第五節 化解過剩產能職工就業與安置的主要問題

化解過剩產能職工就業安置是一個復雜的系統性工作，涉及政府、企業、職工、社會組織等各個方面和各種關系，因此也容易產生各種各樣的問題。總體來看，職工安置問題中有一些是化解過剩產能中出現的新矛盾，也有一些是歷史遺留的矛盾在此次化解過剩產能中突顯出來的，還有一些是現行勞動和社會保障制度中普遍存在的矛盾在化解過剩產能職工安置中集中爆發的。當前化解過剩產能職工就業安置的主要特征是：產能過剩區域分布差異很大，產業單一的資源枯竭城市和獨立工礦區困難最為突出。

一 重點地區經濟下行與產業結構調整交織，財力下降，職工安置能力不足

當前我國經濟社會正處于轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的關鍵節點，經濟進入新常態以來，在經濟增速放緩與產業結構調整的共同影響下，全國就業形勢在總體平穩的情況下，仍將面臨較大調整壓力，去產能重點地區的情況則更為嚴重。

1.經濟形勢嚴峻，產業結構單一，就業承載能力不足

根據2015～2017年的分省份季度數據^[24]，遼寧、山西、黑龍江、河北等去產能重點省份的GDP增速均低于全國平均水平或基本持平，其中遼寧和山西兩省的情況比較突出。2015年前三季度，遼寧和山西兩省的GDP增速均低于3%，第四季度有所好轉，分別為3.0%和3.1%。進入2016年，遼寧省全年四個季度經濟均呈現負增長，且有一定的加劇趨勢，規模以上工業、地方公共財政收入等指標普遍出現不同程度的下降。2017年第一季度數據顯示，遼寧省經濟實現由負到正的轉折，增長2.4%，山西省GDP增速提高至6.1%。河北、遼寧、山西等去產能重點省份，盡管當前經濟增速有所回升，但經濟仍處于低位運行的狀況依然不容忽視。

從就業形勢上看，去產能重點地區一方面經濟形勢嚴峻造成就業崗位的大量減少，另一方面本地區的鋼鐵、煤炭去產能任務繁重，職工分流安置壓力巨大。因此，這些地區的就業總量矛盾和結構性矛盾十分突出，職工分流安置與本地就業承載能力之間的矛盾加劇。多年來，產能嚴重過剩地區和企業沒有隨著市場供求變化及時調整產業或產品結構，轉型升級滯后，尚未形成經濟的多點支撐，而是在經濟發展擴張期，滿足于鋼、煤、水泥等產品需求旺盛時帶來的收益。還有些地區不按照經濟規律辦事，用行政命令的手段，急功近利，盲目投資擴張“時間短、見效快”的產業，造成市場供過于求。當市場達到飽和甚至過剩時，帶來企業虧損，職工大量富余，轉崗轉業困難。

2.財政收入增速偏低或下降，政府對企業職工安置的幫扶能力降低

去產能重點地區，特別是在資源枯竭城市和獨立工礦區，鋼鐵、煤炭等過剩產能行業在本地經濟中占比很大，大量其他產業也與鋼鐵、煤炭產業鏈高度相關。而鋼鐵、煤炭等行業近年來持續低迷，造成本地區主要企業效益嚴重下降，企業利稅和地方財政收入都大幅減少。國家統計局數據顯示^[25]，近年來，山西、黑龍江、遼寧等省份的一般公共預算收入增速均低于全國平均水平。2013～2015年，山西省一般公共預算收入小幅增加后大幅減少，分別為1701.6億元、1820.6億元、1642.4億元；黑龍江省一般公共預算收入也呈小幅增加后大幅減少，分別為1277.4億元、1301.3億元、1165.9億元；遼寧省一般公共預算收入逐年下降，分別為3343.8億元、3192.8億元、2127.4億元。2016年，全國地方一般公共預算收入159552億元，比上年增長4.5%；而山西省僅完成1556.96億元，同比下降5.2%；黑龍江省實現1148.4億元，同比下降1.5%；遼寧省全年完成2199.3億元，同比增長3.4%。2016年，安徽省資源型城市淮南市、淮北市GDP增速分別為6.5%和5.0%，明顯低于全省8.7%的平均增速。地方財政收入減少或增速下降，直接影響地方政府的一般公共預算支出，造成政府安置職工能力下降，難以安排足夠的去產能職工安置配套資金，去支持企業轉型發展、職工安置、組織開展技能培訓等工作。

二 重點地區需要安置的職工集中，就業渠道相對狹窄

據統計，截至2016年末，全國鋼鐵煤炭行業去產能實際共分流職工72.6萬人，占年度計劃的87.4%。未分流安置職工的近9成集中在河北、吉林、黑龍江、湖南、陜西5省，特別是這5省中的一些鋼城、煤城和資源枯竭型城市。由于職工就業安置任務重，本地區經濟和就業形勢嚴峻，鋼城、煤城、資源枯竭城市、獨立工礦區的職工安置壓力大。

1.產業結構單一的資源枯竭城市和獨立工礦區，職工就業安置壓力較大

在我國，產能過剩的地區分布差異很大，去產能重點地區，特別是產業結構單一的資源枯竭城市和獨立工礦區，職工安置壓力較大，需要安置的職工多，職工安置難度大。從全國各地區情況看，河北、山西、東北以及西南等去產能重點地區受影響職工規模較大。其中，河北省到2017年底受影響職工約為54.7萬人，山東、山西兩省到2020年受影響職工分別約為19.3萬人和13.8萬人，東北三省到2020年受影響職工合計約為18.5萬人。^[26]在部分資源型城市和產業相對單一的地區，特別是鋼城、煤城，由于產業單一、就業渠道狹窄，職工安置難度更大。2016年，未分流安置職工的近9成集中在河北、吉林、黑龍江、湖南、陜西5省，特別是一些鋼城、煤城和資源枯竭型城市，如河北唐山、黑龍江“四煤城”、陜西銅川等。在去產能的影響下，這些地區其他產業也普遍蕭條，如交通運輸、配套機械、服務業等，地方和企業普遍感到依靠自身能力安置職工壓力很大。分流職工缺乏就業渠道，一些職工在企業內處于隱性失業狀態，補助水平低，家庭生活困難。有的獨立工礦區職工子女就業難。地方和企業普遍感到依靠自身能力安置職工壓力很大。

2.去產能重點企業經營困難，難以繼續成為職工安置的主要渠道

當前，在去產能職工安置過程中，充分發揮企業特別是國有企業的主體作用，是我國去產能職工安置工作的主導思想。2016年全國去產能涉及職工83.1萬人，實際已分流職工72.6萬人，其中轉崗安置和內部退養合計占65.8%。以山西省為例，2016年去產能需要分流安置職工3.17萬人，主要分布在大型國有煤炭和鋼鐵企業，實際安置率高達99.97%，其中轉崗安置和內部退養兩大渠道合計占87.5%。再比如河北省，2016年妥善安置職工5.8萬人，安置率為99.5%，其中企業轉崗分流、內部退養和企業轉型分別安置3.25萬人、0.48萬人、0.24萬人，合計占比68.4%。近兩年去產能職工安置工作的實際效果表明，職工安置順利完成的前提保證是去產能企業（特別是國有企業）在職工安置中發揮主體作用，充分履行社會責任，盡可能內部安置分流人員，但企業內部安置能力持續下降。

三 部分去產能職工群體就業安置難度較大

去產能企業職工往往年齡偏大，待安置職工中“4050”人員占比接近60%，普遍技能水平低、家庭負擔重、對企業高度依賴、接受培訓意愿較低，難以適應產業轉型升級的需要，因此就業安置難度比較大。

1.職工普遍存在年齡大、技能低、傷病多、家庭責任重等問題

去產能企業職工一般年齡偏大、文化水平低且技能單一，以男性和本地戶籍職工居多，再就業難度較大。去產能企業職工年齡大多在40歲以上，有的企業職工平均年齡接近50歲。以山西同煤集團為例，2015年底企業有在崗職工16.4萬人，其中41～45歲的有3.3萬人，46～50歲的有2.8萬人，51～55歲的有1.9萬人，56歲及以上的有0.5萬人，“4050”人員占全部職工的51.8%。分流安置難度較大的職工中有7成以上年齡在40歲以上，特別是那些尚未達到內退政策條件（距法定退休年齡不足5年）的職工，生活處境更為艱難。

去產能企業職工文化程度多為中學及以下水平，學習能力較差；長期從事某一項工種造成技能單一，難以滿足新崗位的技能要求；多為本地戶籍人員，家庭和社交圈均在本地，跨區域就業意愿較低。由于工作環境問題，很多一線職工深受職業病困擾，許多職工體弱多病、家庭負擔較重，轉崗轉業、就業創業極為困難。不少國企職工對企業還有比較嚴重的心理依賴，對國有身份有較高預期，對分流安置的崗位有較強的攀比心態，積極主動意識較差。去產能職工還普遍存在跨地區轉移就業意愿很低的問題，不愿意到離家太遠的地方工作，甚至同城跨區都不愿意去。上述一系列基本特征都嚴重阻礙了去產能企業的受影響職工通過市場化方式實現再就業，從而加大了再就業的難度。

2.部分職工通過勞動力市場實現再就業的難度較大

近年來，鋼鐵、煤炭行業全面啟動人力資源優化計劃，主要企業持續開展“減員增效”工作，以進一步提高勞動生產率，降低單位人工成本。即便沒有去產能任務，鋼鐵、煤炭企業也有較大的人員分流安置壓力，只不過這種壓力可以在相對長的一段時間內釋放。而去產能直接減少了現有崗位，造成企業短期內的人員安置壓力陡增。單從企業自身生產經營的角度來講，將富余人員直接推向勞動力市場，讓其通過市場方式實現再就業，是更為簡單高效的安置方式，后續矛盾和潛在風險較小。但實際操作過程中，分流安置人員通過勞動力市場實現就業的成功率較低，或者說其很難通過市場化的方式實現再就業。因此，去產能企業（特別是國有企業）出于維持穩定的需要，不得不更多采用內部安置方式，保證分流安置人員的基本生活。

我國勞動力市場靈活性不足制約了勞動力的合理流動。經濟新常態下，調整結構、轉換動力是促進經濟發展、穩定就業局勢的必然選擇。當前，有些現行法律法規和政策規定對勞動力在地區、行業和企業間自由流動形成了一定程度的阻礙，特別是對企業用工限制過多，不利于企業根據生產經營狀況及時調節用工數量，也不利于勞動力從產能過剩地區行業企業向其他地區行業企業流動，難以實現勞動力等生產要素隨市場變化而不斷重新優化組合，進而無法形成新結構和新動力。

四 部分去產能企業欠繳社保費等問題突出

自2013年下半年以來，由于鋼鐵、煤炭等行業產能嚴重過剩，許多企業生產經營困難，效益下降，虧損日趨嚴重，甚至面臨關閉、破產，企業拖欠工資、無力按時足額繳納社保費、無力支付經濟補償金等成為突出問題。

1.有的煤炭鋼鐵企業欠繳社保費問題突出

據調研，截至2015年6月末，東北地區某鋼鐵企業已有一年無力支付職工養老保險繳費，共欠繳“五險一金”費用總計近5億元，其中養老保險費2.9億元。截至2016年9月末，西部某省四大礦務局合計欠繳社會保險費約12.46億元，其中養老保險費10.48億元。截至2017年4月末，黑龍江省某大型煤炭企業欠繳養老、醫療、失業、工傷、生育保險費合計94億元，欠繳住房公積金30.4億元。企業欠繳社會保險費，一方面，造成當地社?；鸬闹С鰤毫υ龃?，特別是在經濟結構單一的鋼城、煤城和獨立工礦區，當地社保基金高度依賴于某個大型鋼鐵或煤炭企業，當這些企業因遇到經營困境而拖欠社保費時，當地社保基金的“保發放”就面臨較為嚴峻的局面。另一方面，也造成本企業職工無法正常享受相應的社保待遇，有的職工已經到了法定退休年齡，但因企業社保欠費而無法正常辦理退休手續和領取養老金；有的在職及部分退休職工無法享受正?；踞t療保險待遇；有的解除勞動關系的職工到新單位就業，無法辦理正常的社保轉移接續等。

2.有的企業一度拖欠職工工資，無力支付經濟補償金

根據調研，有的企業一度未能足額按時發放在崗職工工資，有的企業拖欠職工工資時間較長。解除勞動關系時，部分企業未能依法支付經濟補償金，特別是歷史遺留問題較多、職工工齡較長的企業，由于經濟補償金額大而企業資金緊張，難以及時支付經濟補償金，影響了職工依法解除勞動關系。

五 失業保險預防失業、促進就業功能尚未充分發揮

失業保險不僅具有保障失業人員基本生活的功能，還具有預防失業和促進就業的功能。黨的十八大報告指出，增強失業保險對促進就業的作用。

1.失業保險基金結存過多，功能發揮不夠充分

我國失業保險基金大量結余，特別是2013年以來，失業保險基金結余增長較快。如圖6、圖7所示，截至2016年底，全國失業保險基金收入1192億元，支出961億元，基金累積結余增至5235億元。若按當年基金支出961億元的規模，可持續支付5.4年，遠超“支付6個月”的世界一般水平，不僅造成資金的閑置浪費，還面臨較大的管理和貶值風險。截至2017年6月末，結余達到5389.7億元。另外，失業保險未能充分發揮“預防失業、促進就業”的基本功能，從當前去產能安置職工的需求來看，失業保險預防失業、促進就業的作用亟待進一步發揮。用于支持企業穩定崗位的補貼，在政策對象和前置條件上可以更為寬松，應在調結構、去產能的關鍵時刻發揮其應有的重要作用。

圖6 歷年失業保險收支情況

圖7 歷年失業保險累積結余情況

2.失業保險制度存在明顯不足

失業保險制度本身存在突出問題，主要表現為失業保險基金收支失衡、許多地區大量結余，使用效率低；統籌層次較低、各地負擔畸輕畸重，且調劑困難；預防失業、促進就業功能發揮不足等。一是失業保險支出范圍過窄，抑制了其應有功能發揮，也是造成失業保險基金積累過多的重要原因?，F行的《失業保險條例》（簡稱《條例》）是1999年初頒布的，《條例》中允許失業保險基金支付與促進就業相關的內容僅有“領取失業保險金期間接受職業培訓、職業介紹的補貼”一項，明顯缺少運用失業保險預防失業、促進就業的內容。盡管在最新出臺的《關于失業保險支持參保職工提升職業技能有關問題的通知》（人社部發〔2017〕40號）中已經增設技能提升補貼科目，用于支持參加失業保險職工提升職業技能，但政策力度還不足以滿足當前去產能中發揮失業保險作用的實際需要。二是失業保險基金穩崗補貼門檻過高，去產能企業和職工難以享受。人社部等四部門《關于失業保險支持企業穩定崗位有關問題的通知》規定，企業申請穩崗補貼的條件是依法參加失業保險并足額繳納失業保險費，同時企業未裁員或裁員率低于當地登記失業率。人社部、財政部《關于失業保險支持參保職工提升職業技能有關問題的通知》規定，職工申請技能提升補貼的前提是依法參加失業保險累計36個月以上，取得職業資格證書或職業技能等級證書。然而去產能企業普遍生產經營困難、資金緊張，欠繳失業保險費問題頻發，因而無法滿足享受穩崗補貼政策的條件，其所在企業職工也無法滿足申請職工技能提升補貼的條件。三是失業保險統籌層次較低，難以發揮更大效能。目前失業保險實行市級統籌，但市與市之間基金收支與結余狀況差異很大，各地失業保險應對失業風險的壓力和基金積累水平差異也很大。但由于基金統籌層次低，基金在市與市之間也不易調劑，難以發揮保險的互助共濟作用，嚴重制約了失業保險抵御失業風險的能力。

六 勞動爭議增加，溝通調解有待加強，局部地區存在發生群體性事件風險

從全國范圍內看，去產能相關行業企業的勞動關系總體運行平穩，尚未出現因為化解過剩產能而產生的系統性、規模性勞動關系風險，但在去產能重點區域一定程度存在著勞動爭議增加和發生群體性事件的風險。

1.勞動爭議有所增加，溝通調解有待加強

從全國范圍來看，近幾年勞動爭議呈現上升趨勢，全國各級勞動人事爭議調解組織和仲裁機構受理勞動人事爭議案件增多，2011年以來的5年間，爭議案件平均每年增長6.96%。河北省勞動監察數據顯示，2015年該省鋼鐵、加工制造等行業的欠薪案件上升19.3%，顯示產能過剩行業勞動爭議上升趨勢比全國水平明顯增多。因此，在化解過剩產能過程中更需要防范群體性勞動爭議風險。據調查，去產能企業的工會組織發揮著積極維護職工權益、參與雙方協調的作用。此外，企業內的勞動爭議調解委員會在基層勞動爭議的協商調解方面也發揮著一定作用，并有助于將勞動關系矛盾和沖突解決在基層、解決在苗頭階段，避免演化為激烈的暴力沖突事件。企業對勞動爭議調解委員會的認可程度較高。有效的職工參與和訴求表達機制可以減緩勞動爭議和沖突，有利于進一步協商解決勞動爭議。大部分去產能企業都有各種形式的員工參與和訴求表達渠道，在處理降薪、待崗、裁員等重大事項時，企業一般也會以多種形式征詢職工意見。但是，職工個人對民主參與和利益訴求渠道的認可度、滿意度要低于企業，特別是職工中有一部分人認為所在企業的員工參與和利益訴求的溝通渠道還存在一定障礙，不利于勞動爭議的緩解和消除。

現行職工安置政策明確規定：“職工安置方案必須明確安置渠道、經濟補償金計算辦法、社會保險關系接續辦法、資金保障等內容。凡安置方案不完善、資金不落實和程序不符合規定，或職工代表范圍窄、代表性不強、協調溝通不夠的，職工安置工作不得實施操作?！?a id="w027">^[27]但在實際操作中，有的去產能企業在裁員時未經民主程序或是法定程序，沒有通過合法民主形式充分聽取工會、職代會和職工的意見。有些形式上通過工會或者職代會，但實質上并沒有充分考慮職工意見，導致方案不合理、不公正。有的企業“職工分流安置方案”不公開、不透明，職工的知情權、參與權和監督權缺失情況較為突出。有的民營企業由于停產時間較長，許多職工已經先行離開企業，無法通過召開職代會批準職工安置方案，而是采用變通方式繞過有關規定，安置職工過程中存在違規操作。

2.去產能職工安置中農民工權益保障有待加強

在去產能職工安置中，政府和企業往往更關注與去產能企業有直接勞動關系的職工群體，主要是通過簽訂勞動合同進行判定。但實際上，受影響人員中有一些弱勢群體因為群體屬性導致其權益無法得到充分保護。這些弱勢群體主要包括去產能企業中的農民工、勞務派遣工、特定歷史時期產生的農民輪換工等，其中農民工的問題最為突出，權益保障有待加強。農民工因勞動合同簽訂率低，而在去產能分流安置中處于不利地位。近年來，我國農民工總量呈持續增長態勢，在就業群體中也占有越來越重要的位置（如圖8所示）。但與就業總量持續增長形成鮮明對比的是，農民工勞動合同簽訂率卻持續較低，2015年降至36.2%（如圖9所示）。部分去產能企業，特別是一些民營的小鋼企、小煤礦，仍存在未按法律規定簽訂勞動合同，或者雖然簽訂合同卻未按有關合同條款執行的用工不規范情況，特別是針對農民工群體。去產能分流安置職工時往往先裁減農民工，由于企業與農民工常常不簽勞動合同、不繳社會保險、幾乎不向農民工支付經濟補償，加上農民工自身維權意識低，因此，農民工勞動權益保護有待加強。

圖8 近五年全國農民工總量和占比情況

資料來源：歷年人力資源和社會保障事業發展統計公報，國家統計局相關統計年鑒。

圖9 近五年農民工勞動合同簽訂率對比情況

資料來源：歷年人力資源和社會保障事業發展統計公報。

3.勞動關系運行存在局部群體性事件風險

去產能地區一定程度存在著發生群體性事件的風險，特別是在去產能任務較重的地區、產能過剩經濟占比較高的地區、獨立的工礦區等重點區域。從調研情況看，當發生群體性事件時，雙方一般能夠通過較為積極的方式解決爭議，這包括企業與職工代表進行多次洽談協商，企業人力資源部、工會、勞動爭議調解委員會參與協調或請第三方出面溝通協調等。但由于去產能對部分地區和企業影響很大，處理不當將直接沖擊職工的工資、社保、經濟補償金等切身利益，容易發生群體性事件。有的煤炭企業一度因拖欠職工工資和欠繳社保費，發生了職工集體上訪等群體性事件；有的鋼鐵企業一度由于資金鏈斷裂造成整體性停產停工，發生職工聚集、圍堵企業等事件。化解過剩產能受影響職工涉及面較廣，人員較多，群體利益訴求較為接近，需要政府部門予以高度重視。

七 資金嚴重短缺不利于職工安置

企業安置大量富余職工無論是采取轉崗、內退還是解聘，都需要大量資金支持。但去產能企業往往資金困難，無力支付。企業普遍反映，現有去產能專項獎補資金尚不能滿足企業安置職工的需要，職工安置資金短缺問題突出。

1.內部安置為主的職工安置方式使有的企業感到負擔沉重

去產能企業在生產經營中普遍面臨“三多三少”的困境，即：人多崗少、債多利少、費多錢少。具體來說，冗員眾多導致勞動生產率低，企業效益下降導致崗位日漸減少；企業資產負債率過高導致財務費用高居不下，產品價格維持低位直接造成企業虧損嚴重；企業所承擔的各項稅費不會因為效益下降而減少，而金融系統卻因為企業效益不好而持續抽貸，導致企業資金十分緊張，職工安置資金籌措困難。2017年第一季度末，有的大型煤炭企業集團資產負債率達到82.7%，遠高于全國規模以上工業企業56.2%的平均水平。

當前去產能職工安置的主要方式之一是企業內部安置，但在企業經營困難的情況下，采取內部安置方式，企業負擔沉重。以某大型鋼鐵企業為例，以“職工轉崗不下崗、轉業不失業”為工作原則，2016年去產能妥善安置職工2.1萬人，其中企業內部安置合計1.6萬人、正常辦理退休2000余人、協議解除勞動關系2000余人。經測算，該企業需要承擔巨額的安置成本，其總額高達69億元，大約包括工資類支出40億元、社會保險費22億元、經濟補償金7億元，在2016年及以后各年度支付（所有保留勞動關系的職工須辦理完退休手續），其中2016年已支付14億元。另外，國有企業歷史遺留問題多、負擔沉重。某大型鋼鐵企業每年承擔大集體職工人工成本、離退休職工補充養老、醫療費用、“三供一業”、教育、消防等社會職能支出合計約28億元，負擔沉重。有的企業還負擔醫院、幼兒園、市政設施等。

2.從安置資金來源上看，職工安置資金籌措不足問題比較突出

根據現行職工安置政策，職工安置經費一般由中央財政、省級財政、市（縣）級財政和企業自籌四個方面籌集。實際操作過程中，中央財政資金保障有力、撥付及時；省級配套資金一般撥付也比較及時，只是各省份由于財政實力不同，在與中央財政資金的配套比例上有所差異；市（縣）級配套資金往往存在數量少和到位難的問題，有的地方甚至沒有設立專項配套資金，特別是在一些鋼城、煤城和資源枯竭型城市；去產能企業由于經營狀況不佳，普遍存在自籌經費困難的問題。因此，企業職工實際所需的安置經費與實際籌集到的資金之間的缺口巨大。以某大型鋼鐵企業為例，2016年企業安置職工2.1萬人的成本總額高達69億元，但企業獲得的專項獎補資金只有一次性支付的5.6億元，不足安置成本總額的10%，后續的安置費用都需要企業來承擔。

3.在實際操作過程中，中央專項獎補資金使用困難問題突出

調研中，地方政府和企業普遍反映中央專項獎補資金使用困難，導致資金使用效率較低，使用進度緩慢。中央專項獎補資金的使用范圍有嚴格限制，政策文件中列有五項，其中前四項是基本明確的，但使用范圍集中在內退、解除勞動關系人員的安置，幾乎不涉及在崗人員的內部安置，這對許多以內部轉崗安置為主的企業（特別是國有企業）而言，支持力度有限。盡管第五項列為其他項，卻由于沒有配套文件作出相關具體規定，地方政府和企業都感到難以落實。另外，中央專項獎補資金的使用必須是嚴格的實名制“人頭對應”，即資金只能用于化解過剩產能中的建檔立卡人員，企業不得對人員進行調配。實際操作中，企業想將一部分受影響職工留用，用其替換一些未受影響但存在年紀大、技能低、傷病等問題的職工，這樣可以更加優化企業的人力資源。但由于中央專項獎補資金使用的實名制限制，資金使用缺乏靈活性，使用效率低下。