第一節 研究背景

2000年以來，我國人口老齡化的速度不斷加快，在快速發展的人口老齡化過程中，家庭戶規模的不斷縮小帶來家庭照料資源的日益匱乏。老年人，特別是高齡老年人和失能老年人的照護需求迅速提高。國家統計局數據顯示，2017年底，我國60歲及以上的老年人口規模已為2.41億，占全部人口的比例高達17.3%。黨和國家高度重視老齡事業和老齡產業，特別是老齡服務業的發展。黨的十八大明確提出“積極應對人口老齡化，大力推進老齡服務事業和產業發展”，黨的十九大則進一步提出“積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展”。20世紀80年代之后，我國開始大力推進“社會福利社會化”進程，養老服務機構得以迅速發展。根據民政部統計，2017年底我國已有744.8萬張不同類別的養老服務床位，每一千名老年人所對應的養老床位數為30.9張。我國政府在養老機構的發展過程中，不斷發揮多元主體的供給作用，強調市場在養老服務資源配置中的決定性作用，充分發揮政府、企業、社會、家庭和個人的作用，逐漸發展成為：①在養老服務的供給主體上，破除以往政府單一供給的模式，提倡政府、企業、社會、家庭和個人共同發揮對老年人的服務責任；②在養老服務的供給形式上，提倡政府、企業、社會、家庭和個人共同參與養老服務的供給與輸送，逐漸形成了公辦公營、公辦民營、公建民營、民辦非營利、民辦民營等多種運營管理模式；③在養老服務的服務內容上，在以往相對單一的生活照料服務基礎上，不斷增加新的服務內容，包括了日常生活照料、醫療衛生、康復保健、長期護理、精神慰藉等多層次的全方位服務內容，不僅豐富了養老服務機構的種類，更進一步滿足了不同類別的老年人對養老服務的多元化、個性化服務需求。

但是，由于我國老齡服務體系發展較晚，在服務模式的提供上政府依然占據主導地位。據民政部統計，我國現有不同類別的養老服務床位，其中大部分為各類公辦養老機構床位。公辦養老機構在硬件設施、養老服務水平、工作人員隊伍、價格收費等方面，都具有民辦養老機構難以比擬的優勢。但隨著我國養老服務市場的發展，公辦養老機構效率不高、供需失衡、服務群體界定不明，公共養老服務資源使用過多等問題也不斷凸顯。由于我國養老機構在一定程度上存在職能定位不清的問題，公辦養老服務機構與民辦養老服務機構在職能、定位上并沒有嚴格區分，在政策扶持、優惠措施和市場競爭中面臨不平等待遇，嚴重制約了養老服務市場的發展。從整體情況來看，我國養老服務資源在供給和需求上呈現明顯的供需失衡問題，不僅在養老服務床位總量上存在著絕對數量不足的問題，還存在著比較嚴重的結構性失衡與資源空置、浪費等問題^[1]。2014年，我國養老服務機構的床位空置率高達48%，養老服務資源被很大程度地浪費。同時，公辦養老機構不斷發展的社會福利社會化發展思路與經營管理方式中相對保守、滯后的體制機制之間的矛盾也日趨加劇，迫切需要進行相應的改革。因此，2013年9月，國務院下發了《關于加快發展養老服務業的若干意見》（國發〔2013〕35號），明確提出了要“開展公辦養老機構改制試點”，同年12月，民政部下發了《關于開展公辦養老機構改革試點工作的通知》（民函〔2013〕369號），正式開啟了我國公辦養老機構轉制的步伐。

但就目前情況來看，公辦養老機構轉制的步伐依然緩慢。一方面，從發展歷程來看，我國養老機構本身的政府色彩就比較濃厚，作為計劃經濟時代為“三無”、“五保”以及社會困難人群提供福利性養老服務的機構/組織，從一開始就被打上了濃厚的政府福利色彩，轉制的基礎較差。二是我國的養老服務市場是在2000年之后“社會福利社會化”的背景下逐漸發展的，直到近幾年才有了快速的推進，養老服務市場本身還不盡成熟。在這種背景下，公辦養老機構如何既能發揮公共服務的職能，又能順利實現管理方式和運行機制的轉變，本身就是一個嶄新而復雜的研究課題，不僅需要基礎的理論研究，也需要更多的實證研究，不僅具有明顯的理論意義，也具有強烈的現實意義。

一 人口背景

我國在1999年末、2000年初進入了老年型社會。隨著我國生育率、死亡率的持續下降，老年人口的規模及老齡化水平不斷提高。根據全國老齡辦的預測：目前我國正在經歷人口老齡化的快速發展階段，并在此后迎來加速老齡化和重度老齡化。根據預測，2001～2020年為快速老齡化階段，老年人口年均增加600萬左右，平均每年的增長速度約為3.28%；2021～2050年為加速老齡化階段，老年人口年均增加620萬左右，到2050年60歲及以上老年人口的總量將增長到4億，老齡化的程度進一步提高到30%以上；21世紀后葉進入重度老齡化階段，我國60歲及以上老年人口的規模將持續穩定在3億～4億左右，老齡化的水平將保持在30%左右，平均每3個人中就有一個為老年人^[2]。

中國在快速發展的人口老齡化過程中，老齡化的速度快，老年人口的規模大。同時，老年人口高齡化的趨勢也日趨明顯。據全國老齡辦的預測，2050年之后，我國80歲及以上的高齡老年人口的數量將超越1億大關，高齡化的程度高達23%，高齡老年人口的數量占全球80歲及以上高齡老年人口的25%，^[3]。盡管隨著經濟社會的發展，人民生活水平不斷提高，醫療衛生事業不斷進步，我國人口的平均預期壽命不斷增加，已提高到76.34歲。然而老年人的晚年身體健康狀況不容樂觀。有關專家的研究顯示，老年人功能缺損的壽命時間在整個老年人的余壽中的比例不斷擴大^[4]，即老年殘障期的擴張模式，導致老年人對醫療、照料、康復、護理的需求明顯提高。盡管也有不同的研究者認為老年殘障期不是擴張，而是呈現壓縮趨勢^[5]，但大部分研究者都認為，中國老年人口的老年殘障期正在呈現不斷擴張的趨勢^[6]，老年人口對于醫療、照料、康復和護理的服務需求正在不斷提高。

二 社會背景

人口老齡化的快速發展，給我國發展晚、發展慢的社會養老服務體系帶來了極大壓力。一是老年人口數量不斷增多，帶來養老服務需求日益提高；二是人口老齡化的快速發展，還有經濟社會的快速發展與轉型、人們價值觀的轉變與多元、家庭結構的改變與社會結構的變革，導致養老服務資源中正式照料資源的滯后與非正式照料資源的減少進一步凸顯。

一是家庭戶規模的不斷縮小導致家庭照料等非正式照料資源日益匱乏。家庭養老是中國傳統的養老模式，這種植根于中國濃厚的儒家文化和孝文化基礎上的養老模式，是最受中國老年人歡迎的養老模式，不僅體現著家庭成員的孝親敬老文化與養老責任，更包含著濃濃的家庭倫理與親情。但隨著經濟社會的發展、生育政策的實行、人們生育意愿與生育水平的下降，我國的家庭戶規模不斷縮小，已由2000年的3.44人下降為2014年的3.02人。同時，城市化的發展與人口流動的加快，也使得越來越多的家庭照料資源遠離父母和大家庭、流入城市，家庭結構的日益縮小，正在不斷縮小家庭照料資源的規模。

二是社會養老服務起步較晚，發展較慢，并存在著明顯的結構失衡。我國的社會養老服務發展于20世紀50年代，最早主要是針對五保戶的供養制度，其中老年服務對象為沒有法定扶養義務人、沒有勞動能力和沒有生活來源的老年人，提供的服務涵蓋吃、穿、住、醫、葬。隨著老年人口數量和老齡化水平的不斷提高，我國的社會養老服務體系開始逐漸發展，養老服務機構的數量不斷增加，服務內容不斷豐富，類型也日益多元。但整體而言，社會養老服務體系在機構數量、服務內容、市場化發展等方面仍然嚴重滯后于老年人的服務需求，其中比較突出的問題就是公辦養老機構效率不足，民辦養老機構發展緩慢，養老床位存在區域以及功能方面的結構失衡。歸根到底，這是我國公共養老服務資源分配不均和市場化機制發揮不足所導致的。

三 市場背景

2012年之后，中國的養老服務產業進入了一個新的發展階段。黨的十八屆三中全會提出要“加快建立社會養老服務體系和發展老年服務產業”、“使市場在資源配置中起決定性作用”。2013年國務院連續下發了《關于加快發展養老服務業的若干意見》（國發〔2013〕35號）、《關于促進健康服務業發展的若干意見》（國發〔2013〕40號）等重要文件，積極引導和鼓勵民間資本投入養老服務市場中來，各種金融資本，包括央企、國企、險資等國內外各種金融資本，都開始關注并紛紛投入養老服務市場。大型綜合化的老年公寓、老年社區，小型專業化的康復護理機構，候鳥式的異地養老聯盟，醫養結合的老年康復機構在近幾年如雨后春筍般紛紛出現，中國的養老服務市場進入了一個新的發展階段。

但從整個養老服務業的發展來看，公辦養老服務機構和民辦養老服務機構“雙軌制”的運行模式還非常突出。一是公辦養老服務機構在享受政府各種體制內福利和優惠的基礎上，與民辦養老服務機構進行不公平競爭。我國大力推進社會福利社會化進程之后，公辦養老服務機構在運營管理方式上，還存在著明顯的市場化和福利化并存的情況，公辦養老服務機構與民辦養老服務機構同為市場競爭主體，卻享受著政府在政策、土地、資金、房屋、設施以及人員隊伍等方面的優勢。更為關鍵的是，二者的定價機制不同：公辦養老服務機構服務是政府定價，通常較低；而民辦養老服務機構則是根據市場需求定價，相對較高。另外，由于老年人對于有政府背景的公辦養老服務機構普遍比較信任，因此與民辦養老服務機構相比，公辦養老服務機構的優勢更加明顯。這種不公平的競爭不僅阻礙了民辦養老服務機構的健康發展，也不利于養老服務業的長期穩定發展。

四 政策背景

“十二五”期間，我國的養老服務政策進入了一個快速發展階段。養老服務業的需求明顯增加，政府大力發展養老服務業的思路更加明確，民間資本投資養老服務市場的熱情和積極性持續高漲，相關扶持政策的出臺密度和頻度也不斷加大，一系列政策文件相繼出臺，其中，最重要的是2013年國務院下發的《關于加快養老服務業發展的若干意見》（國發〔2013〕35號），文件明確指出要“充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，逐步使社會力量成為發展養老服務業的主體”，并從投融資政策、稅收政策、土地政策、補貼政策、人才培養與就業政策等不同方面提出了具體的要求。文件出臺后，相關部門相繼出臺了《關于推進養老服務評估工作的指導意見》（民發〔2013〕127號）、《關于加強養老服務標準化工作的指導意見》（民發〔2014〕17號）、《關于推進養老機構責任保險工作的指導意見》（民發〔2014〕47號）、《關于推進城鎮養老服務設施建設工作的通知》（民發〔2014〕116號）、《關于加快推進養老服務業人才培養的意見》（教職成〔2014〕5號）等，其中大部分是針對具體問題的具體政策，極大地促進了養老服務機構的快速發展。

2013年之后，公辦養老機構的轉制改革問題終于被提上了議事日程。針對公辦養老機構的職能定位與轉制要求，《關于加快養老服務業發展的若干意見》（國發〔2013〕35號）明確提出要“辦好公辦保障性養老機構”“開展公辦養老機構改制試點……政府投資興辦的養老床位應逐步通過公建民營等方式管理運營，積極鼓勵民間資本通過委托管理等方式，運營公有產權的養老服務設施”。在這個文件的推動下，民政部正式開始了公辦養老機構轉制的步伐，2013年12月，下發了《關于開展公辦養老機構改革試點工作的通知》（民函〔2013〕369號），并于2014年在全國范圍內啟動了公辦養老機構轉制試點的工作。在試點工作開展兩年之后，2016年12月23日，國務院出臺了《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》（國辦發〔2016〕91號），明確要求“加快公辦養老機構改革”，并提出了改革的總體目標，即“到2020年政府運營的養老床位數占當地養老床位總數的比例應不超過50%”。

充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，按照市場的要求來規范政府的權力，這是我國供給側結構性改革的核心內容，也是推進公辦養老機構改革的關鍵。但到目前為止，我國的公辦養老機構改革還處于剛剛起步的階段，無論是在政策執行層面，還是在基層實踐層面，都還處于摸索階段。公辦養老機構的職能定位是什么，目前公辦養老機構轉制的實際情況是怎樣，轉制過程中面臨的實際問題是什么，如何進一步推進公辦養老機構的轉制步伐，這都是亟待研究的問題。