前言

中國已經進入快速發展的老齡社會。截至2017年底，我國60歲及以上老年人口2.41億人，占總人口的17.3%，其中2017年新增老年人口首次超過1000萬。據全國老齡辦預測，未來中國老年人口的規模和老齡化的水平將會進一步提升，預計在2025年突破3億，2033年突破4億，2053年達到峰值4.87億，占總人口的34.9%。在快速發展的人口老齡化過程中，家庭戶規模的不斷縮小帶來家庭照料資源的日益匱乏。老年人，特別是高齡老年人和失能老年人的照護需求迅速提升。黨和國家高度重視老齡事業和老齡產業，特別是老齡服務業的發展。黨的十八大明確提出“積極應對人口老齡化，大力推進老齡服務事業和產業發展”，黨的十九大則進一步提出“積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展”。20世紀80年代之后，我國開始大力推進“社會福利社會化”進程，養老服務機構得以迅速發展。根據民政部統計，2017年底我國共有各類養老服務床位744.8萬張，每一千名老年人所對應的養老床位數為30.9張。我國政府在養老機構的發展過程中，不斷發揮多元主體的供給作用，強調市場在養老服務資源配置中的決定性作用，充分發揮政府、企業、社會、家庭和個人的作用，逐漸發展成為：①在養老服務的供給主體上，破除以往政府單一供給的模式，提倡政府、企業、社會、家庭和個人共同承擔對老年人的服務責任；②在養老服務的供給形式上，提倡政府、企業、社會、家庭和個人共同參與養老服務的供給與輸送，逐漸形成了公辦公營、公辦民營、公建民營、民辦非營利、民辦民營等多種運營管理模式；③在養老服務的服務內容上，在以往相對單一的生活照料服務基礎上，不斷增加新的服務內容，包括了日常生活照料、醫療衛生、康復保健、長期護理、精神慰藉等多層次的全方位服務內容，不僅豐富了養老服務機構的種類，更進一步滿足了不同類別的老年人對養老服務的多元化、個性化服務需求。

但是，由于我國老齡服務體系發展較晚，在服務模式的提供上政府依然占據主導地位。據民政部統計，2017年底，我國共有744.8萬張不同類別的養老服務床位，其中大部分為各類公辦養老機構床位。公辦養老機構在硬件設施、養老服務水平、工作人員隊伍、價格收費等方面，都具有民辦養老機構難以比擬的優勢。但隨著我國養老服務市場的發展，公辦養老機構效率不高、供需失衡、服務群體界定不明，公共養老服務資源使用過多等問題也不斷凸顯。由于我國養老機構在一定程度上存在職能定位不清的問題，公辦養老服務機構與民辦養老服務機構在職能、定位上并沒有嚴格區分，在政策扶持、優惠措施和市場競爭中面臨不平等待遇，嚴重制約了養老服務市場的發展。從整體情況來看，我國養老服務資源在供給和需求狀況上呈現明顯的供需失衡問題，不僅在養老服務床位總量上存在著絕對數量不足的問題，還存在著比較嚴重的結構性失衡與資源空置、浪費等問題。同時，公辦養老機構不斷發展的社會福利社會化發展思路與經營管理方式中相對保守、滯后的體制機制之間的矛盾也日趨加劇，迫切需要進行相應的改革。

2013年，公辦養老機構的轉制改革問題被正式提上議事日程。針對公辦養老機構的職能定位與轉制要求，國務院以國發〔2013〕35號發布《關于加快發展養老服務業的若干意見》，明確提出要“開展公辦養老機構改制試點”，“政府投資興辦的養老床位應逐步通過公建民營等方式管理運營，積極鼓勵民間資本通過委托管理等方式，運營公有產權的養老服務設施”。2013年12月，民政部下發了《關于開展公辦養老機構改革試點工作的通知》（民函〔2013〕369號），于2014年在全國范圍內正式啟動了公辦養老機構轉制試點的工作。在試點工作開展兩年之后，2016年12月23日，國務院再次出臺了《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》（國辦發〔2016〕91號），明確要求“加快公辦養老機構改革”，并提出了改革的總體目標，即“到2020年政府運營的養老床位數占當地養老床位總數的比例應不超過50%”。

但就目前情況來看，公辦養老機構轉制的步伐依然緩慢。一是從發展歷程來看，我國養老機構本身的政府色彩就比較濃厚，作為計劃經濟時代為“三無”、“五保”以及社會困難人群提供福利性養老服務的機構/組織，從一開始就被打上了濃厚的政府福利色彩，轉制的基礎較差。二是我國的養老服務市場是在2000年之后“社會福利社會化”的背景下逐漸發展的，直到近幾年才有了快速的發展，養老服務市場本身還不盡成熟。在這種背景下，公辦養老機構如何既能發揮公共服務的職能，又能順利實現管理方式和運行機制的轉變，本身就是一個嶄新而復雜的研究課題，不僅需要基礎的理論研究，也需要更多的實證研究，不僅具有明顯的理論意義，也具有強烈的現實意義。

為此，為了厘清公辦養老機構在整個養老服務體系中的職能與定位，分析目前我國公辦養老機構轉制的發展現狀、政策環境、主要經驗與突出問題，為政府進一步推進公辦養老機構轉制，發揮公共養老服務資源在滿足老年人養老服務需求中的現實作用，推動養老服務市場的健康繁榮發展，提高老年人養老服務的獲得感與滿足感，本書著者帶領相關研究成員圍繞“公辦養老機構轉制”這一主題進行了專題研究。于2014年設計了“十二城市養老機構調查”問卷，問卷共分為基本情況、入住老人情況、服務及收費情況、基礎設施及設備情況、工作人員情況、機構運營狀況、社會支持狀況和問題及需求情況八部分，在天津、哈爾濱、重慶、南寧、濟南、太原、南昌、武漢、長沙、昆明、蘭州、福州12個城市進行了養老機構的專題問卷調查與座談，共獲得有效問卷樣本257份，并組織養老機構座談12次。隨后于2016年至2017年，分別在東、中、西部，選擇公辦養老機構轉制試點集中的北京、浙江、湖北、四川進行了集中調研。分別在北京、杭州、寧波、武漢、荊州、隨州、綿陽、遂寧，共召開了11次專題座談會，選擇了20家公辦養老機構試點單位進行典型調查，與30余名民政管理工作人員和試點機構院長進行了個人深度訪談，全面深入地了解了目前各地養老機構發展的基本狀況以及公辦養老機構轉制的具體背景、轉制情況、運營現狀、前景思路、現存問題及進一步轉制趨勢等。

從目前來看，我國公辦養老機構轉制主要是指將原來屬于國有資產的養老機構在保留國有資產產權不變或者部分產權合法轉移的前提下，著重實現管理體制、運行機制和投資體制的轉變，使之成為既能保留公益性養老服務的職能，又能適應市場化發展的養老服務市場主體。其主要轉制方式除直接轉制為企業，還可以通過承包、租賃、委托、股份制、公私合營等多種方式與社會資本進行合作，來實現公辦養老機構管理體制、運行機制與投資體制的轉變。從對“十二城市”不同類型養老機構的調查分析來看，目前我國公辦養老機構仍然占據主體地位，在發展過程中，特別是與民辦養老機構對比，公辦養老機構的資源優勢依然明顯，但改革的呼聲也越來越大。公辦養老機構的發展趨勢呈現以下特點：一是公辦養老機構的發展趨勢逐漸放緩；二是公辦養老機構硬件設施普遍優于其他養老機構；三是公辦養老機構供不應求的情況依然普遍；四是公辦養老機構的價格優勢明顯，但工資水平相對較低；五是公辦養老機構的運營狀況并不樂觀；六是公辦養老機構改革轉制的呼聲越來越大。

充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，按照市場的要求來規范政府的權力，這是我國供給側結構性改革的重要內容，也是推進公辦養老機構改革的關鍵。我國自2013年底開始正式啟動公辦養老機構轉制試點，各地開始紛紛出臺相關政策，推進公辦養老機構轉制進程。根據公辦養老機構轉制進程的推進程度，以及管理體制和運行機制改革的深淺不同，各地公辦養老機構的轉制類型大致可以分為以下幾種：一是公辦養老機構引入市場機制進行轉制改革。根據引入市場競爭機制程度的不同，又可以劃分為政府組建團隊、非完全市場化運營型的公辦養老機構；政府派人管理、非完全市場化運營型公辦養老機構；政府派人管理、完全市場化運營型公辦養老機構；兼具計劃與市場兩種體制的“一院兩制”公辦養老機構等。二是公辦養老機構通過委托式公建民營進行轉制改革。包括大型新建公辦養老機構的整體委托，中小型公辦養老機構改擴建后進行整體委托等。三是公辦養老機構通過租賃式公建民營進行轉制改革。四是公辦養老機構通過混合經營進行轉制改革。五是公辦養老機構通過公私合營PPP模式進行轉制改革。六是公辦養老機構通過功能重置與轉型進行轉制改革等。

在推進公辦養老機構轉制的過程中，各地結合實際情況，逐漸形成不同的模式，積累了一些經驗，包括：明確公辦養老機構的職能定位；完善公辦養老機構的服務對象分類與評估機制；以“公辦/建民營”為主要形式實行多元、漸進式轉制；在轉制過程中審慎選擇社會經營主體；積極探索公辦養老機構的價格機制改革；妥善處理國有資產的保值增值與不流失；多種渠道解決公辦養老機構的人員分流問題；將轉制納入養老服務體系建設整體布局，統籌推進；在轉制過程中突出養老機構的醫養結合與護理功能；積極培育和扶持社會力量參與養老服務市場發展等。但就目前而言，由于我國公辦養老機構轉制改革的時間較短，各地大多還處于邊摸索邊總結邊推進的階段，無論是在觀念意識、政策體系還是在操作層面，都還存在著許多現實問題，包括：對公辦養老機構轉制的必要性、轉制方式、轉制方向認識不統一；現行的政策體系難以滿足公辦養老機構轉制需求，甚至阻礙和制約著公辦養老機構轉制的步伐；轉制過程中政府與市場之間的關系定位仍不清晰；公辦養老機構公益性養老服務作用發揮仍不平衡；轉制過程中涉及的國有資產管理與人員分流問題依然比較突出；公辦養老機構轉制的專家隊伍與人才隊伍建設滯后；公辦養老機構轉制后的服務監管體系仍不完善。此外，與城市地區的公辦養老機構相比，農村公辦養老機構轉制的基礎條件明顯較差，轉制難度較高。

為了進一步推進我國公辦養老機構轉制，需要進一步明確思路、完善政策、穩步推進。包括：一是公辦養老機構轉制要穩步推進，分類實施。要分類推進公辦養老機構轉制。包括兜底保障型公辦養老機構、示范引導型公辦養老機構、現有運營狀況不佳的公辦養老機構、新建公辦養老機構、經營性公辦養老機構、轉制基礎較差的公辦養老機構等。二是要將公辦養老機構轉制納入事業單位整體改革中統籌考慮。包括人事分配、收入分配、社會保險、價格制定、國有資產保護等一系列具體事務，都要納入事業單位整體改革中統籌考慮。三是要積極探索多元化的公辦養老機構轉制方式。四是要進一步完善公辦養老機構公建民營的配套政策體系。包括完善公辦養老機構的成本核算與價格形成機制，國有資產的科學評估與使用，專業、科學、規范的招投標機制，精細、嚴謹的合同制管理機制等。五是要建立主體明確、內容清晰、運轉高效的監督管理機制。六是要積極引導社會力量參與，加快發展養老服務市場。七是要有效推廣區域性養老服務中心模式，加快農村公辦養老機構的轉制進程等。

目前，公辦養老機構轉制在我國還是一個新課題，在政策、實踐和學術研究上，都是一個新的領域。隨著養老服務市場的進一步發展，政府在養老服務產業中的角色定位更加清晰，以往以政府為主導的公辦養老機構開始推進轉制進程。這是一個在探索中逐步發展的過程，在這一過程中，我國對于養老機構、養老服務的研究，特別是針對公辦養老機構轉制這一比較新的課題，在理論研究、實證研究還是政策研究方面都還有很大空間。本書圍繞公辦養老機構轉制這一課題，共有以下內容：第一章緒論，主要介紹本書的研究背景、研究意義、研究的主要目的等；第二章文獻回顧和述評。主要介紹相關概念界定，并圍繞公辦養老機構轉制目前的研究現狀、相關理論等進行文獻的梳理、回顧與評述；第三章，理論架構與研究方法。著重介紹本書的理論架構、研究方法、研究路線等；第四章，概念辨析與界定。重點圍繞養老機構、公辦養老機構、公辦養老機構轉制等主要概念進行分別辨析。第五章，我國養老機構發展歷程與現狀。這是了解我國公辦養老機構轉制的重要背景內容，著重介紹我國養老機構在不同階段的發生、發展狀況，以及目前我國養老機構在政策制度、發展規模、基礎設施等方面的發展現狀。第六章，我國公辦養老機構發展的對比分析。主要從定量和定性兩個角度，分析并總結了目前我國公辦養老機構與其他類型養老機構相比，其發展現狀及存在問題，剖析了我國公辦養老機構轉制的重要背景與客觀必然性；第七章，公辦養老機構轉制政策現狀與分析。對目前國家及地方層面在公辦養老機構轉制方面的政策思路、政策導向、具體政策措施進行深入分析，與各地實踐分析結合，分析出目前公辦養老機構轉制過程中的政策不足與缺失；第八章，我國公辦養老機構轉制發展實踐現狀。以北京、浙江、湖北、四川為主要典型案例進行深入調研與訪談，分析其在公辦養老機構轉制過程中的具體做法與實踐，分析不同類型公辦養老機構的具體轉制過程。第九章，現階段公辦養老機構轉制經驗及問題。重點介紹目前各地在公辦養老機構轉制過程中的主要經驗，包括在公辦養老機構的職能定位、轉制方式、國有資產管理、人員安置與分流等方面的主要經驗，針對我國公辦養老機構轉制過程中的突出問題進行深入剖析與思考；第十章，推進我國公辦養老機構轉制的思考與建議。針對目前我國公辦養老機構轉制的現狀與存在的實際問題，提出進一步推進我國公辦養老機構轉制的意見與建議。第十一章，主要研究結論與未來研究方向。著重總結主要研究結論與觀點，并指出下一步深入研究的相關內容。下篇共分四章，分別為北京、浙江、湖北、四川四省推進公辦養老機構轉制的具體實踐報告。希望通過此書的研究，為相關政府部門、地方政府、研究者、具體實踐者在推進公辦養老機構轉制的過程中提供一些基礎的研究素材與研究借鑒，進一步推動養老服務資源的公平分配，推動我國老齡服務事業與產業的發展。