業職工文化程度多為中學及以下水平，學習能力較差；長期從事某一項工種造成技能單一，難以滿足新崗位的技能要求；多為本地戶籍人員，家庭和社交圈均在本地，跨區域就業意愿較低。以東北某國有煤企為例，2016～2017年關閉退出四個煤礦，共安置職工近8000人，其中40歲以上74.5%、45歲以上49.9%、50歲以上20%，初中及以下學歷占比73.7%。由于工作環境問題，很多一線職工深受職業病困擾，許多職工體弱多病、家庭負擔較重，轉崗轉業、就業創業極為困難。不少國企職工對企業還有比較嚴重的心理依賴，對國有身份有較高預期，對分流安置的崗位有較強的攀比心態、積極主動意識較差。這一系列基本特征，都嚴重阻礙了去產能企業職工通過市場化方式實現再就業，加大了就業安置的難度。

2.地方政府積極解決職工就業安置問題

按照國務院及人社部、國家發改委等部門發布的有關政策文件^[13]，各地在去產能過程中對于妥善安置受影響職工普遍給予了高度重視，在其化解產能過剩實施方案中，對落實職工安置政策，切實做好職工安置工作做出了具體規定，并結合本地實際制定實施了促進受影響職工就業和安置的政策措施。歸納起來，各地的做法和經驗主要體現在以下幾個方面。

一是加強組織領導，完善職工安置工作機制。許多地區建立了由政府統一領導，人社部門牽頭，發改、工信、財政、環保、國資、工會等部門聯合參加的職工安置工作機制，研究分析去產能企業生產經營和職工安置現狀及問題，制定有關政策措施，通報工作進展情況。人社部門的失業保險、就業促進、社會保障、勞動關系、勞動監察等主管機構密切配合，省市縣三級聯動，層層抓安置工作落實。比如，河北省從“三個機制”入手，即建立領導機制、完善推進機制、健全研判機制，加強組織領導，有序推進職工穩崗和再就業工作。

二是按照市場倒逼、企業主體，地方組織、中央支持，突出重點、依法依規的原則，制定和實施職工安置政策，從失業調控、援企穩崗、就業創業、社保補貼、權益維護等方面，構建起覆蓋職工安置全過程的政策體系。許多地方政府出臺具體政策，對于采取積極措施安置受影響職工的企業，由失業保險基金給予轉崗培訓補助、崗位補助和社保補助，支持企業妥善安置職工。河北省先行先試，早在2014年就出臺了“三降一補”的援企穩崗政策，2015年又陸續出臺了一系列政策文件，形成了以化解過剩產能涉及企業為重點，惠及所有參保企業的穩崗補貼政策體系。2015年河北省為298戶企業發放穩崗補貼5.87億元，惠及職工28.75萬人；2016年為180戶去產能企業發放穩崗補貼10.69億元，惠及職工38.94萬人；自實施援企穩崗政策以來，河北省共發放穩崗補貼18.4億元，惠及職工186.8萬人，從源頭上防止出現大規模失業。

三是各地人社部門普遍對去產能受影響人員實施了促進就業創業、托底幫扶措施。對于分流安置人員舉辦專場招聘會；為失業人員免費提供就業指導、職業介紹、政策咨詢服務，并納入就業創業政策扶持體系；積極組織開展轉崗轉業技能培訓；對有意愿且適合創業的去產能企業職工和失業人員提供創業培訓、創業指導、咨詢服務等；對去產能失業職工提供“一對一”就業援助；對確實無法通過生產就業的人員，通過開發公益性崗位兜底幫扶；開展勞動監察，督促去產能企業完善安置職工方案，依法變更勞動合同，依法支付經濟補償金，償還拖欠的工資，補繳欠繳的社保費，切實做好轉崗再就業人員社保關系接續、檔案托管等工作。如黑龍江省政府及有關部門將資金重點支持雞西、鶴崗、雙鴨山、七臺河“四煤城”加快發展勞動密集型產業，以此為就業載體，盡可能吸納龍煤集團富余人員。陜西省銅川、渭南、韓城等地人社部門，積極與省內外用工企業搭建供需平臺，多次組織開展“送崗位、送政策、送信息、送服務”職工轉崗就業專場招聘活動。

3.去產能企業發揮主體作用妥善安置職工

在當地黨委政府及有關部門指導和政策支持下，化解過剩產能企業專門制定職工安置方案，經過充分聽取職工意見、專家論證、風險評估、合法性審查等程序由職代會或職工大會民主決定，結合實際、想方設法，多形式、多渠道內部分流安置職工。具體安置渠道主要有：一是利用現有設備、技術和生產經營管理人員，通過多種經營、主輔分離等方式積極發展“非鋼”“非煤”產業，轉移安置職工；二是適應市場需求、調整產品結構，將去產能受影響的職工安置到本企業其他正常運行的生產和經營崗位上工作，增加適銷對路產品的生產和銷售；三是在集團公司內部跨地區安置富余職工，針對生產經營變化情況和企業轉型升級、多種經營的需要，積極組織員工開展業務技能培訓；四是清退臨時性的勞務派遣工，騰出崗位用于安置去產能受影響的職工；五是對接近退休年齡、安排工作有困難的老職工實行內部退養，由企業發生活費并繳納基本養老保險費和基本醫療保險費，達到退休年齡時正式辦理退休手續等。

三 化解過剩產能過程中職工就業安置取得的效果

根據國務院化解過剩產能的方案，預計到2020年將直接影響180萬名職工就業，其中鋼鐵行業約50萬人，煤炭行業約130萬人。截至2016年底，已分流安置職工72.6萬人。截至2017年底，已經分流安置職工110多萬人。化解過剩產能職工就業安置工作取得了重要進展，這個成績的取得是各級政府和有關企業共同努力的結果。

各地政府在化解過剩產能中通過開拓多種政策渠道，促進職工就業與安置，其積極效果主要體現在以下幾個方面：一是將就業扶持政策惠及去產能企業的在職職工和失業人員，有利于其盡快找到新的工作崗位；二是鼓勵企業吸納就業和企業內部安置，實施失業保險按規定支持企業穩定崗位政策，積極發揮失業保險預防失業、促進就業的功能；三是對有意愿創業的去產能企業職工和失業人員，均可享受創業扶持政策，成功促進創業帶動就業；四是實施內退和公益性崗位托底幫扶政策，使許多年齡大、體弱多病、就業困難的職工得到兜底幫助。

各地化解過剩產能企業在職工就業安置中，依據國家和地方有關政策，大膽嘗試，敢于創新，積累了重要的經驗，取得了較好的安置效果。比如河北開灤煤炭集團借助資金及政策，大力發展煤化工、現代物流、文化旅游等“非煤”產業，使其總收入占比由20%上升至80%，大大提高企業分流安置職工的能力。唐山鋼鐵集團早在2013年就根據市場情況，轉變企業經營戰略，進行人力資源優化，2014年6月底全面清理外用工，騰退崗位用于分流安置職工；同時加快非鋼產業的發展，使其總收入占比在2014年就達到60%以上，較好實現職工的內部轉崗安置。杭州鋼鐵集團明確“盡可能貨幣化、市場化走人，盡可能讓職工有崗位”的指導思想，深入職工中進行調查，定量分析與測算，形成政策草案，提出集團內分流等12條安置渠道，并對政策草案進行科學認證、風險評估和合法性審查，保證了安置工作的順利進行。陜煤化集團的安置工作主要采用“退養一批、辭退一批、分流一批、協議保留一批”的方式。武鋼集團為分流職工開辟了十余條安置渠道，主要有企業內部轉崗安置、自愿離崗待退休、鼓勵離崗歇工另謀出路和協調解除勞動關系等四種措施，取得了積極效果。