第三節 養老保險運行情況基本判斷

現行養老保險制度設計偏差帶來四個方面問題，一是制度轉軌不徹底，國家沒有完全付清轉制成本使得實際運行仍按原路執行；二是參量指標不合理，區域差異和部門差異使得養老保險政策和養老金計算方法不統一，參保個體在退休政策選擇方面的自主性較強；三是運作理念不清晰，養老保險運行機制缺乏總體上的統籌安排，并與工作重點相偏離，從而使得養老資源供需失衡問題常態化，養老保險制度可持續性遭受挑戰；四是投資環境不利于養老基金保值增值，在上市公司質量和證券市場監管方面存在一些問題，使得投資資本市場的系統性風險偏大，不利于養老基金存量資金保值增值。

一 養老保險制度有待進一步完善

隨著人口快速老齡化，養老保險制度所存在的缺陷越發凸顯，主要表現在以下三個方面。

一是職工退休制度不合理。現行政策規定男性60歲退休、女性工人50歲退休、女性干部55歲退休。但隨著女性職業化水平逐年提高，各行業各職業所需從業人員的性別差異越來越小，性別不同退休年齡不同的規定變得不合時宜，實行同齡退休已是大勢所趨。關于提前退休政策，其出臺之時的出發點是好的，目的是照顧特殊崗位、特殊工種、特殊身體狀況人員，但政策執行中大量不滿足條件人員開始“創造條件”提前退休，與當前延遲退休年齡的形勢格格不入。同時，最低繳費年限門檻偏低，當前政策規定連續繳納養老保險滿15年即可按月領取養老金，此時存在個人與養老制度的博弈問題，其行動策略是選擇在工作之初不繳納養老保險，待到距離退休年齡15年時開始繳納，或者工作以來繳納15年后停止繳納養老保險。

二是養老保險繳費制度不公平。這主要體現為費率多樣性和費基隨意性，全國各省份養老保險繳費率不統一，而且同一地區不同身份人員的繳費率亦不相同。尤其是2005年國務院出臺了《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》，靈活就業人員按20%的比例繳納養老保險即可享受城鎮職工基本養老保險待遇，更有甚者，部分地區為了擴大養老保險覆蓋面，從未參加城鎮職工養老保險而臨近退休年齡人員一次性繳納3萬～5萬元即可享受基本養老保險待遇，這也在一定程度上挫傷了就業參保人員繳費積極性。更重要的是，費基隨意性較大，單位或職工故意隱瞞實際工資收入，以低于實際工資收入的“工資額”計算并繳納養老保險費，這與養老保險缺乏分配效率有關。由此也說明現行養老保險制度沒有真正體現多繳多得原則，或至少參保人員不能預期到多繳養老保險給自己帶來的好處。

三是養老保險支付制度不到位。目前我國基本養老保險實行社會統籌和個人賬戶相結合的部分積累制，但實質上采取的依然是現收現付制，國家財政沒有支付養老保險轉制成本使得統籌賬戶不足以支付“老人”和部分“中人”的退休養老金，只得拆借個人賬戶資金以緩解支付能力不足問題，造成當前個人賬戶空賬額節節攀升。個人賬戶長期空賬運行，難以實現真正的投資保值增值目的，其所記錄的繳費金額和繳費年限僅僅作為日后退休時領取養老金的計算依據，與其遮遮掩掩地聲稱實行統賬結合的部分積累制，倒不如根據實質重于形式原則直截了當地宣稱實行名義賬戶制，在融資方式上采取現收現付制，在給付方式上采取繳費確定型，將企業和個人歷史繳費情況作為計算參保人退休養老金的基本依據，充分體現分配效率，多繳多得，增強參保人員對養老金的收入預期，提高參保人員繳費積極性。

二 養老保險參量指標設置欠規范

養老保險制度繳費率不僅是決定養老基金繳費收入的關鍵指標，還是計算參保人員退休后養老金收入的主要依據。實際執行過程中，由于對制度繳費率指標認識不清，在指標值選取上存在一些失范之處，沒有考慮到當前實際征繳環境，而將養老保險征繳收入不足歸結為制度繳費率太低。這種認識是片面的，忽略了保險繳費基數和部分欠繳停繳情況的發生。可行的做法是適當降低制度繳費率，并以此為基礎，加大養老保險征繳強制性，使養老保險繳費基數與個人所得稅征繳基數相一致，只要個人所得稅代扣代繳情況真實可靠，養老保險繳費基數就不會出現偏差，此時的繳費率才有意義。

養老金替代率參考標準與其概念本身不對應，不能正確地衡量和表達退休養老金貨幣購買力的變化。當前，個人養老金是以退休前一個月工資為基礎進行計算，因此存在退休前突擊性提待遇、漲工資現象。用人單位不再支付退休人員工資，其養老金由養老保險基金支付，用人單位往往會做順水人情，從而使其養老金收入遠遠高于其就業期間的繳費貢獻，由此計算和確定的養老金替代率出現偏差，損害了其他參保人的經濟利益。有觀點提出按照全體勞動者平均工資來計算養老金，這比按照個人最后一個月工資進行計算要客觀一些，可在一定程度上消除人為因素對計算退休養老金收入的干擾。但同時也應注意到全體勞動者并非全部都是實際參保人，將不相關人員工資作為計算社會平均工資的基礎，顯然有失公允，這就需要對社會平均工資進行規范化界定。

法定退休年齡設定不再適合于人口發展形勢。2015年，全國人口平均出生預期壽命達到了76.34歲，提高法定退休年齡已經基本形成共識，但對于退休制度改革初衷和退休年齡調整方式還沒有一個規范性指南。有觀點認為，提高退休年齡可以發揮老年人口余熱，充分挖掘老年人力資本潛力。但這需要根據勞動者所處行業以及所從事職業進行具體分析，當前準退休人口受教育程度偏低，從事體力勞動的工人偏多，普通工人到了一定年齡之后，其在企業中的地位開始下降，即便留在原企業崗位上繼續工作，受體力、眼力、精力制約，發生工傷事故的可能性將會增加。有觀點認為，應盡快推出延遲退休政策，每年延遲半歲至一歲，利用10年時間基本實現男女同齡65歲退休。可這將超出老年人口可接受范圍，原因是法定退休年齡的設定與廣大人民群眾切身利益息息相關，臨近退休人員早已做出家庭計劃，有的出外療養旅游，有的幫助子女照顧孩子，對延遲退休具有強烈抵觸情緒，而期望繼續工作的退休人員或被原單位返聘或應聘其他單位，這是勞動力市場自由運行的結果，與是否延遲退休年齡沒有直接關聯性。

三 運行理念缺乏整體性和統籌性

國家層面上缺乏養老保險制度運行的相應機制和整體性安排，沒有考慮我國養老保險的具體實際和運行環境，導致對保險原理應用和指標分析存在偏差，并主要表現在企業年金、個人養老金賬戶、責任主體三個方面。

一是企業補充養老保險（又稱企業年金）是養老保險體系構成部分之一，國家將其定位為多層次養老保險體系的第二層次進行鼓勵和倡導，但分析認為目前的企業年金制度可行性值得商榷，我國企業年金覆蓋人群較小且基本是國有企業職工。首先從法理上講，國有企業產權性質屬于全民所有，資產所有者支配財產并按照所占股份進行利潤分配，企業年金不屬于初次分配范疇，將本應歸屬全民的企業稅后利潤再發一部分給其職工，不僅于法理不通，還涉嫌國有資產流失問題。其次從公正角度看，不管是按勞分配還是按資分配，每個參與者應當根據其要素所做貢獻得到相應的報償。國有企業基本是靠資源壟斷發展起來的，其賬面所得是企業利潤而非經營利潤，此時國家對企業年金采取支持鼓勵態度，實質上是用大眾的錢為小眾買保險。最后從公平角度看，基本養老保險應充分考慮到低收入者生活成本和生活狀況，保障該類人群讓其生活體面有尊嚴。而從實際養老金發放情況來看，企業年金直接導致養老金替代率差距擴大，參加企業年金單位退休職工的養老金替代率有的甚至達到了100%以上，如果不考慮企業年金增加養老金收入因素，這些企業的養老金替代率為70%左右，高于全國養老金替代率平均水平，使本已較高的養老金進一步增加，失去補充養老保險政策意義。

二是個人養老金賬戶將長期保持空賬運行，這是公認的基本事實，不必再進一步論證。在具體解決方案上，國家一直在努力做實個人養老金賬戶，2001年中央決定在遼寧省進行做實個人賬戶試點，并于2008年擴增到13個省份，此后再也沒有新的省份愿意加入，各地做實個人賬戶的積極性不高，這從某種意義上反映了經濟規則下的做實個人賬戶并不具有真正可行性。我們注意到，做實個人養老金賬戶，是以統賬結合為背景的，這首先需要嚴格執行養老金統賬結合制度，明晰統籌賬戶和個人賬戶之間的界限，不再挪用個人賬戶資金發放當期養老金，但寅吃卯糧問題在同一機構運行管理背景下難以真正得到解決。即便將個人養老金賬戶做實，養老基金收益率也嚴重偏低，甚至低于同期銀行定期存款利率，養老基金不能保值增值直接導致個人養老金賬戶貶值或縮水，從而使得養老基金收支缺口擴大，不利于養老保險基金可持續發展。其實，個人賬戶就是一個名義賬戶，是用來衡量參保人就業期間的養老保險貢獻情況，以此來計算未來可領取養老金數額。因此，國家層面上應根據我國人口快速老齡化形勢，對養老保險制度進行頂層設計。

三是國家政府養老保險管理體制尚需較大調整和改進。在管理機構上，養老保險事務是由政府人力資源和社會保障部門負責。對于養老保險的管理主要實行四級管理制，包括養老金收繳、養老金計算和發放等，目前管理機構較為龐大。可以根據養老保險制度進一步改革要求，將管理機構改革進行深化，實行縱向條塊管理，中央設立管理機構，地方設置辦事機構。按照《社會保險法》的規定：“基本養老保險基金出現支付不足時，政府給予補貼。”這說明基本養老保險有政府托底，財政保駕，政府承擔著無限責任，但這是以用人單位和個人足額上繳養老保險費為基礎的。現實中存在著領取養老金門檻太低、提前退休現象普遍、人為調降繳費基數等問題，在養老保險制度上沒有制定針對這些問題的相應規定，使得國家承受的養老保險壓力更加沉重。在養老服務方面的不和諧問題更加突出，國家投入財政資金建立了公辦養老服務機構，自然地賦予其行業政策、服務設施、養老人員等方面壟斷性優勢，但其收住對象主要是能夠生活自理或經濟條件較好的老人，而非“三無”老人，偏離了政府發展公辦養老機構的功能定位。^[8]同時，公辦養老服務機構壟斷還使得民辦養老機構難以與之競爭或抗衡，社會資本參與養老服務市場熱情降低，造成養老服務市場扭曲，不利于養老服務資源優化配置。從本質上講，這是養老服務管理體制出現了問題，需要從根源上進行治理，不缺位，不越位，注重加強政府主管部門監督管理職能，對各類養老機構統籌安排、合理布局、統一管理，政府的作用重點是建立養老運營平臺，政府搭臺，社會唱戲。

四 投資環境不利于養老基金保值增值

良好投資環境是保障養老保險基金保值增值的基礎，但在實際運行中，投資環境并不盡如人意，還有很多可以調整改進之處，主要表現在以下三個方面。

一是資本市場發育不成熟。目前，國家過度關注資本市場規模，忽視資本市場承受能力，以發行上市公司家數和證券市場總市值作為證券市場發展情況的衡量標準，再加上證券發行采取核準制，帶有很強的行政色彩，市場稍一轉好，就快速大批量地發行新股，使得二級市場承受較大資金壓力，市場價格指數呈現回落走勢，進而經常被迫停發新股。股票價格忽高忽低大幅變化，使得股票市場不確定性增強，投資者面臨較大的操作風險。另外，還過度看重籌資融資功能，忽視市場盈利能力培養。這與國家給證券市場的定位有著很大關系，證券市場建立之初的職能定位是為國有企業解困服務，面臨困境的國有企業從市場上直接籌集了大量社會資本，自2000年以來證券市場定位是為中小企業融資服務，并專門設立了中小企業板，從銀行貸款無門的中小企業紛紛上市融資，但缺乏強有力的市場退出機制，不能充分體現優勝劣汰。近二十年來股票價格指數歷經漲跌卻基本保持橫盤狀態，也就是說，投資者總體盈利為零甚至是負數。

二是系統性風險偏大。從股票價格波動情況看，呈現出較為明顯的齊漲共跌特點，垃圾股、重組股炒作成風，退市警示股演繹不死神話，這與地方政府業績觀有著直接關系。政府通常將發行上市公司家數作為主政業績，并在其業績觀主導下，行政性地給本應退市的上市公司搞拉郎配，不僅沒有扭轉上市公司虧損局面，還會拖累原本經營正常的公司。其實，根據企業生命周期理論，“從成長，到成熟，再到衰退”是企業運行的基本規律，因此，經營狀況不佳甚至退市破產是正常經濟現象，政府行政性重組保殼僅能在一定程度上延緩衰退進程，并不會從本質上解決企業經營困境。另外，這種狀況的形成與發行上市資源短缺有著密切關系，很多公司不能滿足初次發行上市（IPO）條件，只得另辟蹊徑，通過剝離不良資產注入優質資產來達到借殼上市目的，但其重組上市的根本目的不是擴大再生產而是通過二級市場套現或日后增發圈錢。實踐證明，借殼上市后的上市公司經營業績并沒有得到根本改善，但其股票價格早已翻番，部分先知先覺的投資者賺得盆滿缽滿，這為日后股票價格下跌和高位套牢投資者埋下伏筆。從這個意義上講，證券市場投資者面臨的不僅是市場風險、操作風險，更是政策主導下的系統風險，這也從另一方面說明我國證券市場還很不成熟。

三是證券監管手段不足。發行上市是證券市場的入口關，主要由發行監管部和發行審核委員會進行監管，但包裝上市行為很難全部被揭穿，這既有客觀能力上的原因，也有制度設計上的缺陷，其結果是證券市場環境逐步惡化。信息披露是證券市場運行規則的核心，監管的重點在于信息披露，而目前證券市場恰恰是在信息披露上存在漏洞。違規披露的上市公司往往存在不法關聯交易、違規資金占用、惡性利益輸送等嚴重違法犯罪問題，違規披露的根本原因是合規披露意識淡薄、公司治理存在缺陷、內部管理流程混亂、內部風險控制缺失，使為關聯方輸送利益者有隙可乘。對違規者進行處罰是發揮監管職能的重要手段，但實質上無論是處罰力度還是監管對象均存在偏差，進行違規懲處主要是采取經濟處罰而不提起刑事訴訟。另外，當上市公司出現違規信息披露問題時，常常將上市公司作為監管對象施以經濟處罰，這將直接導致全體股東可分享的所有者權益降低。試想，在違規信息披露中，中小投資者是受害者，但間接地成為實際處罰對象，并在一定程度上影響了證券市場監管效果。