第七節(jié) 國外部分國家在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中促進就業(yè)的主要做法和經(jīng)驗借鑒

20世紀60年代以來，特別是70年代初石油危機后，隨著發(fā)達國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，煤炭、鋼鐵等行業(yè)部分企業(yè)逐步關(guān)閉退出，面對大量雇員失去工作崗位需要重新就業(yè)的問題，發(fā)達國家制定和實施了一系列政策措施，取得了積極成效，有些做法和經(jīng)驗值得借鑒。

一 典型國家的主要做法

1.法國煤礦退出、促進雇員就業(yè)的主要做法

法國煤礦關(guān)閉的主要原因是開采成本高、虧損大。如20世紀70年代，洛林地區(qū)煤炭公司生產(chǎn)每噸煤成本高達858法郎，售價只有273法郎，每噸煤虧損近600法郎。法國煤礦是國有企業(yè)，煤礦企業(yè)虧損全部由國家財政負擔，政府每年要給煤礦補貼60億法郎。法國政府認為開采本國煤炭不如進口煤，因此下決心關(guān)閉國內(nèi)煤礦。

法國關(guān)閉煤礦的主要政策措施包括：一是制定實施煤礦關(guān)閉的長期規(guī)劃，提出從1985年開始到2005年，經(jīng)過約20年時間關(guān)閉所有煤礦；二是采取逐步分流煤礦雇員的措施；三是政府對關(guān)閉煤礦給予經(jīng)濟支持，年平均補貼達60億法郎，其中，約40億法郎撥付給法國煤礦工人退休協(xié)會用于社保開支，20億法郎撥付給煤礦企業(yè)用于安置職工的補貼。此外，歐盟也給予了較大支持，法國煤礦工人安置所需的費用有50%來自歐盟。

法國煤礦關(guān)閉中分流人員的具體措施主要如下。

（1）要求被政府列入關(guān)閉計劃的煤礦，提前兩年制訂出人員安置計劃。政府成立就業(yè)指導(dǎo)和再就業(yè)培訓(xùn)部門，配備咨詢專家，為雇員再就業(yè)提供咨詢和解答問題。

（2）采取各種優(yōu)惠政策，加強職業(yè)培訓(xùn)，鼓勵年輕雇員自謀職業(yè)，對創(chuàng)辦企業(yè)的給予一定資金支持。

（3）鼓勵其他行業(yè)接收煤礦年輕雇員。特別是政府要求法國電力公司必須安置一部分煤礦雇員。其他行業(yè)的企業(yè)予以安置的，按每人3萬法郎的標準給予獎勵。

（4）安排提前退休。法國規(guī)定煤礦井下工人正常退休年齡為55歲，地面工人為60歲，退休后給予原工資65%的退休金。1996年后，法國先后兩次調(diào)整煤礦工人退休年齡，第一次調(diào)整為井下工人50歲（工齡30年），地面工人55歲；第二次調(diào)整為井下工人45歲（工齡25年），地面工人50歲。提前退休的退休金為原工資的85%，其中的2/3由社會勞動保險機構(gòu)支付，1/3由企業(yè)支付，到達規(guī)定退休年齡后轉(zhuǎn)為全部由社會勞動保險機構(gòu)支付。

2.英國煤礦退出、促進雇員就業(yè)的主要做法

二戰(zhàn)后，英國煤礦一度收歸國有，20世紀80年代以來，英國煤炭需求量降低，煤炭工業(yè)虧損嚴重。1989年政府對煤礦的補貼高達73.94億美元，平均每噸煤補貼75美元。因此，英國政府決定進行煤炭工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，關(guān)閉缺乏競爭能力的煤礦。

英國對煤礦關(guān)閉采取的主要政策措施如下。

（1）重視對煤礦關(guān)閉工作的領(lǐng)導(dǎo)。成立由副首相負責的國家關(guān)閉煤礦特別工作指導(dǎo)小組，并于1984年成立專門安置關(guān)閉煤礦雇員的機構(gòu)，即煤炭企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)有限責任公司，負責安置煤礦關(guān)閉后的富余人員。其主要任務(wù)是為煤礦富余人員提供職業(yè)介紹、轉(zhuǎn)崗技能培訓(xùn)以及有關(guān)貸款。

（2）政府在經(jīng)濟上給予支持。英國政府撥出?？睿凑展g長短，以每年平均900英鎊的標準，為因煤礦關(guān)閉而失去工作的雇員發(fā)放安置費。

（3）安排大齡雇員提前退休。井下工人退休年齡由55歲提前到50歲。同時，對尚未達到提前退休年齡，但又不想再就業(yè)的，煤礦成立留守處，組織這部分雇員從事一些煤礦關(guān)閉的善后工作，直至達到退休年齡。

（4）將煤礦關(guān)閉和私有化結(jié)合進行。即將有競爭能力的國有煤礦賣給私人，到1995年已經(jīng)全部實現(xiàn)了私有化。

3.日本煤炭鋼鐵退出、促進雇員就業(yè)的主要做法

二戰(zhàn)后，日本于20世紀60年代初期達到煤炭工業(yè)發(fā)展的高峰，之后逐漸衰退，大批煤礦被逐步關(guān)閉。1960～2002年，日本煤礦由622處減少到12處，從業(yè)人數(shù)從30.3萬人減少到700多人。

日本解決煤炭企業(yè)轉(zhuǎn)型中雇員就業(yè)安置問題的有關(guān)政策措施如下。

（1）制定煤礦關(guān)閉專項法規(guī)。先后發(fā)布了《煤炭產(chǎn)業(yè)合理化臨時措施法》《煤炭離職人員臨時措施法》《產(chǎn)煤地區(qū)振興臨時措施法》《煤炭對策大綱》等，為促進煤炭企業(yè)雇員就業(yè)和安置提供法律依據(jù)。

（2）采取安置關(guān)閉煤礦失業(yè)工人的多種措施。為煤炭工人提供免費培訓(xùn)、職業(yè)介紹等就業(yè)服務(wù)，幫助其實現(xiàn)再就業(yè)。如果失業(yè)工人在當?shù)厍舐氂欣щy，可以提出申請，政府幫助其在其他地區(qū)實現(xiàn)就業(yè)。日本規(guī)定，年滿55歲的煤礦工人才可以享受養(yǎng)老保險，但對于煤礦失業(yè)工人，可提前至52歲。對于達不到享受養(yǎng)老保險條件的人員，在其失業(yè)后則一次性發(fā)給平均500萬～800萬日元的離職費。對于雇用煤礦失業(yè)工人的企事業(yè)單位，則通過設(shè)立雇傭獎勵金，給予獎勵。

（3）成立專門機構(gòu)負責產(chǎn)煤地區(qū)的土地和環(huán)境治理，并采取優(yōu)惠政策在煤礦關(guān)閉地區(qū)招商，促進礦區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。

日本的鋼鐵行業(yè)也經(jīng)歷了一個由二戰(zhàn)后鼎盛時期到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，逐步消減產(chǎn)能的過程。為保護轉(zhuǎn)產(chǎn)鋼鐵企業(yè)雇員的利益，日本政府制定了《特定蕭條產(chǎn)業(yè)離職者臨時措施法》和《特定蕭條地區(qū)中小企業(yè)對策臨時措施法》。主要措施包括：為失業(yè)人員提供就業(yè)信息服務(wù)；對失業(yè)者進行就業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)培訓(xùn)；對雇用特定衰退產(chǎn)業(yè)或地區(qū)失業(yè)者的企業(yè)提供補貼；為原企業(yè)提供勞動者停業(yè)補助和訓(xùn)練費用；延長特定產(chǎn)業(yè)或地區(qū)失業(yè)人員的雇傭保險金支付時間；安排失業(yè)人員參加公共事業(yè)；向所認定的中小企業(yè)提供緊急融資；延長設(shè)備資金貸款的還款期限；促進企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)，并利用工業(yè)再配置補助金吸引其他企業(yè)前來投資等。

4.德國在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中促進就業(yè)的主要做法

萊茵-魯爾區(qū)是德國的主要產(chǎn)煤區(qū)，在20世紀60年代面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)危機，硬煤及鋼產(chǎn)量不振，重型機械銷路呆滯，工業(yè)結(jié)構(gòu)老化，煤礦工人及人口外移。德國根據(jù)市場需求和經(jīng)濟效益情況關(guān)閉了大量煤礦。20世紀50年代德國硬煤產(chǎn)量最高時達1.4億噸，到90年代減少到4000萬噸，煤礦雇員也從60萬人減少到7萬人。

德國煤礦關(guān)閉采取的政策措施有：①制定煤礦關(guān)閉和結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃，對關(guān)閉煤礦的善后處理做出安排，政府對關(guān)閉煤礦給予資金支持；②通過煤電聯(lián)營、煤化聯(lián)營等方式，逐漸發(fā)展以煤礦為中心的綜合性工業(yè)基地，分流部分雇員；③發(fā)展其他多種經(jīng)營，為受影響雇員提供就業(yè)安置渠道。

二 國外經(jīng)驗與啟示

1.注重解決問題的系統(tǒng)性

鋼鐵、煤炭等行業(yè)轉(zhuǎn)型升級中促進雇員重新就業(yè)是一項系統(tǒng)工程，主要涉及政策法規(guī)、資金安排以及實施辦法等多個層面。為轉(zhuǎn)型行業(yè)企業(yè)專門立法是幫助失業(yè)雇員就業(yè)的法律依據(jù)，專項資金為失業(yè)雇員再就業(yè)提供了資金保障，操作規(guī)程能夠確保各項具體措施落實到位。歐盟制定了《歐盟集體裁員指令》，日本出臺了《煤炭離職人員臨時措施法》，都從政策方針、資金支持和實際操作三個層面系統(tǒng)規(guī)定了可操作的政策措施，為解決轉(zhuǎn)型企業(yè)雇員再就業(yè)問題提供了保障。

2.采取失業(yè)預(yù)防和失業(yè)人員早期干預(yù)措施

發(fā)達國家注重對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中的失業(yè)人員進行早期干預(yù)，對可能下崗失業(yè)的雇員進行失業(yè)咨詢指導(dǎo)。包括失業(yè)后心理咨詢以及未來職業(yè)選擇傾向評估與評價，對失業(yè)人員做一對一的職業(yè)咨詢與職業(yè)規(guī)劃，減輕失業(yè)人員的不安全感并明確技能提升和就業(yè)方向。

3.設(shè)立專項基金，為失業(yè)雇員安置提供資金保障

設(shè)立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級員工安置援助專項基金是美、日、歐等國家和地區(qū)的普遍做法，美國設(shè)立了“貿(mào)易調(diào)整基金”，歐盟設(shè)立了“全球化調(diào)整基金”。該類基金與一般的就業(yè)資金和失業(yè)保險基金不同，它是專門為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級過程中導(dǎo)致的集體性下崗失業(yè)人員而設(shè)立的用于再就業(yè)援助的專項資金。該類基金主要用于受影響雇員群體的培訓(xùn)補貼、求職補貼、異地就業(yè)補貼、安置補貼、收入補助、雇傭獎勵等。

4.嚴格執(zhí)行操作規(guī)程，實現(xiàn)精準安置

歐盟和美國等重視產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級員工安置工作實施的系統(tǒng)性和精準性建設(shè)，形成了由失業(yè)預(yù)防、被裁員工早期干預(yù)、勞動關(guān)系解除與經(jīng)濟補償、定制化培訓(xùn)以及定制化公共就業(yè)服務(wù)五個環(huán)節(jié)構(gòu)成的員工安置的操作規(guī)程，確保了有關(guān)政策措施的貫徹落實。

5.開展失業(yè)人員培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)

德、日向被裁人員提供定制性就業(yè)服務(wù)，介紹新工作，并向接受培訓(xùn)人員提供旅費和住宿費。日本延長特定產(chǎn)業(yè)或地區(qū)失業(yè)人員的失業(yè)保險金支付時間，并安排失業(yè)人員參加公共事業(yè)。英國成立煤炭企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)公司，專門負責煤礦富余人員職業(yè)介紹、轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)等安置工作，取得了積極效果。