第三節 我國化解過剩產能的現狀及對就業的影響

2012年以來，在國際市場持續低迷和國內經濟增速放緩的大背景下，我國不少行業開始出現產品供大于求的矛盾，特別是鋼鐵、煤炭、水泥等原材料制造行業已經出現產能嚴重過剩的問題。產能過剩問題不加以治理，勢必會進一步加劇供求矛盾，危及產業健康發展和經濟社會穩定。因此我國政府從2014年開始把化解過剩產能作為今后一個時期推進產業結構調整的工作重點，2016年開始把去產能作為供給側結構性改革五大任務中的首要任務。

一 我國產能過剩的現狀及成因

1.產能過剩的標準與重點行業

目前，通常用產能利用率指標作為判斷產能是否過剩的標準。根據歐美等國家標準，產能利用率的正常區間是79%～83%，低于79%被視為存在產能過剩的現象，低于75%則被判斷為產能嚴重過剩^[3]。2012年我國的鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶產能利用率分別僅為72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%^[4]，明顯低于國際通常水平，行業利潤大幅下滑，企業普遍經營困難，已經被國務院正式確定為產能嚴重過剩行業。從2016年開始，鋼鐵和煤炭兩大行業被國務院確定為去產能重點行業，出臺各種政策進行產能治理。

2.產能過剩的主要原因

此輪產能過剩是市場經濟運行過程中市場失靈的表現之一，主要由四個方面的市場因素造成。一是受經濟周期性波動的影響，階段性需求旺盛促使一些行業特別是原材料工業的產能迅速擴張，然而隨著國際和國內市場需求的減少，產能過剩矛盾開始顯現并日益加劇。二是信息不對稱導致一些企業錯誤估計市場行情與發展趨勢，盲目、過度投資于一些所謂的高收益行業，導致未來釋放的總產能大大超過市場需求，從而造成產能過剩。三是受市場競爭與信貸偏好的影響，不少企業為了贏得競爭優勢有擴大產能規模的動力，而且更容易獲得金融信貸支持。四是產業結構不合理且集中度低，行業內多數企業只是在產業鏈的低端產品領域重復建設，而大企業也沒有能力主導產業發展格局，從而導致行業產能特別是低端產能嚴重過剩。

除了市場失靈的原因外，有的地方片面追求經濟增長速度、監管失當也是造成產能過剩的重要原因。一是有的地方出于單純追求GDP的狹隘政績觀，競相吸引投資額大、短期效益好的項目，通過低價供地、稅收減免、信貸扶持等手段招商引資，從而扭曲了企業的投資行為，在形成此輪產能過剩中起到了助推作用。二是有關部門對相關產業發展審批管控機制不健全，使得鋼鐵、電解鋁產業產能過度發展，出現過剩局面。三是相關法律法規不完善，且對現有的環保、能耗、安全等標準的監督執行不到位，使得環保、能耗等技術難以充分發揮調節作用，不少污染大、耗能高、不安全的企業進入市場。

二 化解過剩產能的目標與進展

1.化解過剩產能的目標

2009年以來，我國開展了持續的、大規模的淘汰落后產能、促進企業兼并重組、治理過剩產能和處置“僵尸企業”工作。其中，2009～2011年的工作重點是淘汰落后產能和促進企業兼并重組^[5]。2013年10月，開始重點開展鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃和船舶五大產能嚴重過剩行業的化解過剩產能工作。2016年以來，鋼鐵和煤炭行業是化解過剩產能工作的重點，國務院下發相關文件^[6]，提出從2016年開始，用5年時間再壓減粗鋼產能1億～1.5億噸；用3～5年的時間，煤炭行業再退出產能5億噸左右、減量重組5億噸左右。按照國務院的部署，2017年繼續深入推進“三去一降一補”^[7]，計劃化解鋼鐵產能5000萬噸，煤炭產能1.5億噸。另外，平板玻璃、電石、電解鋁、銅冶煉、鉛冶煉、造紙、制革、印染、鉛蓄電池、船舶等行業也將淘汰大量落后和過剩產能，預計關閉企業超過2000家。2018年化解過剩產能目標任務包括鋼鐵、煤炭和煤電三個行業，其中鋼鐵方面2018年退出粗鋼產能3000萬噸左右，基本完成“十三五”期間壓減粗鋼產能1.5億噸的上限目標任務；煤炭方面力爭化解過剩產能1.5億噸左右，確保8億噸左右煤炭去產能目標實現三年“大頭落地”；煤電方面淘汰關停不達標的30萬千瓦以下煤電機組。

2.化解過剩產能工作的進展

根據國家發改委等六部門有關文件^[8]，2016年以來，鋼鐵煤炭化解過剩產能和防范化解煤電產能過剩風險各項工作取得顯著成效，累計退出粗鋼產能超過1.2億噸、煤炭產能超過5億噸，2017年淘汰停建緩建煤電產能6500萬千瓦，提前超額完成了年度各項目標任務，供給質量和效率大幅提升，行業運行狀況明顯好轉，產業結構調整和布局優化取得積極進展，市場競爭秩序得到有效規范，長效機制逐步建立完善。在去產能取得階段性成效的同時，職工就業安置工作也取得重要進展。根據國務院的去產能目標，預計到2020年將直接影響180萬名職工就業，其中鋼鐵行業約50萬人，煤炭行業約130萬人。其中截至2016年底，已分流安置職工72.6萬人；截至2017年底，中央財政已經安排1000億元專項獎補資金安置分流職工110多萬人。

三 化解過剩產能對就業的影響

1.總體穩定的就業形勢有利于去產能職工就業

黨中央、國務院歷來高度重視就業工作，把促進就業作為經濟社會發展的優先目標，實施了就業優先戰略，制定了積極的就業政策。特別是在經濟下行壓力加大和化解過剩產能的背景下，采取了一系列有針對性的促進就業的措施，使得我國的就業形勢始終保持總體穩定。五年來，國內生產總值從54萬億元增加到82.7萬億元，年均增長7.1%，實現城鎮新增就業6600萬人以上，實現了比較充分就業^[9]。特別是去產能任務比較重的2016年，國內生產總值增長6.7%，但就業增長仍超出預期，全國城鎮新增就業1314萬人，超額完成全年目標任務；年末全國城鎮登記失業率為4.02%，低于4.5%的年度調控目標^[10]。2017年國內生產總值增長6.9%，全國城鎮新增就業1351萬人，年末全國城鎮登記失業率為3.9%，均超額完成全年目標任務^[11]。2018年上半年就業形勢穩中向好，1～6月全國累計城鎮新增就業752萬人，第二季度末全國城鎮登記失業率為3.83%，同比下降0.12個百分點，處于多年來的低位^[12]。全國就業局勢保持總體穩定，增強了去產能職工就業安置的信心，營造了和諧環境和良好氛圍。

2.未來去產能職工就業安置的壓力依然較大

2018年的去產能目標是再壓減鋼鐵產能3000萬噸左右，退出煤炭產能1.5億噸左右，淘汰關停不達標的30萬千瓦以下煤電機組。由于鋼鐵、煤炭屬于產業鏈較長的基礎性行業，鋼鐵、煤炭行業去產能勢必影響上下游產業的經營與發展。如果將整個產業鏈的受影響職工考慮在內，2018年去產能職工安置任務依然繁重。未來，隨著供給側結構性改革的深化和市場在去產能中的作用逐步增強，去產能受影響職工就業安置形勢將更加復雜，就業結構性矛盾將更加突顯，去產能重點地區發生局部規模性失業的風險不容忽視。